揚州沿江區域森林資源現狀及發展對策研究①

高 梅

2016 年年初，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調：當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。 揚州市是長江經濟帶的重要組成部分，做好沿江生態保護是揚州市“綠色發展，生態立市”戰略的重要工作內容之一。 森林植被是揚州市沿江區域生態系統的主要構成要素，是沿江區域生物多樣性的重要載體，對促進生態修復，保護生態環境具有積極意義。 但一段時期以來，一方面由于長江生態保護理念未能成為發展經濟建設過程中秉持的核心理念，導致沿江區域開發利用強度過大，一定程度上擠占了森林植被發展的空間，另一方面由于造林綠化工作和森林資源管理工作的粗放性，導致沿江區域森林植被總量、構成、長勢等多方面存在問題，一定程度上影響了森林生態效益的發揮。

一、 揚州沿江區域森林資源現狀

(一)沿江森林資源總量

根據調查可知，揚州沿江區域森林資源總量為1407.35公頃，區域森林覆蓋率為16.48%，略高于揚州市全市14.59%的森林覆蓋率。 橫向來看，總體上揚州沿江區域森林資源總量要略好于其他區域，但縱向上看，揚州市森林覆蓋率相比省先進市仍有差距，距離全國2020 年24%的森林覆蓋率目標還有較大距離，因此無論是揚州市全域還是沿江區域，森林資源總量都顯不夠。

(二)沿江森林資源組成狀況

從沿江區域森林組成方式來看，純林比例高達94.46%，而混交林比例只占5.54%，純林占比過高的情況充分體現了造林方式的單一性，不利于林木的健康發展和生態效益提高。 從樹種結構來看，沿江區域樹種楊樹比例在50%以上，楊樹、柳樹、女貞、樟樹四種主要樹種比例在80%以上，其他樹種比例僅占不到20%，由此可見，沿江區域森林資源呈現樹種的單一性。 單一性的樹種不利于森林病蟲害的防控，也影響森林景觀性和效益性。 從森林類別組成來看，沿江區域森林主要以發揮生態效益的公益林為主，占比超過80%，以用材為主要目的商品林僅占不到12%，這是與長江大保護的戰略和目標相適應的，但由于區域森林以公益林為主，難以產生經濟效益，導致沿江居民和社會資本的投資和參與熱情不高。

(三)森林資源管理情況

由于沿江區域主要為水利部門管理，因此林地主要為國有和集體所有，占比超過80%，個人所有林木僅占不到20%。從管理模式上看，當前沿江地區森林資源管理實行森林經營單位負主體責任，主管部門負監管責任的管理模式，具體管理方法上實行護林員、經營單位、政府主管部門三級管理體制，但由于一方面政府或集體聘請的護林員人數不足，另一方面未能實現信息化管理。 導致森林資源管理仍顯粗放。 從林木管護方法上看，當前沿江區域林木管護仍是以林木自主生長為主，除沿江部分管理體系建立較好的森林公園、濕地公園能夠較好地開展林木撫育管護外，其余單位或集體管理一定程度上依賴主管部門的項目推進，缺乏自主積極管護意識。

二、 揚州沿江區域森林資源現狀的影響因素

(一)保護發展森林資源意識不足

森林植被帶來的生態效益和價值是一種隱形和長期性的福祉，很難形成直接的經濟效益。 因此，無論是政府、企業還是個人，對保護發展森林資源的意識仍顯不足，雖然近年來生態文明建設納入“五位一體”總體布局，綠色發展意識也開始逐步得到支持和實踐，“共抓大保護，不搞大開發”戰略開始落地實施，但形成全社會保護發展森林資源的意識，仍需要通過一定時期的努力才能實現。

(二)體制機制不夠完善

保護發展森林資源各方面體制機制存在一定問題，一是土地管理體制的不完善，長期以來林地性質認定都存在一定爭議，林業主管部門與土地主管部門都有各自的認定標準，且無溝通協調機制，嚴重影響相關保護管理工作的開展。 二是補償機制不完善，沿江區域森林以公益林為主體，雖然目前已有相應的補償政策，但總體看來補償范圍不夠廣、補償力度不夠大。 三是管理機制不完善，但長期以來重栽輕管的現象仍較為普遍，沿江區域地區都未能形成有效的管理機制。

(三)規劃設計經營不夠科學

揚州沿江區域森林資源總量不足、結構不佳，也與規劃設計經營不科學有關，一是缺乏總體規劃，沿江區域現有森林資源是因植樹造林工作需要或個人需要自主栽植的，并未經過科學規劃栽植區域，因此現有森林植被斷帶現象突出。二是缺乏科學設計，現有栽植樹種單一是以經濟效益為基礎的發展產物，未充分考慮發揮森林生態效益的目的進行科學的造林設計。 三是未開展科學經營，現有森林資源基本以自主生長為主，未進行科學撫育和合理利用。

(四)資金投入不足

保護發展沿江區域森林資源，需要充足的資金投入，但當前各方在植樹造林和資源管護上的投入明顯不足，多數造林綠化資金主要用于城市綠化及公園建設方面，真正用于農村綠化的少之又少，而揚州沿江區域基本屬于農村地區，很難享受到這部分福利。 此外近年政府雖大力推進沿江區域植樹造林，但仍未出臺相應的激勵政策，這方面資金多數由村集體承擔，而村集體財政相對薄弱，很難保證沿江區域造林綠化和資源管護的質量。

三、 提升沿江區域森林資源總量和質量的對策

(一)加大宣傳力度

營造全社會保護發展森林資源的意識，需要進一步加大對植樹造林、森林資源保護等方面的宣傳力度。 一是宣傳綠色發展理念，“生態優先，綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”等思想是習近平總書記著力于生態文明建設提出的科學發展理念，要加大對此類思想和理念的宣傳。 二是宣傳林業法律法規，要大力宣傳《森林法》《野生動物保護法》《江蘇省生態公益林條例》等重要法律法規，提醒廣大公民保護發展森林資源的責任和義務。 三是開展科普宣傳，要積極開展林業科普和科技下鄉等活動，宣傳森林在涵養水源、凈化空氣、美化環境、保持水土和豐富生物多樣性等方面的積極作用，引導群眾充分認識森林植被的潛在價值。

(二)完善體制機制

建立健全保護發展森林資源相關體制機制是沿江區域森林資源健康可持續發展的必要前提，也是充分發揮政府主導力量的重要支撐。 一是明晰土地管理體制，當前，機構改革已進入實施階段，開展國土空間規劃，實現多規合一已成為社會共識，要充分利用機構改革的契機，明確林地認定方式和管理主體。 二是完善補償機制，要進一步完善森林生態效益補償機制，擴大補償范圍，加大補償力度。 三是完善管理機制，要充分學習和應用試點地區“林長制”管理機制的開展經驗，按照“分級負責”原則，構建省市縣鄉村五級林長制體系，進一步完善信息化管理機制，保證森林資源管理的科學性和有效性。

(三)提高規劃設計經營科學性

針對現有森林資源存在的問題，需要進一步開展調研，并根據調研結果進行科學的規劃設計和經營。 一是要開展總體規劃，根據土地利用規劃、林地保護利用規劃等上位規劃，找出沿江地區宜林宜綠的區域，提出豐富沿江區域森林資源總量的總規劃方案。 二是科學設計，以發揮森林生態效益為目的，科學開展造林設計，根據適地適樹的原則，科學選擇樹種，營造混交林和復層異齡林。 三是開展森林經營，原有森林植被區域通過森林撫育、更新改造等方式科學進行森林質量提升，鼓勵森林經營主體編制科學的森林經營方案，并可通過副產品利用等提高森林經濟效益。

(四)加大資金投入

進一步加大沿江區域森林資源保護發展的資金投入，要制定相應的財政激勵政策，一方面通過財政轉移支付和財政補貼等方式保證政府在植樹造林和資源保護上的公益性支出，以市、縣、鎮、村多級財政體系支撐保證投入的持續性，并對沿江區域林業建設進行傾斜，將土地出讓金5%更多用于沿江區域造林綠化事業。 另一方面通過獎補政策，引導沿江工業企業投入資金開展廠區及周邊綠化，引導社會資本參與進沿江區域林業建設中去，充分發揮市場機制的能動作用，全面提高社會力量參與的積極性，推進全民綠色共建共享。

四、 結論

揚州沿江區域森林資源存在資源總量不足、資源組成狀況不佳以及資源管理能力不足等諸多問題，這是由保護發展森林資源意識不足、體制機制不夠完善、規劃設計經營不夠科學和資金投入不足等因素造成的。 因此，為提高沿江區域森林總量、提升森林質量，需要進一步加大宣傳和資金投入力度，持續完善資源保護和管理的體制機制，不斷提高規劃設計經營科學性。