我國垃圾分類之環境激勵與完善機制研究

胡夢丹

(山東大學法學院，山東青島266237)

垃圾分類①垃圾包括工業垃圾與居民生活垃圾，本文所提及的垃圾分類均指居民生活垃圾分類，在本文中簡稱為“垃圾分類”。工作的開展與實施關系到廣大人民群眾的生活，若開展得當便能成為解決“垃圾圍城”問題的有效途徑；若實施不利，也只能是“虛有其名，未見其實”的法律規定。自垃圾分類工作試點以來，許多城市都在開展相關工作，也出臺了相應的管理條例，上海市的《生活垃圾管理條例》被稱為“史上最嚴”垃圾分類條例，自有效實施以來，各方緊密關注其進展效果。 實際上，上海市的垃圾分類工作，除了示范小區之外，公眾場所甚至郊區的垃圾分類開展工作形同虛設。 “史上最嚴”尚且如此，其他地區又該是何景象? 法律的核心在于實施，作為一種社會規范，法律必須體現其價值所在，體現之道則在于推動人民群眾的自覺守法與實施。 因此，為了推進垃圾分類的良好開展，將環境激勵機制引入制度之中必不可少。

一、 我國垃圾分類實施現狀及現實困境分析

自20 世紀90 年代以來，垃圾分類出現在大眾的視野之中，北上廣等大城市也早已展開了垃圾分類的試點工作。 隨著2016 年國家提出推行垃圾分類制度以及次年要求46 個城市實行生活垃圾強制分類工作的展開，垃圾分類已經取得了一定的實際進步和經驗，但是總體效果依然有待提升。

(一)垃圾分類的實施現狀

我國的垃圾分類采取了試點先行、步步推進的方式，并未“一刀切”式地要求全面覆蓋和執行，因此對實施現狀的分析也只能從當前已經推行垃圾分類的部分城市著手進行。垃圾分類管理往往是在遵循上位環保法律的基礎上以地方法規或者規章的形式出現，每個城市的經濟發展以及生活習慣等都不一樣，所以垃圾分類處理工作也因地制宜進行展開。

從目前各省市發布的管理辦法進行比較，垃圾分類工作基本包括分類投放、收集、運輸以及處置環節，不同之處在于垃圾分類的標準、收集、處置的細節設置各有規定。 比如，北京市將垃圾分為餐廚垃圾、廚余垃圾、可回收物及其他垃圾③參見《北京市生活垃圾管理條例》第31 條。；上海市將垃圾分為有害垃圾、可回收物、干垃圾和濕垃圾①參見《上海市生活垃圾管理條例》第4 條。；廣東省則將生活垃圾分為可回收物、有機易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾②參見《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》第8 條。。 除此之外，各省市根據自己地區的特殊情況，在垃圾收集、處理以及法律責任等方面也設置了不同的規定，最終目的也是為了更好地開展垃圾管理工作。

當前開展垃圾分類工作的省市，已經取得了良好成效，但是仍然沒有一個城市的垃圾分類工作能夠達到當初預期的效果，在不斷探索垃圾分類的道路上，仍有很多需要改進的地方。 居民生活小區的垃圾分類工作開展得確實不錯，但是在一些人員密集以及人流量大的公共場所，垃圾分類情況卻是另一種景象。 在市區的學校、醫院、車站、商場、辦公樓等類似的公共場所，垃圾亂丟的現象比比皆是，最終還是需要保潔員再次分揀垃圾，無疑不是一場費時費力的“大戰”。城市市區的居民都不能將垃圾分類工作自覺開展，更何況還未實施垃圾分類的部分郊區或者農村。 若要實現環境保護，加快生態文明建設，只在大城市或者市區實施垃圾分類是遠遠不夠的，還需考慮如何進一步開展公共場所以及偏遠郊區或者農村的垃圾分類工作。

(二)垃圾分類制度實施的現實困境

任何一項制度都需要循序漸進地實施，都需要根據客觀規律和實際情況進行調整改進，生活垃圾分類也是如此。“羅馬并非一日建成”，垃圾分類作為一項系統化制度，從分類投放、收集到處理等各方面都需要精心設計和管理，以期符合實際取得良好效果。 觀察當前垃圾分類試點城市所實現的成果，我國垃圾分類制度實施的現實困境主要在以下幾個方面。

1. 環保意識不足與傳統習慣的影響

自古以來，我國都是秉承“垃圾無用”的傳統觀念，認為垃圾對于自身而言是沒有任何價值的，將之隨意丟棄，長此以往，對環境造成的損害是累積性的。 人們的行為習慣在長期的社會條件以及外在政策的影響下形成，且會對自身的行為以及生活的環境產生持續性的影響。 由于長期的觀念會影響個體行為，居民對于垃圾的態度則是棄而遠之，進而導致其環保意識不足，沒有形成“變廢為寶”“垃圾是放錯地方的資源”這類保護環境和節約資源的觀念，使得垃圾處理難上加難。 因此，實施垃圾分類制度的首要措施在于改變居民的意識，要改變一人兩人的觀念或許很容易，難的是全社會居民都能對垃圾分類自覺支持，這也是當前垃圾分類實施的最大難關。

2. 市場主體動力不足導致參與效率較低

垃圾分類制度的實施在于投放、收集、處理等多個環節，僅僅依靠居民自覺分類投放也無法完成整個垃圾分類，還需要企業單位來收集、運輸、處理，才能實現垃圾分類的全生命周期和系統機制。 從管理層面的意義來說，垃圾分類作為政府的一項政績進行考核，同時也是一項公共事業，涉及全社會的環境利益，因此我國的垃圾分類工作也是由政府主導的模式進行。 而政府主導極易導致政府責任超出其工作負荷，并且加大財政成本和人員支出。 現有的制度只是規定了一些企業可以進行垃圾收集和處理，政府主導的模式也忽略了市場主體在垃圾分類工作中帶來的可能性和重要作用，垃圾分類的中間和末端環節處理不當，因此市場主體的參與動力不足是垃圾分類實施的又一難點。

3. 相關政府部門管理失衡

生活垃圾分類工作是一項系統的、綜合的，涉及居民、企業和政府的復雜工程，僅僅是政府部門之間都需要十幾個部門進行協調③參見2011 年4 月國務院轉發《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》。，更何況部門之間的工作分工與配合以及企業、居民的參與。 政府部門為了追求政績，往往注重垃圾分類的最后環節，即收集處理環節，之前的環節可以說并未傾注太多精力，因此垃圾分類最終也未能收到良好的效果。

二、 我國環境法律中的激勵機制

自古以來，我國管理層就有賞賜、嘉獎、表揚等激勵手段來促使人們的行為達到政府的預期，發展到現在，激勵理論也大多被用于心理學、社會學、經濟學、管理學、法學等學科研究與應用之中。 我國的法學理論中對激勵機制的研究多集中于法經濟學中，由于環境是一項公共資源，基于外部性理論以及成本收益分析等經濟學的理論分析，環境法當中的激勵機制研究也是必不可少的。

梳理我國的環境法律文件，幾乎每部法律法規中都可看到激勵機制。 比如我國的《清潔生產促進法》就規定對清潔生產單位進行表彰以及財政資金支持或者建立發展基金等④參見《清潔生產促進法》第四章。；《環境保護法》也規定國家對使用有利于保護環境的產品和再生產品的公民、法人等組織進行鼓勵⑤參見《環境保護法》第36 條。；《循環經濟促進法》和《可再生能源法》均設置獨立章節，規定了鼓勵措施或者經濟激勵措施⑥參見《循環經濟促進法》第五章、《可再生能源法》第六章。。 我國環境保護的實踐做法已經體現出多種激勵手段，但是環境激勵理論發展較晚且不完善，對于環境激勵還需繼續研究。

(一)環境激勵機制存在的法律原理

激勵理論源于經濟學，后經研究逐漸被應用到法律之中，因此促進了法經濟學的興起與發展，法經濟學的研究也是基于經濟學中的相關理論進行分析，將經濟社會的有關理論應用到法律和政策分析中，為政策和法律的制定與實施提供良好的理論基礎。 環境利益作為一種公共利益，環境法中的激勵機制研究必然離不開經濟理論分析，以此才能更好地將激勵手段應用到環境保護的實踐之中。

環境激勵機制存在的法律原理主要是從其可行性與必要性兩方面得以體現。 一方面，從可行性來說，其基本依據在于環境保護具有價值正當性，但凡具有正當性價值的事業必然能夠激起人們的積極性。 環境利益作為公益產品，具有公共性，有人在不經意間對環境實施了破壞行為，但也總有人會秉持保護環境的一項熱血。 如果不加以管制，任憑部分公眾自行索取，便會導致“公地悲劇”，甚至環境破壞的惡果。因此，將激勵措施引入環境實踐之中，進行產權明晰，設置許可制度以及鼓勵措施，便能將環境責任落實到位，進而實現環境保護。 另一方面，從必要性來說，激勵措施的實踐效果遠比環境行政命令或者控制取得的效果更令人信服。 我國環境管理工作中采取了一些行政手段或者懲罰性措施，比如“誰污染誰治理”“污染者付費”等懲罰性或者補償性的手段，但并未取得很好的法律效果。 人類社會的生存與發展不可能離開環境的開發利用，人類利益與環境開發和保護之間的矛盾無法消除，就有必要對環境和資源的保護采取激勵性措施，通過激勵原則調動人類主體的主觀能動性，引導其主動采取有利于保護環境的行為，進而實現人類與環境的和諧共存與發展。

(二)環境激勵機制的法律類型設置

1. 經濟型環境激勵機制

經濟型環境激勵機制是指以經濟利益為引導因素促使環境保護主體自發實施環境保護行為的措施，具體包括政府財政資金扶持或者投資措施、綠色采購支持措施、稅收減免措施、市場優先準入以及資金貸款支持等，能夠給環境保護主體帶來直接的經濟效益。 這種經濟效益以增加收入或者減少支出的方式體現出來，可以為環境保護主體的生產或者制造等能夠影響環境的活動提供一定的幫助，以一種正向促進的方式鼓勵環境保護主體自覺保護環境。

2. 非經濟型環境激勵機制

非經濟型的環境激勵機制是指除去經濟型激勵手段之外的，以技術支持或者榮譽獎勵等來促進環境保護主體保護環境的法律措施體系。 這樣的環境激勵機制實施起來有一定的難度，也不一定能夠像經濟型激勵措施取得較好的效果，但是也有其存在的環境價值和教育意義。 非經濟型的環境激勵措施主要包括宣傳教育、技術支持以及榮譽嘉獎等。我國公眾的環境保護意識尚處于較低水平，也沒有形成良好的垃圾分類氛圍，從法律原則和法規政策的角度去宣傳環保意識，對于公眾提高環保意識具有一定的促進作用。

三、 我國垃圾分類制度中激勵措施的不足之處

從我國當前已有的垃圾分類法律文件得知，在垃圾分類制度中使用的激勵措施并不常見，大多采取鼓勵、價格激勵等手段，比如在源頭減量工作中，政府大多數鼓勵減少垃圾生產①參見《杭州市生活垃圾管理條例》第20 條。，部分地區則進一步采取了價格激勵措施②參見《南京市生活垃圾分類管理辦法》第8 條。，促進單位和個人減少垃圾生產和分類投放。 不足之處在于制定政策時未將多種激勵手段全面應用于垃圾分類的各個環節以及垃圾分類涉及的各類主體，因此在很大程度上導致垃圾分類的實施效果欠佳。

(一)激勵措施的外部環境欠缺

生活垃圾分類中激勵手段使用不足之一在于整體上缺少外部環境。 我國傳統的環境法研究聚焦于法律條文本身的研究，關注點在于立法，在于法的“品質”與“內涵”，而忽略了法的實施效果。 同時也忽略了環境法律實施中的激勵因素，只是一味對環境保護主體進行管制和處罰，卻難以收到良好的環境效益。 我國的環境法律激勵機制發展較晚，當前還處于初級階段，無論是中央立法還是地方政府的推行措施，在環境行政中還是采取自上而下的管理機制，整體上還未形成正面激勵環境保護的氛圍。

政府的考核機制是以經濟發展體量為衡量標準，沒有將生態環境保護和生態文明建設納入政府業績進行考核，所以長時間以來，我國還是以犧牲環境利益來實現經濟利益的。在發生環境問題時，政府會花大價錢集中治理，建設“面子工程”。 在這樣的大環境下，全民的環境保護氛圍欠缺，垃圾分類的意識不強，環境激勵措施就更難有用武之地了。

(二)激勵措施的實施標準尚未系統化

我國環境激勵機制中主要分為經濟型激勵與非經濟型激勵，非經濟型激勵大多采取宣傳教育、榮譽嘉獎等手段進行，對其實施標準的分析無須過多。 激勵措施實施標準尚未系統化主要在于經濟型激勵措施的實施標準難以統一，在垃圾分類中確定經濟型激勵措施的標準就更加困難。

由于各地經濟發展水平不同，國家尚未制定統一的激勵措施實施標準，垃圾分類的工作也需要各地政府部門因地制宜開展。 各地關于垃圾分類中的激勵措施只是規定了部分鼓勵政策以及價格激勵政策，而且是針對居民個人的，對垃圾分類涉及的企業、政府以及垃圾收集、處理等環節的單位，規定的激勵手段并不詳細，也不夠系統化。

(三)激勵措施的實施缺乏保障性

各地規定了部分激勵措施，但是其實施缺乏保障，這也是垃圾分類制度難以推行的原因之一。 生活垃圾分類激勵措施缺乏保障性在于，相關的激勵措施已經制定出來，但是在實施的過程中缺乏保障機制，當環境保護主體應該得到的激勵或者獎勵沒有實現，其權益該怎樣維護，是一個在垃圾分類實施過程中關注的重要問題。

垃圾分類激勵措施缺乏保障性主要體現在激勵措施的監督機制不夠完善。 環境激勵的監督機制應當包括內部監督和外部監督，內部監督應當設置專業的監督部門對環境激勵的實施狀況進行評價和保障，外部監督應當環境激勵的實施情況及時公布，引入公眾參與以及新媒體等公共輿論的方式，切實將環境激勵實施到位。 但是目前來看，我國垃圾分類甚至整個環境法領域對環境激勵的實施監督機制依然還需要探索和完善。

四、 我國垃圾分類實施的激勵措施完善建議

當前我國生活垃圾分類的推行仍處于試點階段，最新文件也只是規定了46 個重點城市的垃圾分類工作目標，要求各地進行生活垃圾分類，但是對于垃圾分類進一步取得良好成果還是需要繼續深入研究和借鑒先進經驗。 垃圾分類的實施可以激勵機制為視角，把復雜且難以操作的法律實施問題轉化為法律是否可以提供有效激勵的問題，同時把各種影響法律實施的內部因素和外部因素進行有效統合，使之內化于法學理論的研究，服務于法律優劣的評價、預測法律實施的效果，從而使法學研究更接實踐“地氣”。

(一)優化垃圾分類激勵措施的外部實施環境

我國對生活垃圾分類制度尚未形成完善的法律體系，且立法過于抽象，實施操作較為困難，激勵措施更是簡短概括。因此，垃圾分類激勵措施的實施需要優良的外部環境，需要從多方面進行完善。

首先，垃圾分類激勵措施的實施需要中央立法的支持，國家需要制定完備的法律體系，將垃圾分類的投放、收集、運輸以及處置等多個環節中加入環境激勵措施，對自覺守法的環境保護主體進行激勵，促使垃圾分類順利開展。

其次，實施垃圾分類激勵措施需要從實踐環節入手，在這一過程中，各地政府需要根據各地發展實際情況將激勵措施落實到位并對違法瀆職或者不作為的行政行為設置監督制度。 通過立法和政策的支持，將垃圾分類激勵措施上升到國家層面，以法律規制或者原則來保證垃圾分類事業的長久實行。 政府在實踐過程中具有舉足輕重的作用，需要對垃圾分類激勵措施的具體實踐情況做出全面規劃并保證其得以實施。

(二)制定系統的垃圾分類激勵措施的實施標準

生活垃圾分類激勵措施的實施標準需要各地政府根據自身實際發展來確定，但這并不影響中央對實施標準的程序、獎勵等制定出原則和指引方向，各地在此原則下因地制宜展開實施即可。 對于激勵措施的實施標準，需要從涉及環境保護主體的三個方面進行細化。

其一為政府層面。 要將行政區域內垃圾分類工作作為政府考核的標準之一，將生態文明建設與環境保護納入政府工作匯報，要求政府將垃圾分類工作切實穩步推進。 對于政府這一環境保護主體所引入的激勵機制多采用非經濟型激勵措施，對開展實施情況較好的給予榮譽稱號的獎勵。

其二為企業這一環境保護主體。 垃圾分類的設施生產、收集、運輸、處置都需要企業參與，這也是垃圾分類工作中最主要的幾個環節，因此對于企業的環境行為應當設置合理的激勵標準。 對此可以采用經濟型的激勵機制，在垃圾分類個環節中做出重要貢獻或者實施效果良好的企業，可對其減免相應的稅收，在市場上設置優先準入資格以及綠色信貸支持等激勵措施，鼓勵并且大力支持企業的環境保護事業。

其三則是居民這一環境保護主體。 如果遵守規則并不能帶來什么好處，甚至違反規則所付出的代價微乎其微，那么人們就很少能夠自覺遵守環境法。 在此基礎上，應當對居民采取經濟型的激勵措施，明確居民按照要求進行垃圾分類可以得到何種獎勵，可以是金錢獎勵，也可以是生活服務過程中的兌換等，各地政府在法律之下根據本地情況決定是否提升獎勵幅度，以最大限度地調動居民的參與積極性，共同維護環境利益。

(三)建立健全垃圾分類激勵措施的保障機制

僅有垃圾分類激勵措施以及實施標準并不能完全實現其目標，還需要設置相應的保障機制。 政府層面上將垃圾分類作為政績考核標準已是監督，對激勵措施的保障主要在于企業和居民兩個主體。 對此可以從兩方面進行保障，首先是增強激勵措施的可訴性，即當該實現的激勵手段未實現，是損害了環境保護主體的合法權益，環境保護主體可依據相關規范性文件進行起訴或者申請復議，這不僅僅是維護自身權益，更是維護全社會的環境利益。

其次是加強對垃圾分類激勵措施的監督機制，設置內部監督和外部監督。 內部監督主要采取主動公開的方式，由相關主體將需要實現的激勵加以公示；外部監督則是受獎主體以及社會公眾的監督，督促相關部門主動實現環境保護主體應得的獎勵。 這樣不僅能提升政府對垃圾分類工作的關注，也能提升環境保護主體參與垃圾分類的積極性，更有利于其養成長久的環境保護習慣。

五、 結語

生活垃圾分類的實施對于我國的環境保護事業和生態文明建設都有促進作用和重要意義，因此對于其實施應當大力支持并推動其取得良好效果。 環境激勵機制在我國發展緩慢且運用較少，但國內已有相關理論研究和應用建議，因此希望在垃圾分類制度實施的過程中引入激勵機制，從環境主體到垃圾分類的各個環節，將激勵機制設置其中，從正面促使環境保護主體自覺守法，維護環境利益，實施保護環境的生產消費行為。 長此以往，垃圾分類制度得以良好開展，且環境保護主體的環保意識也能得以提升，對于保障人類社會與生態環境和諧共存具有長遠的影響。