如何實現前沿科技領域開放與安全相統一

陳淑梅

【摘要】當前，我國科技領域對外開放的體制機制已經逐步健全，擴大科技開放的時機已經成熟。然而，從改革開放之初，我國就開始遭遇技術經濟安全問題。隨著改革開放，尤其是科技領域對外開放的進一步深化，我國遭受的國家技術經濟安全問題將更為頻繁和更加復雜。面對目前美國等發達經濟體對我國科技發展的限制和封鎖，理性地應對國家技術經濟安全問題，除了可以借鑒其他經濟體的實踐經驗，還需要考慮我國經濟社會發展的現實狀況，權衡利弊，從長計議。

【關鍵詞】科技領域開放? 國家安全? 技術經濟安全? 中美貿易摩擦

【中圖分類號】F742? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.19.009

2020年3月30日，中共中央、國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出“支持國際科技創新合作”，“擴大科技領域對外開放”。推動我國經濟高質量發展，經濟發展不能單兵突進，需要各個方面的高質量發展，其中科技發展最為重要（Freeman， 2018）。擴大科技領域對外開放是我國新時代高質量發展的必然選擇。同時，科技領域安全是國家安全的重要組成部分，科技領域安全問題也將隨著對外開放的深化而更加突出。中國共產黨第十九屆四中全會明確提出，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，健全國家安全體系，增強國家安全能力。當前，我國擴大科技對外開放的時機已經成熟，隨著科技開放的加快推進，如何權衡科技領域對外開放與國家技術經濟安全二者之關系，保障國家技術經濟安全是我們必須直面的課題。

我國擴大科技對外開放的時機已然成熟

科技開放在改革開放中有著特殊重要的地位。我國改革開放的總設計師鄧小平同志從一開始就將科技開放置于改革開放的特殊重要位置上。改革開放后，鄧小平同志多次論述“科學技術是第一生產力”的重要思想，并直接領導了重大科技決策，打開了引進開放的大門。鄧小平同志不僅明確提出了科技開放的基本原則，而且詳盡論述了科技開放的具體措施，在我國現代化建設中起到了舉足輕重的作用（彭鐸福、楊向群，1996）。

黨的十八大以來，習近平總書記多次就推進我國科技事業發展提出明確要求。習近平總書記指出，“科技是國家強盛之基，創新是民族進步之魂”，“科技是國之利器”，“科學技術是世界性的、時代性的，發展科學技術必須具有全球視野”。他還指出，“以全球視野謀劃科技開放合作還不夠”，“要堅持開放合作創新，擴大科技領域對外開放，充分利用國際創新資源”。[1]

我國的科技開放從改革開放初期通過市場或資源換取技術，以技術引進為主，之后逐步發展到更多地利用全球科技創新資源，經歷了一個與我國經濟發展水平相輔相成且不斷發展的過程。2000年底，我國科學技術部通過了《“十五”期間國際合作發展綱要》，對國際科技合作工作進行了部署，提出了實施“走出去”的開放戰略，明確了推動科技興貿的發展目標。改革開放40多年后的今天，《意見》明確提出“擴大科技領域對外開放”，“發展技術貿易，促進技術進口來源多元化，擴大技術出口”，以推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

我國擴大科技領域對外開放的平臺已逐步構建。改革開放以來，從各省市自治區，到各個區域，再到面向全球，我國擴大科技領域對外開放的平臺逐步建成。首先，全國31個省、市、自治區從無到有，均已相繼建立了技術市場管理機構，技術市場主體由政府主導逐漸轉向市場驅動（蔣芬，2016）。其次，區域技術市場正在形成有效的協同創新機制，最大限度地釋放科技這個“第一生產力”。2018年12月12日，11家長三角地區技術市場運營機構共同發起成立了長三角區域技術市場聯盟，并發布了《長三角區域技術市場聯盟倡議書》，以進一步推進長三角高質量一體化發展，推動長三角樞紐型技術交易市場建設，打造具有全球影響力的技術交易平臺。此外，跨境技術貿易樞紐正在形成。2020年1月21日，全球跨境技術貿易中心在上海臨港新片區揭牌啟動，旨在通過融入各種國內資源，構建科技跨境貿易、全球研發培育、高端產業企業跨境、國際科研人才和跨境資本配套五大服務中心為一體的世界級跨境技術貿易樞紐。

我國擴大科技領域對外開放的機制已趨健全。改革開放至今，隨著相關的管理條例和管理方法的逐漸完善，我國科技領域對外開放的機制日趨健全。20世紀80年代，我國開始規制跨境技術轉移，將技術分為可以自由交易的、有限制的和禁止的等多個類別。2001年10月31日，國務院第46次常務會議通過了《中華人民共和國技術進出口管理條例》（國務院令第331號），此后分別依據國務院令第588號和第709號進行了修訂。商務部根據上述條例，公布了《技術進出口合同登記管理辦法》，規范自由進出口技術的管理，建立技術進出口信息管理制度，以促進我國技術進出口的發展。現行的《中華人民共和國技術進出口管理條例》于2019年3月18日頒布，新條例的變化之一就是去除了跨境技術轉讓的一些限制，賦予了技術交易合約更大的自由度。新條例中的規則有些與中美貿易摩擦中的問題有著直接聯系，因此，受到國際社會的極大關注。長期而言，新條例將不僅有利于我國與外國公司間的技術貿易，而且有益于擴大我國科技領域的對外開放。

國家技術經濟安全問題日益凸顯

國家發展改革委早在2015年就提出了“技術經濟安全”的課題，2019年6月，國家發展和改革委員會對外公布，正牽頭組織研究建立國家技術安全管理清單制度。[2]技術經濟安全作為一個新概念，其定義尚無定論，有學者將它定義為“一國經濟利益不受內部或外部技術因素威脅的狀態以及維持這種狀態的能力”（劉志鵬等，2018）。經濟安全是國家安全的重要組成部分，技術經濟安全問題一直是美國、日本和歐盟等發達國家和地區關注的重點。根據《中華人民共和國國家安全法》，建立國家技術安全管理清單制度，將為我國構筑強有力的技術經濟安全的“防火墻”。從我國改革開放大門打開之后，到如今經濟全球化遭逢新式貿易保護的沖擊和經歷新一輪科技革命和產業變革的深化，技術經濟安全問題逐步顯現。

發達經濟體利用多邊框架給我國帶來了技術經濟安全問題。隨著我國改革開放序幕的拉開，我國開始遭遇技術經濟安全問題。包括美國和日本在內的發達經濟體不僅在與我國的技術貿易中對我國一直有所防范，而且采取各種手段對我國科技創新領域實行“封鎖”和“控制”。多邊框架集中表現為巴黎統籌委員會、《瓦森納協定》前赴后繼的作用，它們均包含兩份控制清單：一份是軍民兩用商品和技術清單，另一份是軍品清單，對我國禁運軍民兩用商品、技術及軍品（許善達，2019）。1949年11月，在美國的提議下秘密成立了巴黎統籌委員會（以下簡稱“巴統”），[3]該體系規定其成員的出口可以因其他成員的反對而停止。直至1994年4月1日“巴統”正式宣告解散之前，美國數次成功利用該委員會以涉及兩用技術為由阻止日本等“巴統”成員對我國的技術出口。20世紀80年代至90年代，包括日立、松下、東芝等日本制造商的產品均有被美國阻止出口中國的情況（Panofsky， 1999）。直到1989年日本通產省才允許日立向我國出口機械，條件是需要將其技術降級。松下直至1994年才在大連成立了合資企業，得以生產錄像機零配件（Marukawa， 2013）。

多邊范圍內，“巴統”解散之后，盡管1996年生效的《瓦森納協定》[4]規定由其成員國自行決定是否發放敏感產品和技術的出口許可證，并在自愿基礎上向其他成員國通報有關信息，但其實際上仍完全受美國控制。當該協定某一成員國擬向中國出口某項高技術時，美國多次直接出面干涉，如當捷克共和國擬向我國出口“無源雷達設備”[5]時，美國便向捷克施加壓力，迫使捷克最終停止了這項交易（馮昭奎，2012）。目前《瓦森納協定》共有包括美國、日本、韓國、英國、荷蘭、印度等42個成員國，但中國、伊朗、朝鮮等不在其中。2019年12月6日發布的最新版《瓦森納協定》的《軍民兩用商品和技術清單》，增加了關于半導體基板制造技術和網絡軟件出口的限制項目。[6]日本是中國半導體元件進口的主要國家，中國作為非成員國將在該領域面臨更多限制措施。作為《瓦森納協定》重要成員的日本，其最具影響力的英文報紙《日本時報》2020年2月24日報道稱，《瓦森納協定》成員國宣布將擴大出口管制范圍，旨在加強防備相關技術與軟件用于軍事用途和網絡攻擊，防止技術外流至中國等其他國家和地區。

發達經濟體采取單邊措施給我國帶來了技術經濟安全問題。除了多邊框架下發達經濟體對我國的聯合制約外，各經濟體還各自采取單邊措施。日本在出口管制方面緊跟美國，其對出口的控制主要基于《外匯交易與對外貿易法》（Foreign Exchange and Foreign Trade Law）和原先的通產省出臺的《出口貿易控制條例》（Regulation on Export Trade Control）。日本1987年9月修定了《外匯交易與對外貿易法》，正式將安全關注加入貿易政策。此后，該法要求任何“被認為影響到維護國際和平和安全”的出口情況，出口商必須得到通產省的批準，這樣就形成了雙層限制。第一層是可以被用于生產武器的商品和技術名錄，這一名單中任何商品的出口均需要得到日本經濟貿易產業部的批準。如果是出口到特定的公司或者用于制造武器，即使不在目錄中的一些商品出口也可以被限制，這就是第二層限制。中國有關企業和機構則是日本限制的重點對象。隨著中國經濟實力的增強，日本產業界明確要求其政府設法避免將技術泄露給中國以保持日本的技術領導地位（Marukawa， 2013）。

美國除了利用“巴統”、《瓦森納協定》等國際組織和多邊協定對我國科技發展進行遏制外，還設立專門機構進行調查研究，以實施對我國的精準技術封鎖。臭名昭著的“考克斯報告”就是一個例證。1998年6月18日，美國眾議院組建了9人特別調查委員會，由眾議員、共和黨人Christopher Cox任主席。1999年5月25日，美國公布了該委員會完成的《關于美國國家安全以及對華軍事及商業關系的報告》（U. S. Congress， 1999），聲稱中國通過商業發射美制衛星，特別是通過故障調查來不擇手段地“竊取”或“非法獲得”美國衛星技術、導彈技術、美國運載火箭整流罩技術、智能分配器技術以增強中國軍事航天能力。報告還對與我國有高科技合作的美國公司作出了無中生有的推測和詆毀（朱鋒，1999）。自此之后，中美兩國航天商業發射合作戛然而止，此事對中國參與國際商業發射合作的消極影響一直持續至今（張志會、馬連軼，2018）。

我國加入世界貿易組織之后，美國國會為了監測雙邊貿易交往對美國經濟與安全的影響， 2001年特設了美中經濟與安全審查委員會。[7]自該委員會成立以來撰寫的年報、提出的建議、發布的其他研究報告和信息、舉辦的聽證會、在國會作證中均充斥著對中國的不實指責。有關報告和證詞在美國國會、政府報告、媒體報道與智庫文章中多次引用，對中美科技交流合作產生了極其消極的干擾（李昕，2019）。該委員會自成立至今的所有年報[8]顯示，美國對我國科技創新的關注點已經從軍事科技轉至高科技領域;對我國科技政策的關注點從2002～2005年的吸引外資政策，2006～2011年的重商式創新政策，2012～2016年的創新文化導向的產業政策，到2017～2019年的國家主導的科技創新政策;美國對安全的關注從制造業安全逐漸轉移到近幾年的軍事安全和技術安全（劉彥君等，2020）。很大程度上正是受到該委員會報告的負面鼓動，美國現任總統特朗普挑起的中美貿易摩擦逐漸升級至現在的科技戰。

中美貿易摩擦中美國給我國造成的技術經濟安全問題。隨著近年來中美經濟實力對比的變化，技術正在成為美國與中國進行戰略競爭的最復雜和最核心的焦點（Center & Bates， 2019）。在中美貿易摩擦中，美方憑借其在一些領域的技術優勢和影響力，采取種種極端手段干擾、限制我國高科技企業發展，進而遏制我國科技進步和經濟轉型升級，給我國技術經濟帶來了極大的安全威脅。創立于1987年的華為技術有限公司（以下簡稱“華為”）緊跟繼而引領中國科技對外開放的步伐，因而成為美國打壓的重點對象。由圖1美中經濟與安全審查委員會2019年年報中盤點的美國與中國的技術角力可見，美國對華為等高科技企業的打壓逐步升級，相應的技術經濟安全問題一直攪擾相關企業，滋擾我國相關產業，威脅著我國的國家技術經濟安全。

隨著科技領域對外開放的逐步深入，我國正在且將會遭遇更多技術經濟安全威脅。2020年2月14日美國政府網站《聯邦紀事》[9]發布公告表示，將對包括6家中國企業在內的企業和個人實施制裁。該公告宣布，從2月3日起，美國政府的任何部門或機構不得從這些企業及個人處采購任何貨物、技術或服務，也不得向其提供任何援助。此外，不允許美國政府向這些企業出售美國軍需物品清單上的任何物品，包括防御性物資、防御服務或設計和施工服務的交易。[10]4月27日，美國商務部宣布將正式對中國、俄羅斯和委內瑞拉實施新的出口限制政策，旨在防止上述國家以民用供應鏈為借口獲取美國半導體生產設備和其他先進技術，并最終用于武器開發、軍用飛機、偵察技術等。[11]5月15日美國商務部下屬的工業和安全局（BIS）宣布正在修改其由來已久的外國生產的直接產品規則和實體名單，以此限制華為使用美國技術和軟件在國外設計和制造其半導體的能力。[12]可見，美國除了通過《瓦森納協定》的《軍民兩用商品和技術清單》2019版的更新，組織《瓦森納協定》所有成員對半導體基板制造技術和網絡軟件出口進行限制外，還單方面出臺政策，限制對半導體生產設備和其他先進技術的出口，以實現對我國半導體及其相關產業的雙重打壓遏制。

總之，從改革開放至今，以美國為首的發達經濟體對我國科技發展的壓制從未停止過。隨著中美經濟實力的不斷變化，美國越發擔心失去其技術領導地位，削弱其經濟競爭力。特朗普政府對我國高科技公司的限制，不僅是出于所謂的安全和經濟考慮，也是為了敦促加快其國內的技術創新，維護美國的技術領先地位。我國正常的對外直接投資、風投基金的投資、合資經營、許可協議、人員交流等都被美國認定為不當，甚至是非法的技術轉讓方式（O'Connor， 2019）。近年來，美國將我國科技問題安全化，除了用301條款的懲罰關稅作為跟我國貿易談判的籌碼，還改革了其外國投資審查程序，加固了其出口管制體系，構筑守護其技術的防護墻。技術霸權是技術創新與技術合作的巨大挑戰（蔡翠紅，2019）。這些措施在大大減少了中國對美國高科技企業投資，讓中國投資者更難獲取其專有技術的同時，也減少了美國高科技創業企業獲得風險投資的機會。不僅如此，美國還因限制雇傭中國專業人士錯失了招攬人才的機會，限制了雙方科技研發的合作，加劇了中美高科技產業脫鉤的潛在風險，這對雙方尖端技術的發展都是極其不利的。

應對國家技術經濟安全問題的對策建議

加大科技對外開放，在全球范圍內整合創新資源，以科技創新驅動我國經濟高質量發展，是新時代我國經濟社會發展的需求。在擴大科技領域對外開放，充分利用國際合作的同時，如何維護國家技術經濟安全，需要全面權衡考量。一方面要學習和借鑒發達經濟體國際科技合作的先進經驗，汲取他們在科技對外開放過程中的失敗教訓;另一方面也要結合我國作為發展中大國的發展階段和特征，采取符合我國經濟發展實際的應對措施。

第一，建議將技術經濟安全納入我國國家安全戰略。2015年7月1日起施行的《中華人民共和國國家安全法》提出“國家制定并不斷完善國家安全戰略”（見第一章第六條）。隨著擴大科技領域對外開放，需要與時俱進，借鑒日本等發達經濟體的做法，及時將技術經濟安全納入我國國家安全戰略。日本政府目前正在商議修改2013年12月通過的《國家安全保障戰略》，在探討與同盟國開展技術合作，尋求與歐美企業開展合作的同時，將明確敏感技術的保護措施，阻止可轉為軍事用途的尖端技術外泄。從技術經濟安全視角完善國家安全戰略，將為擴大科技領域對外開放提供戰略保障。

第二，盡快完善我國的國家安全審查制度。自1988年美國設立國家安全審查制度以來，由美國總統基于國家安全原因直接禁止的六例交易中，有五例都是針對我國企業的。2018年8月13日，《外國投資風險審查現代化法案》經由美國總統特朗普簽署成為正式法律（見圖1）。2020年1月13日，美國財政部發布了該法案的最終實施細則，2月13日已經正式生效。新法案增加的國家安全風險相關分析因素，主要集中在保護敏感技術、保護美國國防物資供應鏈、保護敏感的個人信息和維護網絡安全等關鍵領域。當前，我國已初步建立起國家安全審查機制，但相關立法缺少明確的審查標準，不利于與國際社會相關制度的接軌（黎昭權，2019）。健全外商投資國家安全審查、國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度，才能在擴大科技領域對外開放中有效應對美國等發達經濟體不合理的經濟安全審查，維護我國技術經濟安全。

第三，改革世貿組織有效解決國家安全例外問題。由于世界貿易組織的國家安全例外基本上是一個可由任一成員方在“認為”某種措施是“保護其基本安全利益所必需的措施”時可以援引的自我判斷的規定（孔慶江，2018），因此，美國對于國家安全例外的濫用，已經使以規則為基礎的多邊貿易體制面臨危險。2019年5月我國向世貿組織提交了《中國關于世貿組織改革的建議文件》，其中就世貿組織面臨的前所未有的生存危機，重點提到“濫用國家安全例外的措施、不符合世貿組織規則的單邊措施以及對現有貿易救濟措施的誤用和濫用，破壞了以規則為基礎、自由、開放的國際貿易秩序，影響了世貿組織成員特別是發展中成員的利益”。解決危及世貿組織生存的濫用國家安全例外問題，不僅是世貿組織改革所需，而且是我國擴大科技領域對外開放，防范美國繼續濫用國家安全例外的有力舉措。

第四，將知識產權保護作為對外科技合作的要件。歐美以知識產權保護為基礎的對外科技開放方式值得我們研究借鑒。國際科技合同是維護知識產權人和國家利益的主要方式（曹建如，2013），知識產權保護是歐盟科技國際合作戰略的重要內容，在歐盟與美國簽訂的科技合作協議中均包括了專門關于知識產權問題的附件（衣淑玲，2012），以推進在擴大科技對外開放、自主創新與開放創新協同發展的同時，運用知識產權參與科技開放合作（袁真富，2012）。因此，我國擴大科技領域對外開放需要考慮以保護知識產權為基礎，在科技國際合作開放中進行必要的知識產權預警、分析和評估。

第五，全面加強企業技術經濟安全教育。企業是科技對外開放的主體，應進一步完善和細化企業知識產權創造、運用、交易、保護的制度規則，加快建立企業知識產權侵權懲罰性賠償制度，加強企業商業秘密保護和企業科技保密能力。依據《中華人民共和國國家安全法》，在每年4月15日全民國家安全教育日，對企業加強技術經濟安全教育，提高科研從業人員的安全意識，將是維護技術經濟安全的最直接保障。

第六，逐步構筑總體安全觀下的技術經濟安全模式。各國制定不同的國家安全戰略，選擇不同的安全戰略行為，形成了不同的安全戰略模式。日本企業一方面實施“化整為零”戰略，對產品核心部件和大部分零部件進行掌控;另一方面逐步實現從“貿易立國”、“技術立國”到“專利興國”的蛻變，均是其“隱實力”安全模式的重要組成部分（廖委，2012）。總體國家安全觀是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分。在擴大科技對外開放中，應堅持總體國家安全觀，逐步構建我國的技術經濟安全模式，維護各領域國家安全，走出一條中國特色的國家安全道路。

（本文系國家社科基金項目“新時代中國參與全球貿易體系變革的前瞻性研究”[批準號： 20BJL047]和上海高校智庫內涵建設計劃項目“WTO改革與中國的對策研究”階段性成果）

注釋

[1]《習近平主持召開中央財經委員會第二次會議》，中華人民共和國中央人民政府網，2018年7月13日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-07/13/content_5306291.htm。

[2]楠溪：《筑起技術經濟安全“防火墻”》，《人民日報》，2019年6月9日。

[3]正式名稱為“輸出管制統籌委員會”（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls），簡稱“巴統”。

[4]全稱為《關于常規武器和兩用物品及技術出口控制的瓦森納協定》，The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies。

[5]我國無源雷達技術出現比較晚，相較而言，捷克的比較先進。參見趙瓊雷：《多基地雷達目標定位與站址誤差校正》，碩士學位論文，西安電子科技大學，2015年。

[6]https：//www.wassenaar.org/app/uploads/2019/12/WA-DOC-19-PUB-002-Public-Docs-Vol-II-2019-List-of-DU-Goods-and-Technologies-and-Munitions-List-Dec-19.pdf.

[7]全稱為“美國國會中國經濟與安全審查委員會”，US China Economic and Security Review Commission，USCC。

[8]參見USCC網站：https：//www.uscc.gov/。

[9]又稱聯邦公報，是美國聯邦政府的政府公報，其內容可概分為美國聯邦機構的規則，及擬議中的規則與公告。

[10]"Imposition of Nonproliferation? Measures Against Foreign Persons， Including a Ban on U.S. Government? Procurement"， Federal Register， Vol. 85， No. 31 / Friday， February 14， 2020 / Notices， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2020-02-14/pdf/2020-02993.pdf.

[11]"Commerce Tightens Restrictions on Technology Exports to Combat Chinese， Russian and Venezuelan Military Circumvention Efforts"， Monday， April 27， 2020， https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/04/commerce-tightens-restrictions-technology-exports-combat-chinese-0.

[12]"Commerce Addresses Huawei's Efforts to Undermine Entity List， Restricts Products Designed and Produced with U.S. Technologies"， Friday， May 15， 2020， https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/05/commerce-addresses-huaweis-efforts-undermine-entity-list-restricts.

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責 編/肖晗題