完善鄉村治理法治化建設的新路徑

張艷芳

【摘要】完善鄉村治理法治化建設對推進國家治理能力現代化具有重要意義，是國家治理能力現代化、實現依法治國戰略目標的重要環節，符合鄉村振興戰略的要求。目前，完善鄉村治理法治化面臨著諸多困境，需要堅持立法先行，創新鄉村治理法治化模式;理順鄉村治理體制，夯實依法治理組織基礎;增強鄉村法治文化常態化建設，完善法治化考評體系;打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉村治理法治化發展的人才保障。

【關鍵詞】鄉村治理? 法治化建設? 鄉村振興

【中圖分類號】D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.19.013

鄉村是依法治國的根基所在，是國家治理體系的“末梢”，是法治中國建設的動力所在，也是法治中國建設最為薄弱的環節。我國鄉村數量眾多，分布比較分散、覆蓋面廣，完善鄉村治理法治化建設面臨難度大、任務艱巨、法治力量不足、廣大農民群眾法治意識淡薄等問題。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，為了進一步提升鄉村治理水平，在構建現代鄉村治理體制過程中，應推動鄉村治理法治化建設、增強法治化保障。傳統鄉村治理是“因俗而治”，當代鄉村治理是依法治理。尤其是隨著我國農村經濟發展的快速發展，鄉村治理法治化、規范化趨向越來越明顯，鄉村社會發展環境的巨大變化，使得完善鄉村治理法治化成為亟需解決的首要問題。

完善鄉村治理法治化建設符合鄉村振興戰略的要求

農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題。鄉村治理的法治化是為了彌補農村經濟市場化中的組織缺位現象，通過完善法治化的治理結構，在推動農村市場經濟和現代化發展的基礎上，為農村社會發展營造良好的環境，以達到規范農村經濟發展的目的。完善鄉村治理法治化就要在突出服務農民治理思想的基礎上，以農民為本位，不斷完善法律規范和鄉村規約，既不能放任鄉村自行其是、無序治理，也不能大包大攬、搞“全能政府”，要為農村社會營造和諧、穩定的環境。這也正是鄉村振興戰略的要求。

目前，在鄉村振興戰略背景下，我國鄉村治理法治化取得了一些成效，主要表現在：（1）近些年來，我國相繼出臺了一系列關于農村社會發展的法律法規，成為鄉村治理法治化實踐的重要依據，為進一步規范鄉村治理指明了方面，如《中華人民共和國農業法》《村民委員會組織法》等，極大地推進了農村治理工作的規范化發展;（2）當前我國農村地區積極搭建村民法律服務平臺，開展基層法律援助和法律調解工作等，相繼設立了司法所、法庭等基層法律服務機構，法律顧問等服務網絡也逐漸向基層下沉，基層法律服務網絡基本完善;（3）伴隨著鄉村振興戰略的實施，基層法治化建設進一步得到了推進，村民的自我管理和監督意識得到了極大的提升，鄉村治理法治化得到了極大的推進。[1]

完善鄉村治理法治化建設面臨的困境

法律制度亟需完善，法治隊伍力量薄弱。在質量方面，村民自治章程和村規民約存在參差不齊現象，個別條款與現行法律法規相沖突，村民自治章程和村規民約更新緩慢，甚至有些地方出臺的自治章程和村規民約流于形式，長期擱置不用，缺乏完善的立法形成機制，導致無法可依或者制度及運行機制不好操作的尷尬局面，好的經驗做法難以上升到制度層面。完善鄉村治理關鍵在于執行，而確保法律發生效力的就是依法行政。但目前，在完善鄉村治理法治化過程中，鄉村法治隊伍力量薄弱，鄉鎮中的公檢法司和行政執法力量不足，部分地區工作力量明顯不足，人員老化，法治資源不足，覆蓋不均，甚至只是二人所（庭），阻礙了鄉村治理法治化的完善。人民調解委員會、法律援助中心等機構無法提供專業的法律服務，缺乏專職人員，工作人員大多是由鄉鎮工作人員、司法所干警等兼任，導致鄉村法治執行制度剛性不夠。

“三治”難以有效融合，法治完善邊緣化。“三治”包括“法治”“自治”“德治”，黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這表明只有將德治、法治與自治結合起來，才能有效發揮鄉村社會的活力，對鄉村事務進行規范和引導，使鄉村治理走上治理現代化的正常軌道，其中法治被賦予了基礎性的保障地位。從鄉村治理的發展來看，德治源于悠久的歷史文化傳統，自治源于農民的實踐，而法治來自國家自上而下的推動，能夠有效嵌入自治實踐和德治傳統中，是構建“三治”治理體系的關鍵。但目前，完善鄉村治理法治化發展面臨著法治與自治、德治難以有效融合的困境，如鄉規民約是“自治、法治、德治”相融合的典型，但目前，同地區村規民約的制定程序不規范、不民主，內容空洞泛化，阻礙了鄉村治理法治化的完善，應結合當地實際情況和村風民俗，遵循黨的路線方針政策和國家法律法規的要求來制定。近年來，在某些地區的鄉村治理中，法治方式并沒有占據主導地位，拉票賄選、小官巨貪等問題不斷涌現，仍然采用重問題解決的運動式治理模式，行政手段發揮著實際性的關鍵作用。這種模式忽視了法治方式的運用，將法治完善邊緣化，過度重視行政手段，忽視了權力的規范行使和農民基本權利的保障，雖然效率高、力度大，但會危機鄉村社會的穩定和發展，矛盾積累到一定程度之后會引發更大的惡性事件。[2]

缺乏監督執行程度和約束力，“知情祛魅”現象明顯。目前，不少地區都出現了鄉鎮一級黨政不分、民主監督機構作用乏力等問題，雖然各地都簽訂了“誰執法誰普法”的責任書，但同級黨委的監督流于形式，軟性指標過多，懲罰多而獎勵少，量化考核不夠明確等，導致發展不平衡、法治監督考評機制落實乏力，不能充分代表群眾利益和反映群眾訴求。甚至在一些地方，村民大會、村民代表大會的作用無法充分發揮，制定村規民約缺乏必要的監督執行程序，自治章程缺乏約束力，村務公開沒有真正落到實處，導致村民參與依法治理的積極性不高。雖然在過去三十多年的普法宣傳和基層法治建設中，基層干部群眾的法治意識日漸增強、參與法治的實踐越來越多，法治在鄉村中逐漸樹立起了權威，但“知情祛魅”邏輯的負面影響越來越明顯。例如，在與鄉村傳統生存規則的對抗中，鄉村社會的特殊性使得法治處于劣勢，很多當事人在觀念上雖然借助法律來尋求和保障自身利益，但卻對于法律制度的公正性和效能不斷產生負面評價;在行動上，雖然積極參與法治實踐，但法治無法有效保障基層干部群眾的合法權益，這阻礙了鄉村治理法治化的完善。

完善鄉村治理法治化建設的新路徑

堅持立法先行，創新鄉村治理法治化模式。創新鄉村治理法治化模式是完善鄉村治理法治化建設的保障和前提。因此，我們應堅持立法先行，創新鄉村治理法治化模式，構建層次分明、結構有序的鄉村法律制度規范體系。一是有關部門應進一步厘清村“兩委”與基層政府之間的關系，從民主監督、行政管理、權益保障等進行跨領域調研并及時調整完善，確保鄉村治理有法律的引導和保障，完善鄉村法律法規制度體系，為鄉村治理的開展提供法律依據。二是完善鄉村治理法治化應在法律法規框架下，重視村規民約的制定和完善，結合當地的風俗文化、習慣做法、倫理道德等，為鄉村治理提供規范化的框架，制定本區域制度化的規則體系，并以此來引導基層組織、村民的社會行為。三是村規民約是村民行為的基本準則，在鄉土社會中具有較好的適應性和生長性。因此，為了完善鄉村治理法治化建設，我們應做好民間規則體系與國家法律法規的有效銜接，借助村規民約的法治化，規范村規民約的制定主體和程序，落實對村規民約的備案審查機制，增強村規民約的正確認識和利用，進而實現法治精神的全覆蓋。另外，鄉村治理法治化旨在為解決農民利益糾紛提供一般化標準，完善鄉村治理立法和制度體系，應在鄉規民約和地方性規范層面，根據農村治理形勢的變化，進行合法性審查與適當調整。例如，在審查和清理國家法律與地方性法規、鄉規民約等關系方面，應根據位階的高低，由基層政府聘請法律顧問，依法審查有無相關條文抵觸，指導規范完善各方面制度和章程，為鄉村實現法治化治理提供基礎框架，如會議制度、村務財務公開、工程招投標、土地承包等。同時，應廣泛吸納社會精英有序參與決策和監督，建立鄉鎮公共決策咨詢委員會，協助執行重大決策事項合法性審查，完善法制研討工作機構，確保黨政決策的合法性與合理性;為減少工作的隨意性和盲目性，應就重大事項的合法性和科學性，召集職能部門、法律專家開展風險評估，成立社會穩定風險評估工作機構，不斷增強基層政府依法行政理念。[3]

理順鄉村治理體制，夯實依法治理組織基礎。治理體制核心在于法治，根本在于民主，厘清多元治理主體的權力邊界是理順鄉村治理體制的關鍵，是構建一個法治框架約束下的多元治理模式。因此，為了完善鄉村治理法治化建設，應理順鄉村治理體系，夯實依法治理組織基礎。第一，應進一步增強基層黨組織的組織力，鞏固基層黨委的領導地位，正確認識黨的領導和法治建設的關系，以黨組織的法治化建設推進鄉村治理的法治化建設，通過黨組織的法治化建設引領鄉村法治化建設。第二，應堅持和強化“鄉政村治”模式的治理體制，做好基層政府行政權和村民自治權的有效銜接，根據鄉村社會發展的規律，針對目標基層政府權力擴張和村民自治異化等問題。例如，在監督保障、政策引導和資金扶持等方面，基層政府要不斷增強自身的職能作用，準確定位自身在鄉村治理的位置，給予鄉村自治應有的空間，減少不必要的行政干預。為了實現基層政府行政權和村民自治權的有效對接和良性互動，有條件的基層政府應幫助村委會聘請專業的法律顧問，幫助村干部和村民制定規范的規則制度，確保基層政府行政權和村民自治權的有效銜接。同時，應大力培育發展基層社會組織，從制度上確保基層社會組織的合法性，規范和引導其履行權利義務等。第三，應建立健全鄉鎮大法治網絡平臺，增強基層法治機構建設，完善基層治理方式，在處理鄰里糾紛、家庭矛盾等方面，基層干部、律師、鄉賢能人等應充分發揮鄉土社會優秀文化作用，將法治與德治相結合，預防矛盾糾紛激化。

增強鄉村法治文化常態化建設，完善法治化考評體系。首先，為了讓法律入耳入心，可以借助開會、看電影、趕集等活動，利用群眾喜聞樂見的形式，組織宣傳法治文化，如戲曲、小品、微電影等，創新法治宣傳形式;為了推進農村行政執法人員進農村宣傳相關領域的法律知識，應加大行政機關“誰執法誰普法”責任制的落實，通過采用硬指標的形式進行考核驗收;為了壯大普法志愿者隊伍建設，還應建立法官、檢察官、律師等以案釋法制度，利用律師駐村平臺傳播法律知識，通過舉辦法律咨詢活動、解答群眾法律問題等途徑，充分發揮律師法院援助等作用。其次，為了壯大法治宣傳隊伍，應培育一批“法律明白人”，制定出臺“法律明白人”培養工程實施方案，并安排其以村民喜聞樂見的形式宣傳法律，創建農村法治中心戶作為普法宣傳陣地，提升普法實效。另外，應由基層黨委牽頭，由紀委、法院等機構參與，完善鄉村治理法治化考評制度，形成考評監督體系，將平時考評、動態考評、實時考評與年終考評結合在一起。考評結果應作為首要指標與干部職務晉升和待遇掛鉤，考評指標主要包括基層干部違法違紀、群眾信訪等問題。并且要建立旨在提升鄉村依法治理工作效果的考評體系，將考評重點放在實施效果上，從而在更為廣泛的范圍中，對鄉村黨員干部、群眾的法律意識、社會治理法治化的滿意度等進行調查評估，提高檢驗工作的成效。

打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉村治理法治化發展的人才保障。基層干部是國家政策方針的落實者和國家法律法規制度的踐行者，基層干部的法治素養是鄉村治理現代化建設能否實現的關鍵。因此，需要打造法治化的基層干部隊伍，強化鄉村治理法治化發展的人才保障。首先，應增強基層干部的培訓力度，以鄉村社會的特點為出發點，結合受訓人員的年齡、學歷和經歷等特點，圍繞著征地拆遷、糾紛調解等熱點難點問題，適時開展現場觀摩、案例教學、模擬教學等，不斷提升其依法解決問題的能力，通過增強受訓人員的直接體驗深化其對法治的認識，增強基層干部法治能力教育。其次，應將法治能力作為考察基層干部的硬性指標，嚴把選拔任用干部的“入口關”，健全基層干部法治能力的制度建設，通過群眾訪談、法治考試、跟蹤監督等途徑，將基層干部法治工作的成績存入個人檔案中，強化選人用人的法治導向。同時，應建立述職、述廉、述法“三位一體”的考核制度，強化年度考核法治維度，將基層干部開展工作的法治化成效作為衡量工作的重要標準，將個人守法情況等作為考核的重要內容，打造法治化的基層干部隊伍，形成法治能者上、法治平者讓、法治庸者下的用人格局，不斷提升基層干部的法治素養。[4]最后，應進一步加強法務工作站、法律服務機構的建設，針對農民工、老年人、流動人口等符合條件的群體，推動建立鄉村公共法律服務的特殊援助通道，充分發揮法律定紛止爭和維護權益的作用，簡化流程，特事特辦。鑒于鄉村經濟發展落后的現實，還應彌補基層法治人才缺失的短板，探索推進與高校互動培養人才的模式，增強地方法治隊伍的整體水平。例如，每年通過定向、委培等方式，在開設法律專業的相關院校開展基層法治建設人才培訓;吸引高校法律專業在讀學生來到農村宣傳法律、為鄉民提供法律服務;出臺相關政策措施，吸引學生到基層進行法治實踐。

（本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“我國頁巖氣開發中水污染法律問題研究”的成果，項目編號：18YJC820090）

注釋

[1]童海浩：《論鄉村治理中法治與德治的對立統一關系》，《人民論壇·學術前沿》，2019年5月下。

[2]鄭會霞：《如何突破鄉村治理面臨的四重困境》，《人民論壇》，2020年第6期。

[3]宋才發、許威：《傳統文化在鄉村治理中的法治功能》，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》，2020年第7期。

[4]唐惠敏：《中國鄉村治理規則的現代性構建》，《理論導刊》，2020年第7期。

責 編/張 曉