“雙責”運行模式下 檢察官業績考核制度的完善

傅君佳 薛晨光 陳穎

摘 要：檢察官業績考核是指檢察機關根據法律、司法解釋以及檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等規定的檢察官職責，對檢察官的履職情況、業務能力、司法作風、職業素質等進行考核評價，以此作為檢察官任用、晉升、獎懲、培訓、退出的客觀依據，并將該評價結果反饋給檢察官的過程。最高人民檢察院《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》對檢察官的業績考評進行了規范，但檢察官業績考評僅限于辦案業務的考評，并沒有將檢察官承擔的綜合業務內容納入考評范圍。以保定市檢察院獨創的司法責任制“雙責”運行模式為基礎，擬將司法綜合業務納入業績考評體系，以使檢察官業績考核制度更加完備。

關鍵詞：檢察官業績考評 司法綜合業務 評價標準 考核程序

2018年起，最高人民檢察院啟動內設機構改革，整合全部檢察職能，將現有的各個業務部門整合為十個檢察辦案部門與三個綜合業務部門。內設機構改革后的各業務部門的職能和業務特點有很大差別，員額檢察官辦案類型與崗位職責也各具特點，如何對檢察官進行科學、合理的業績考核，既體現公平公正、突出實績，又能兼顧到不同辦案崗位、不同案件特點，使之具有普適性，是進一步深化司法責任制改革需面臨的現實問題。

檢察官業績考核是指檢察機關根據法律、司法解釋以及檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等規定的檢察官職責，對檢察官的履職情況、業務能力、司法作風、職業素質等進行考核評價，以此作為對檢察官任用、晉升、獎懲、培訓、退出的客觀依據，并將該評價結果反饋給檢察官的過程。隨著司法改革的深化、內設機構改革的完成，對檢察官的考核評價提出了新的要求，建立適應新形勢的檢察官業績考核制度正當其時。

一、檢察官業績考核制度的背景和意義

（一）建立檢察官業績考核制度的背景

我國檢察系統的內設機構改革工作是在外力的驅使以及內生的需求推動之下深入開展的。一方面，黨的十九大明確了我國社會主要矛盾的變化，在人民的生活條件、環境得到極大改善的基礎之上，也對民主、法治、公平等方面提出了更豐富、更高層次的需求。另一方面，在我國司法體制改革和監察委員會制度設立的背景下，檢察機關的職責發生了重大的變化。為了更好地貫徹“全面依法治國”理念，檢察機關開始了深刻的自我審視，在實踐中不斷探索如何實現職能優化配置從而解決轉型發展的難題。簡言之，當下法治環境的變化以及人們對物質文化的要求促使檢察系統內設機構改革工作不斷推進。

檢察官業績考核制度是在內設機構改革的基礎之上發展、完善起來的，是當前司法責任制改革下推進檢察官職業化的強有力舉措。檢察官是法律秩序的守護者，肩負著維護國家法律統一、懲治犯罪、保障人民合法權利的重要使命，檢察官專業化發展是檢察官職業發展的必然趨勢。從我國目前檢察工作實踐來看，業績考核機制已成為檢察機關內部管理的一項不可或缺的舉措。

2020年4月，最高人民檢察院印發了《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》（以下簡稱《規定》），對檢察官業績考評進行了規范，明確了考評的內容、方法和程序等，并根據檢察業務類型對考評內容進行了細化，從一定程度上解決了檢察官業績考評無據可依的問題。但縱觀《規定》全文，僅將檢察官的辦案業務納入到了考評內容中去，并沒有考慮到司法綜合業務的內容，考評辦法的導向作用，因此，建立科學合理、全面客觀的檢察官業績考核制度勢在必行。

（二）完善檢察官業績考核制度的意義

完善檢察官業績考核機制是檢察機關落實黨的十九屆四中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是落實司法責任制改革和員額制改革的重要措施，對于加強檢察機關業務管理、促進提高檢察監督體系和監督能力現代化具有重要意義。具體而言，建立科學合理、全面客觀的檢察官業績考核制度有以下意義：

1.促進檢察官辦案質量與辦案效率的提升。檢察官業績考核需對檢察官在一定時間內的辦案質量、辦案效率、辦案效果以及能否適應現行工作、正確履行職責等情況進行評價，這一評價既能為加強檢察工作管理、合理協調與統籌兼顧各項檢察工作提供客觀實在的科學依據，確保檢察工作任務的及時完成和整體工作目標的實現，又能使關系到檢察官獎懲、培訓、升遷等切身利益的事項有據可依，有效促進檢察辦案質量和效率的提升。

2.促進檢察機關激勵效應的形成。“能者上，庸者下”是檢察官業績考核制度的最終目的。檢察官業績考核制度的實施必然會對檢察官產生無形的工作壓力，督促檢察官積極履職，確立較強的競爭意識，形成良好的激勵效應，使之自覺進行橫向比較，深刻反省自身不足，努力增強主觀能動性和工作活力，不斷提升辦案技能和辦案水平，這對充分發揮檢察官辦案主體作用、促進檢察官隊伍的專業化也具有積極作用。

3.促進檢察工作的持續發展。對于檢察院機關而言，公正透明的業績考核結果不僅為其人員管理、資源分配、懲戒和退出員額提供有力的參考依據;也可使組織管理者因與檢察官的相互溝通，合理調整工作部署和節奏，及時改進與完善各項管理制度，提升檢察隊伍專業務管理水平，確保檢察工作的科學、協調與持續發展。這對于保障檢察機關依法獨立行使職權，將司法責任制真正落到實處，進一步提高辦案質量和效率同樣具有積極意義。

二、檢察官業績考核制度的現狀評析

（一）檢察官業績考評的現狀及特點

最高人民檢察院印發的《規定》，以《檢察機關案件質量主要評價指標》為基礎，明確了檢察官的業績考評內容、考評方法、考評組織實施、考評結果及運用等內容;設置了分層分類的檢察官業績考評指標，確定了79類業務、160項質量指標、106項效率指標、46項效果指標，明確了三類指標的計分規則和方式，建立了以辦案質量、效率和效果為基本內容的業績評價指標體系和考評機制。《規定》有以下幾方面的特點：

1.著眼于檢察官辦案業務工作。《規定》根據最高人民檢察院《2018-2022年檢察改革工作規劃》關于檢察官業績評價機制的任務要求，聚焦檢察官辦案，與案件質量主要評價指標相銜接，建立了以辦案質量、效率和效果為基本內容的業績評價體系和考核體系，把政策、政治要求轉化為直觀可見的工作要求，激勵檢察官辦案的政治效果、社會效果和法律效果高度統一。

2.推動檢察官責權利相統一。《規定》將檢察官業績考評與崗位職責和檢察官退出員額等工作緊密結合，將業績考評結果與評優獎勵、交流任職、等級管理、員額退出、績效獎金發放相掛鉤，真正發揮考評激勵先進、鞭策后進的目的。

3.尊重檢察工作規律，分層分類設定考評指標。《規定》緊扣檢察業務運行關鍵環節和重點內容，區分不同層級、不同業務類型，對“四大檢察”“十大業務”中不同崗位的檢察官，分別設置不同的考評指標、計分細則，促進各條線檢察官更好履職。

（二）《規定》在檢察官業績考評設置中有待完善

最高人民檢察院《規定》從頂層設計的層面，解決了實踐中存在的考核導向不明確、指標設置不科學、重數量輕效果、與檢察官職業特點規律不相符等問題，為各級人民檢察院開展檢察官業績考評工作提供了依據。但我們仍應看到，《規定》在全國四級檢察機關的適用還需要一定的過程，在內容設置上還存在一定的疏漏。主要表現在以下兩個方面：

1.《規定》的內容不具有普適性。《規定》從頂層設計的層面解決了檢察官業績考評沒有明確依據可以依從的問題，為各級檢察機關開展檢察官業績考核提供了基本依據。但恰恰因為《規定》是最高人民檢察院頂層設計的產物，其內容無法做到詳盡而具體，這是由檢察機關的特色決定的，也是不可避免的。我國檢察機關共有四級，每一級檢察機關的業務類型與業務特點各不相同;同一級別的檢察機關因其地域特點，其檢察業務也呈現不同的特點;另外，即使同一個檢察機關內容，不同的業務部門，其業務特點也是不同的。《規定》不可能（也不應該）涵蓋上述所有情況，只能提供基本的參考和依據，考評工作的實施仍需各級、各地、各部門制定具體的實施細則，將《規定》的精神落實下去。換言之，最高人民檢察院各業務部門需要根據本條線業務特點制定具體的考評細則，各省級檢察院需要制定符合本地地域特點和業務特點的考評細則，以此類推，各市級院及其業務部門、各基層院也需要結合本地特點制定適用于本市（本部門）、本院的考評細則。目前，最高人民檢察院各業務部門已經制定了符合本部門業務特點的考評細則，各省、各地檢察院也在積極落實當中。如此看來，《規定》真正的落實尚需一個過程。

2.考評內容尚不完善。《規定》以《檢察機關案件質量主要評價指標》為基礎，將辦案質量、效率和效果作為檢察官業績考核的基本內容，也就是說，檢察官的業績考評是對檢察官辦案業務的考評。將辦案業務作為檢察官業績考核的主要內容無可厚非，員額制改革的目的本就是賦予檢察官獨立的辦案權限。但我國檢察機關的組織體系和領導體制決定了檢察工作并不僅含有司法辦案工作，也包含對下業務指導、機制建設、調查研究等諸多的司法綜合工作。內設機構改革后，業務部門主要由檢察官、助理和書記員三類人員組成，這些人員既應承擔司法辦案工作，也應承擔司法綜合工作，且司法工作的主要承擔者為員額檢察官。如果僅僅將辦案業務作為檢察官業績考評的內容，司法綜合工作勢必被邊緣化、模糊化，將大大影響檢察工作的發展。綜上，應進一步拓展檢察官業績考評內容，將司法綜合工作納入其中。

三、“雙責”運行模式下檢察官業績考核制度的完善建議

將司法綜合業務納入檢察官的業績考核內容，其依據是保定市檢察院在全市范圍內推行的司法責任制“雙責”（“辦案業務+綜合業務”）運行模式。司法責任制“雙責”運行模式是指：在一個業務部門內，員額檢察官“一崗雙責”肩負起辦案業務和綜合業務兩項工作，兩項工作分別按照相應的流程運轉，同時實行責任制，年終“一體化”考評。

（一）明確檢察官業績考核應遵循的基本原則

檢察官業績考核既是對檢察官業務能力的考評，也是檢察官等級晉升、績效獎金分配、實施獎勵懲戒的重要依據，對員額檢察官業績考核應遵循以下原則：

1.全面考核的原則。檢察官業績考核應首先堅持全面考核的原則，在考核內容的確定上不僅應包含檢察官應承擔司法責任的辦案業務，也應包含由檢察官不承擔司法責任的綜合業務。堅持全面考核的原則，就是要將檢察官承擔的司法綜合業務也納入年終考核體系。檢察官年終業績考評應為司法辦案業務與司法綜合業務的總評，通過強化考核指引，也有助于使綜合業務工作成為員額檢察官本職工作的一部分。

2.分類考核的原則。檢察官業績考核的人員范圍應包含本院內納入檢察官員額管理，依法履行法律職務的全部檢察官，但根據最高人民檢察院《關于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關問題的意見》（以下簡稱《意見》）中的規定，檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員（以下簡稱“院領導”）辦理案件的方式與職責與普通檢察官辦理案件的范圍和方式有所區別;同時由于院領導承擔綜合業務工作的內容也與普通員額檢察官不同，故在考核中應遵循分類考核的原則，對入額院領導單獨考核，部門負責人以下的員額檢察官按照部門考核。

3.原則性與靈活性相結合的原則。內設機構改革完成后，檢察機關設置13個檢察業務部門，對每一個業務部門的職責權限進行了明確的設置。綜合來看，每一個業務部門的業務范圍均不相同，每個業務部門在辦理案件范圍與綜合業務范圍方面均各有特色，在這種情況下，對檢察官的業績考核不能簡單的一刀切，既要制定基本的考核規范作為標準和依據，也要綜合考慮到每個部門在辦案業務與綜合業務方面的具體特點和實際情況，將考核的權力賦予檢察官所在部門，由檢察官在部門內進行比較、評價，并給予各部門對考評內容和評價標準依部門業務特點進行相應調整的許可。

（二）將司法綜合業務納入檢察官業績考核內容

根據司法責任制“雙責”運行模式的要求，檢察官同時承擔司法辦案業務與司法綜合業務，那么檢察官的考核內容同樣應由司法辦案業務與司法綜合業務兩部分組成。因最高人民檢察院《規定》對辦案業務的考評規定的科學、合理，筆者在此不再贅述，僅就司法綜合業務的考評內容進行具體論述。

1.司法綜合業務的考評內容。司法綜合業務是指檢察官在承擔辦案業務之外，根據“雙責”運行模式承擔的司法綜合工作，主要考察綜合業務工作量、綜合技能、綜合評價三部分內容。

（1）綜合業務工作量。檢察官綜合業務工作量為檢察官獨立或者帶領檢察輔助人員共同完成的綜合業務數量總和。綜合業務工作內容包括：第一，檢察官承擔業務指導性案例編纂、司法解釋調研、專項業務分析、規范性文件調研起草等情況。第二，檢察官承擔所在綜合業務工作組任務，完成對下業務指導，工作計劃類、總結類、講話類、經驗類材料撰寫，調研信息、文章撰寫編輯等的工作情況。

（2）綜合技能。主要考察檢察官從事綜合業務工作所取得的成果及榮譽獎勵情況。包括：參加最高人民檢察院、省級院、市級院業務競賽獲得獎勵;在國家級、省級、市級刊物發表調研文章、信息的;撰寫的案例、司法解釋建議被最高人民檢察院、省院采納的;辦案辦公經驗獲上級部門批示肯定或被轉發的。

（3）綜合評價。綜合評價主要是對檢察官的司法能力、司法作風、司法廉潔、遵規守紀等情況進行的評議。

2.司法綜合業務的評價標準。司法綜合業務的評價標準應為加分的計分方式，但因具體考核內容的不同又有差別。綜合業務工作量采用加分的方式進行，每完成一項加若干分;綜合技能同樣采用加分的方式進行，但根據獎勵表彰級別設定不同的分值，并設定最高得分;檢察官綜合評價則由分管院領導會同部門負責人進行評議，根據評價結果給出評分。

（三）對入額院領導單獨進行業績考核

因入額院領導的辦案方式與范圍、承擔綜合業務的內容與普通員額檢察官不同，入額院領導的業績考核應遵循分類考核的原則，與普通檢察官區分開來單獨考核、獨立核算。按照全面考核的原則，入額院領導業績考核同樣應包含辦案業務與綜合業務兩部分，并以同樣的比例進行綜合評價。

1.辦案業務的考評內容。依照最高人民檢察院《意見》辦理的案件，辦理案件數量單獨核算，建立臺賬。

2.綜合業務的考評內容。檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員承擔的綜合業務主要包括：在上級院年度考評中的爭先進位情況;分管部門在上級院的排名情況;處理機關的工作事務情況。檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員承擔綜合工作情況，根據上述三部分內容進行核算，建立臺賬。