派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心 檢察機(jī)制理論研究*

李華偉 石晶

摘 要：向公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室，是新形勢下檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新的重要舉措。派駐中心檢察室的設(shè)置和運(yùn)作遵循權(quán)力制約、人權(quán)保障、正當(dāng)程序等刑事訴訟原理以及法治國家理論，解決了檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督制約的難題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)偵查權(quán)的集約化監(jiān)督。派駐中心檢察室的探索和完善有助于平衡公正和效率兩種價(jià)值。作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系建設(shè)的階段性成果，為檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督體系的不斷完善提供了新思路和新經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：派駐中心檢察室 偵檢關(guān)系 偵查監(jiān)督 偵查權(quán) 檢察權(quán)

北京市檢察機(jī)關(guān)首創(chuàng)的派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室（以下簡稱“派駐中心檢察室”），是新時(shí)代新形勢下對(duì)檢察監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，是在多年不斷探索、深化改革的基礎(chǔ)上，完善偵查權(quán)司法控制中國方案的新實(shí)踐和新經(jīng)驗(yàn)。

一、設(shè)置派駐中心檢察室的理論基礎(chǔ)

公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)的檢察工作，是刑事訴訟的重要內(nèi)容，必須以相應(yīng)的理論為基礎(chǔ)。派駐中心檢察室的設(shè)置和運(yùn)作遵循了權(quán)力制約、人權(quán)保障、正當(dāng)程序等刑事訴訟原理以及法治國家理論，并促進(jìn)理論的制度化。

首先，設(shè)置派駐中心檢察室是對(duì)權(quán)力制約理論的遵循。權(quán)力天然帶有擴(kuò)張性，會(huì)被濫用。權(quán)力的擴(kuò)張及濫用會(huì)帶來極大危害，以權(quán)力制約權(quán)力是最有效的控權(quán)方式。因此，凡偵查權(quán)所及之處，均應(yīng)有對(duì)偵查權(quán)的司法控制，當(dāng)偵查權(quán)行使方式發(fā)生變化時(shí)，監(jiān)督權(quán)也必須作出相應(yīng)調(diào)整。在我國，檢察機(jī)關(guān)集司法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)二任于一身，依法履行對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督的職能。北京市公安機(jī)關(guān)建立公安執(zhí)法辦案管理中心，意味著偵查權(quán)行使方式、內(nèi)容發(fā)生了重大變化。各分局所有刑事案件從抓獲犯罪嫌疑人的第一時(shí)間開始，就進(jìn)入執(zhí)法辦案管理中心辦理，直至審批采取強(qiáng)制措施后案件才離開執(zhí)法辦案管理中心。同時(shí)，部分重大治安案件也要集中到執(zhí)法辦案管理中心辦理。偵查權(quán)做出如此重大的調(diào)整，檢察監(jiān)督也必須適應(yīng)變化了的形勢，積極跟進(jìn)。派駐中心檢察室的設(shè)立就是檢察機(jī)關(guān)因勢利導(dǎo)，與公安機(jī)關(guān)同步改革，動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)著對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督的結(jié)果，并且因機(jī)制創(chuàng)新，取得了比較明顯的監(jiān)督質(zhì)效。

其次，設(shè)置派駐中心檢察室是對(duì)人權(quán)保障理論的遵循。在人權(quán)體系中，最基礎(chǔ)的權(quán)利包括人的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、獲得公平審判權(quán)等。偵查權(quán)可能侵犯的恰恰是這些最基礎(chǔ)性的權(quán)利。派駐中心檢察室在大量的刑事偵查活動(dòng)的起始階段、刑事案件及部分重大治安案件的入口處第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的依法監(jiān)督，就是在刑事程序中對(duì)人權(quán)進(jìn)行第一時(shí)間的保障，并且向后傳導(dǎo)，與后續(xù)階段的保障結(jié)合，構(gòu)成對(duì)人權(quán)切實(shí)、系統(tǒng)的保障。

再次，派駐中心檢察室是對(duì)正當(dāng)程序理論的遵循。現(xiàn)代意義“正當(dāng)程序”的一種法律表達(dá)是：“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權(quán)和生命。”[1]正當(dāng)法律程序是權(quán)力約束的機(jī)制，通過角色分派與主體互動(dòng)等，設(shè)立權(quán)力運(yùn)行的邊界，防止權(quán)力的恣意。[2]刑事訴訟有一套完整的程序安排，任何一環(huán)的程序粗糙或虛置，對(duì)程序及實(shí)體的損害都是巨大及連鎖的。派駐中心檢察室在刑事案件的入口，第一時(shí)間依程序行使職權(quán)，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依程序行使偵查權(quán)，對(duì)程序的維護(hù)和保障具有基礎(chǔ)性的意義。

最后，派駐中心檢察室的設(shè)置和運(yùn)行也是對(duì)法治理論的遵循。無論權(quán)力制約、人權(quán)保障還是正當(dāng)程序，都是法治理論的必然要求，并且要通過嚴(yán)格依法辦事來實(shí)現(xiàn)。就偵查活動(dòng)來說，就是偵查權(quán)必須依法行使。“依法治國意味著賦予治國者一種必須依法行事的義務(wù)，意味著各級(jí)各類治國者都必須站在法律之下去思考和行動(dòng)”。[3]在我國，公安機(jī)關(guān)偵查人員真正做到嚴(yán)格依法辦案，還有很長的路要走，依法行使偵查權(quán)行為方式的養(yǎng)成，離不開檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督。派駐中心檢察室在偵查活動(dòng)的起點(diǎn)上，“一站式”地將基礎(chǔ)的全面的偵查活動(dòng)置于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，對(duì)于維護(hù)法的權(quán)威，建設(shè)法治國家，都具有不可忽視的作用。

二、派駐中心檢察室兼顧公正與效率的價(jià)值取向

破解偵查監(jiān)督瓶頸，取得監(jiān)督實(shí)效，意味著促進(jìn)實(shí)現(xiàn)依法、公正行使偵查權(quán)。同時(shí)，派駐中心檢察室對(duì)效率的提升也發(fā)揮著重要作用。一般來說，公正與效率經(jīng)常處于深沉的張力之中，必須努力解決公正與效率的平衡問題。在我國，隨著法治國家建設(shè)的推進(jìn)，越來越多的事項(xiàng)、行為和利益進(jìn)入法律調(diào)整的領(lǐng)域，新現(xiàn)象、新問題不斷出現(xiàn)，使執(zhí)法者和司法者空前忙碌，“忙”幾乎成為了公安機(jī)關(guān)的一種常態(tài)。對(duì)效率的追求與考量，有時(shí)甚至成為懷疑和抵觸檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的一種緣由。理論和實(shí)踐告訴我們，偵查權(quán)的司法控制，是不可或缺的制度安排，越是緊張繁忙，工作越可能粗糙，出錯(cuò)的可能性更大，無論忙閑，權(quán)力制約都不能缺席。北京派駐中心檢察室3年多的實(shí)踐表明，派駐中心檢察室探索和完善的不僅是保障公正的機(jī)制，同時(shí)也是提高效率的機(jī)制，可以在一定程度上平衡兩種價(jià)值，在保證公正的條件下兼顧效率，以較少的成本支出，獲得較大的執(zhí)法效益和監(jiān)督效益。對(duì)檢察機(jī)關(guān)來說，通過派駐中心檢察室的設(shè)置，一組檢察官每天8小時(shí)值守，依托公安機(jī)關(guān)的信息平臺(tái)，加上檢察官的創(chuàng)造性工作，破解了多年的監(jiān)督難題，取得了明顯的監(jiān)督實(shí)效。對(duì)公安機(jī)關(guān)來說，檢察官就在身邊，監(jiān)督與偵查同步，通過檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督及配合、支持，執(zhí)法規(guī)范化水平和工作效率也因此而得到明顯提高。

對(duì)公正與效率的衡平和兼顧是通過集約化監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的。派駐中心檢察室有效地整合了司法過程中的各要素，優(yōu)化了司法關(guān)系，尤其是偵檢關(guān)系，較好地減少了抵制和內(nèi)耗，在偵檢的雙贏和共贏中，在對(duì)司法公正的保障中，促進(jìn)了司法效率。

尤為值得肯定的是，優(yōu)化偵檢關(guān)系實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的集約化。在過去的監(jiān)督模式下，檢警雙方空間上是隔離的，互相不夠了解，對(duì)己方、對(duì)方、雙方關(guān)系的定位未免認(rèn)識(shí)偏頗。容易對(duì)對(duì)方工作產(chǎn)生不理解，作為監(jiān)督者的檢方對(duì)公安機(jī)關(guān)的支持與配合不夠，作為被監(jiān)督者的警方對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督有某些抵觸和不配合。這事實(shí)上形成了內(nèi)耗，對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督在一定程度上被虛置或弱化。

派駐中心檢察室的成立成為了優(yōu)化檢警關(guān)系的催化劑，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的集約化。檢察室設(shè)置在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，在時(shí)空上，能夠拉近偵檢距離，減少監(jiān)督延時(shí)。派駐中心檢察室近距離監(jiān)督，以刑事偵查的起點(diǎn)為偵查監(jiān)督的起點(diǎn)，可以迅速發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決問題。在雙方關(guān)系上，容易形成偵檢共識(shí)，減少監(jiān)督阻力，促進(jìn)法律共同體意識(shí)的形成，使偵檢互相理解、互相尊重。在作用上，促進(jìn)檢警相向而行，相互支撐，互相提供工作上的便利，檢察監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督配合，堵塞監(jiān)督漏洞，消除監(jiān)督死角，增強(qiáng)監(jiān)督效果。在結(jié)果上，達(dá)至偵檢雙贏共贏，減耗增效，低耗高效，以盡可能少的人力和物力、時(shí)間與精力的投入，獲得更好的監(jiān)督成效，使檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制具體、有效、適度，法律監(jiān)督落到實(shí)處。

此外，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部關(guān)系，形成檢察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督合力，以及優(yōu)化信息資源實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督集約化，對(duì)提升監(jiān)督效率具有重要作用。

三、派駐中心檢察室的功能作用

長期以來，由于缺少相應(yīng)的配套制度、技術(shù)和資源，檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督的過程中存在信息知情難、調(diào)查核實(shí)難、糾正處理難等瓶頸問題。導(dǎo)致監(jiān)督瓶頸出現(xiàn)的主要原因是：首先，在監(jiān)督時(shí)間和范圍上存在滯后和漏洞。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督的起點(diǎn)原來局限于審查逮捕階段或?qū)彶槠鹪V階段。“偵查先行，監(jiān)督滯后”，由此產(chǎn)生的問題，一是留下了監(jiān)督盲區(qū)，從傳喚至刑拘前的24小時(shí)事實(shí)上都在監(jiān)督之外，而這段時(shí)間恰恰是違法立案、取證不規(guī)范、偵查違法以及犯罪嫌疑人自傷自殘的高發(fā)階段;二是監(jiān)督成為附帶式的個(gè)別化審查，對(duì)無當(dāng)事人控告申訴或檢察機(jī)關(guān)提請?zhí)崆敖槿氲模瑱z察機(jī)關(guān)一般不會(huì)進(jìn)行審查，這就使相當(dāng)數(shù)量案件的偵查活動(dòng)被排除在監(jiān)督之外了。其次，在監(jiān)督線索來源上信息不靈、監(jiān)督被動(dòng)。由于介入偵查活動(dòng)的監(jiān)督延后，以及偵檢之間長期存在的信息壁壘，致使檢察機(jī)關(guān)無法及時(shí)、充分地得到監(jiān)督線索，只能被動(dòng)等待，處于“監(jiān)督無門”“等米下鍋”，甚至“無米下鍋”的尷尬境地，致使偵查監(jiān)督職能無法全面履行。最后，在監(jiān)督手段上單一、落后。傳統(tǒng)的監(jiān)督線索來源于審查逮捕階段或?qū)彶槠鹪V階段的各種案卷材料，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段僅限于紙面審查，這是無法全面履行法律監(jiān)督使命的。

派駐中心檢察室實(shí)現(xiàn)了機(jī)制創(chuàng)新，使困擾檢察機(jī)關(guān)多年的難題隨之迎刃而解。主要表現(xiàn)在：

第一，監(jiān)督端口前移，消除了監(jiān)督盲區(qū)，破解“信息知情難”。檢察室常駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，與公安機(jī)關(guān)的辦案信息平臺(tái)等直接連接，可以及時(shí)掌握公安派出所、專業(yè)警隊(duì)的所有辦案留痕，實(shí)現(xiàn)了對(duì)中心所辦刑事案件進(jìn)行日常監(jiān)督，打破了原來橫亙在偵檢之間的信息壁壘。同時(shí)，亦可通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)中心各辦案場所實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督，對(duì)派出所、專業(yè)警隊(duì)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)督。這就使檢察監(jiān)督在案件類別上，涵蓋了各分局的所有刑事案件以及部分重大治安案件;在時(shí)間跨度上，覆蓋了從抓獲犯罪嫌疑人的第一時(shí)間起，至審批采取強(qiáng)制措施后離開執(zhí)法辦案管理中心為止的全過程，使過去的監(jiān)督盲區(qū)（嫌疑人刑拘前的24小時(shí)等）不復(fù)存在。對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督也不再拘泥于是否有申訴控告或請求，真正可以做到主動(dòng)監(jiān)督，全面監(jiān)督，不留死角和空白。不僅可以監(jiān)督立案和偵查活動(dòng)是否合法，而且填補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)督方式對(duì)嚴(yán)重行政處罰案件、立案或刑拘后未報(bào)捕、未移送起訴案件的監(jiān)督空白。

第二，監(jiān)督渠道通暢，便于追根溯源，破解“調(diào)查核實(shí)難”。信息平臺(tái)全面收錄了涉案的人員信息、人身檢查、涉案物品、留卷證據(jù)、出所信息等，為檢察官全面、逐案審查提供了便利條件，還可以利用中心對(duì)偵查活動(dòng)的全程錄音錄像和平臺(tái)中的案件信息等開展調(diào)查核實(shí)工作。檢察官可以主動(dòng)介入公安機(jī)關(guān)的辦案全流程，據(jù)此及時(shí)發(fā)現(xiàn)并核實(shí)違法情形，進(jìn)而及時(shí)處理，使法律監(jiān)督得以全面展開。

第三，監(jiān)督手段豐富，監(jiān)督措施具體，破解“糾正處理難”。派駐檢察官的監(jiān)督具有親歷性和實(shí)時(shí)性，線索發(fā)現(xiàn)及時(shí)，調(diào)查核實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)，提出的糾正意見有充分的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，易于為偵查人員理解和接受。對(duì)于不規(guī)范、不合法的問題，可以根據(jù)違法情形的嚴(yán)重程度依法采取口頭或書面形式進(jìn)行糾正，并對(duì)后續(xù)落實(shí)情況加以跟蹤。對(duì)于發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案的違法情形的，可以通過啟動(dòng)立案監(jiān)督程序，依法通知公安機(jī)關(guān)立案或撤案。

四、派駐中心檢察室促進(jìn)偵查監(jiān)督體系的完善

派駐中心檢察室是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系建設(shè)的階段性成果，為檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督體系的不斷完善提供了新思路和新經(jīng)驗(yàn)。

首先，派駐中心檢察室是完善偵查監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”。2019年，中央《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》提出，要“完善人民檢察院法律監(jiān)督體系”。從“制度”到“體系”，標(biāo)志著檢察監(jiān)督改革進(jìn)入了新階段。偵查監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的重要組成部分，長期以來一直是困擾檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。向執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室正是偵查監(jiān)督職能的重要拓展與延伸，使對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督逐步完善，漸趨閉環(huán)。

其次，派駐中心檢察室設(shè)置的動(dòng)因、過程、方式和效果，提供了完善偵查監(jiān)督體系的新思路和新經(jīng)驗(yàn)。

一是倒逼與受動(dòng)。偵審一體化改革后，公安機(jī)關(guān)面臨一定階段的改革陣痛期，在短期內(nèi)仍然存在基層民警辦案能力不足，缺乏證據(jù)審查把關(guān)經(jīng)驗(yàn)等問題，基層隊(duì)所辦案質(zhì)量可能出現(xiàn)一定程度的下滑。執(zhí)法辦案管理中心的成立，是公安機(jī)關(guān)積極正視并有效破解這些問題的舉措。設(shè)置執(zhí)法辦案管理中心，倒逼檢察機(jī)關(guān)作出相應(yīng)改革，派駐中心檢察室是公安機(jī)關(guān)偵查改革“受動(dòng)”的產(chǎn)物。北京市檢察機(jī)關(guān)因勢利導(dǎo)、與時(shí)俱進(jìn)、順勢而為的改革意識(shí)，以及始終保持對(duì)被監(jiān)督者變化的敏感、與被監(jiān)督者同步變化的跟進(jìn)意識(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)全面履行法律監(jiān)督職責(zé)和提升監(jiān)督能力，無疑是十分難能可貴的。

二是探索與主動(dòng)。倒逼與受動(dòng)可以是改革的啟動(dòng)方式，但不應(yīng)是改革的進(jìn)行和完成方式。在沒有先例可循的情況下，北京市檢察院迎難而上，設(shè)立派駐中心檢察室，掌握主動(dòng)權(quán)，從零開始，靠創(chuàng)新破局開路，系統(tǒng)地研究和解決監(jiān)督設(shè)施、主體和措施等一系列問題，形成完整的工作機(jī)制。這種職業(yè)眼光、智慧和能力，對(duì)新時(shí)代檢察改革的推進(jìn)和法律監(jiān)督體系的完善，將具有持久的促進(jìn)作用。

三是參與與做優(yōu)。完善法律監(jiān)督體系，既需要正確的頂層設(shè)計(jì)，更需要從上到下群策群力，逐步細(xì)化落實(shí)，兩方面缺一不可。頂層設(shè)計(jì)不易，設(shè)計(jì)的落實(shí)亦難。派駐中心檢察室的設(shè)立和運(yùn)行是一次將制度設(shè)計(jì)落到實(shí)處，使之可操作、質(zhì)效明顯的成功實(shí)踐。不唱高調(diào)，不說空話，而是認(rèn)認(rèn)真真地埋頭做事，逐一解決發(fā)展路上的每一個(gè)難題。以派駐中心檢察室為切入點(diǎn)和抓手，將重大機(jī)制創(chuàng)新與檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)使命結(jié)合起來，與具體的制度安排、機(jī)制改進(jìn)、人員培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合起來，把每一個(gè)檢察官的具體工作整合到法律監(jiān)督體系完善的全局中。通過每一個(gè)派駐中心檢察官的創(chuàng)造性工作，在刑事案件的起點(diǎn)上，做優(yōu)、做強(qiáng)、做細(xì)偵查監(jiān)督，不斷健全并完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督體系，共同探索適應(yīng)國情的偵查監(jiān)督的中國方案與中國路徑。

注釋：

[1]據(jù)丹寧勛爵考證，“正當(dāng)法律程序”首次在成文法上的出現(xiàn)是1354年愛德華三世第二十八號(hào)法令第三章的規(guī)定。[英]丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》，李克強(qiáng)等譯，法律出版社1999年版，第1頁。轉(zhuǎn)引自張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第264頁。

[2]參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第264頁。

[3]鄭成良等：《論依法治國之法理要義》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1996年第4期。