農村信用體系建設助力鄉村治理的實踐與思考
——以南京市浦口區永寧街道大埝社區為例

肖振宇，張安琪，孫 琳

（1.南京審計大學，江蘇 南京211815；2.南京市浦口區發展和改革委員會，江蘇 南京211800）

在黨的十九大報告中，明確將“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕”作為總要求來推動發展“鄉村振興戰略”，其中居于核心地位的就是建立一個自治、法治、德治相結合的健全的鄉村治理體系。鄉村治理是國家治理的基石，只有鄉村得到全面高效的治理，其全面振興才能得以實現。十三五規劃充分肯定了信用體系建設在提升區域信用環境、提高社會治理水平方面發揮的巨大作用。暨城市信用體系建設已在山東榮成、青海等地取得顯著成效，“信用”這一新型治理工具也在逐漸向農村地區覆蓋。近年來南京市浦口區大埝社區積極響應國家和江蘇省信用體系建設的號召，大力推進“信用＋農村”工作，在農村信用體系建設中推出了諸多創新制度和舉措，取得了豐碩成果和正向效應。

一、 農村信用體系建設對鄉村治理的現實意義

在黨的十三屆三中全會上，“國家治理現代化”的概念被提出，從體系上它包含了三個關鍵的次級體系，分別是政府治理、市場治理和社會治理，國家的治理體系進一步合理規范化有助于提高國家的治理能力，從而能充分發揮其治理體系應有的職能。農村社區作為我國公共治理基層單位，是實現資源下沉、權力下放、強化管理與服務水平的最基層，是保障農業發展、穩定農村就業、推進城鎮一體化的基礎環節。而“信用”是農村建設和發展的無形資本和特殊資源，是提升農村形象和軟實力、增強社區綜合競爭力的有效方式。

從國家層面來看，農村信用體系建設之于社會信用體系建設，是至關重要的構成部分，同時也是我國《社會信用體系建設規劃綱要（2014～2020）》中提出的由國家發改委和央行牽頭推進的專項工程。經過近六年的發展，農村信用體系建設已經成為我國農村基礎設施建設的重要組成部分，在緩解農村信用信息不對稱、提高農村生產經營主體信用、優化信用環境等方面起到了非常可觀的正向作用。在2020年中央1 號文件中，明確提出了穩妥擴大農村普惠金融改革試點的指示，鼓勵地方政府開展縣域農戶、中小企業信用等級評定的規劃要求。“信用”日益成為有效解決“三農”問題和發展普惠金融的重要工具。

從大埝社區的自身建設來看，農村信用體系的建設有助于完善相關治理制度、夯實農戶信用檔案基礎、營造農村誠信氛圍、助力村民致富和產業振興。

信用體系的建設為大埝社區帶來了一系列正向的協同效應。自2018年大埝社區啟動農村信用體系建設試點工作以來，信用信息采集過程中形成的有效反饋對村民的失信行為起到了有效的防范警示作用，社區內不良失信行為發生概率極大下降。信用體系的建立將村民的日常行為進行量化體現，通過加減分的運作方式，有效地激發了村民的榮辱觀，形成了社區自發監督制約的良好氛圍。

二、 國內信用示范農村建設經驗

縱觀國內各信用村的發展經驗，我國農村信用體系的建設以金融信用為主，包括金融信貸、信用宣傳和建設農村信用信息管理系統三個方面。

（一）金融信貸方面

創新式地將農村信用建設與金融信貸支持深度融合，積極與當地農商行等金融機構開展信貸合作，堅持“支農惠農”的原則因地制宜地建立農村獨特的信用評定體系，探索試點“整村授信”模式，在降低金融機構放貸風險成本的同時，有效緩解了村民擔保難、融資難的問題，讓農戶更容易獲得信貸支持，助力村民致富和鄉村發展。例如昆山市在促進農戶持續增收方面，當地昆山農商銀行積極進行金融創新，深化普惠金融服務，推出了安居貸、建房貸、快抵通等惠農型資產業務，同時又針對巴城鎮的特色產業推出了“蟹商貸”等特色化金融產品滿足農戶金融需求，助力鄉村振興。

（二）信用宣傳方面

各地村委會和金融機構廣泛開展信用宣傳，采取群眾喜聞樂見的方式，開展了豐富多彩的信用知識宣傳教育。山東省各市在傳統媒體的基礎上，運用微信、微博等新媒體，對廣大農戶和貧困戶加強征信知識宣傳，并且以當地特色文化為主題開展文藝活動擴大宣傳受眾面；西藏更是借助駐村工作隊采取村民家訪、面對面答疑的方式深入推進信用文化建設。各地大力發揮榜樣的力量，通過挖掘農村信用創建工作中的典型事例，積極營造“守信者榮，失信者恥，無信者憂”的社會氛圍。譬如昆山市金華村村支部抓住老百姓喜歡聽表揚的個性，讓獲評“最美庭院”的農戶代表開會介紹經驗，還設有“百姓會堂”榮譽榜等。

（三）農村信用信息管理系統

村部層級都積極建立農戶誠信檔案，客觀記錄農村居民的基本信息、證件信息、有無犯罪記錄等其他守信和失信信息，為村民打造電子版的“信用身份證”，更有多地建立了完善的信用評分考核制度，通過實行信用分級分為“紅名單”和“黑名單”來有效規范村民行為。廣東的郁南縣建立了縣、鎮、村三級聯動的信息采集機制，同時建立了縣級綜合性征信中心以及縣級信用數據庫，制定統一的采集相關指標并完善其體系。鎮村征信部門、金融機構及政府部門可運用郁南縣專線與縣級綜合性征信中心加強溝通，由此可通過所設立的專線對農戶家庭相關信用信息進行查詢和報送。

三、 大埝社區農村信用體系建設的現狀及存在的問題

（一）大埝社區農村信用體系建設的現狀

相較于其他地區信用建設偏向與金融信貸的結合，大埝社區的信用建設在社會治理方面的成效更為顯著。

1.社會治理評價標準明確，制度框架齊全

大埝社區在學習山東榮成農村信用體系建設成熟工作經驗的同時，積極根據當地實際情況進行學以致用，根據浦口區下發的信用評價標準，結合社區實情，將原有的籠統概念性村規進一步細化，逐條增減優化各項評價指標。例如大埝社區山林面積較大，林木資源豐富，森林防護是重點工作，因此居民信用信息評價標準中增加了相關內容。

制度建設方面，大埝社區制定了《農村信用體系建設方案》《村信用體系評價標準》《村規民約三字經》《農村信用等級評價及獎懲說明》等。所有方案通過村民代表大會及兩委會研究后正式下發，并將相關文件匯編成冊下發到戶以及網格員，為農村信用評價、“信用＋網格治理”提供十分有力的制度支撐。

大埝社區的信用評分按鄉村振興戰略中所表述的內容制定了6 大目標，22 項評價類別，191 項評價標準。采取千分制進行定量評分，實施5 級分類制度，分別為模范誠信級（AA級，1300 分及以上）、誠信級（A 級，1050～1300 分）、一般誠信級（B 級，850～1050 分）、誠信警示級（C 級，700 ～850 分）和嚴重失信級（D 級，700 分以下），并對信用級別進行實時動態調整。制度確立后社區工作小組面向全體居民發放了《浦口區永寧街道大埝社區信用管理指導手冊》以方便后續工作的推進。

在信用信息的采集方面，根據《永寧街道大埝社區農村信用體系信用信息歸集制度（試行）》，按照“信息采集員征集—村級議事會認定—集中公示—上報街道和區級備案”的程序，客觀、公正、全面地采集信用信息。同時，大埝社區將管理工作網格化，并以此為基礎，貫徹聯勤工作“一長四員”責任制，將常規信用信息的收集工作與日常的巡邏任務相結合，大幅提高了相關信息采集的效率。

在信用聯合獎懲方面，《大埝社區農村信用體系誠信表彰年度實施細則》規定正當經營、未受到群眾投訴舉報且積極配合社區鄉村振興工作的經營企業將受到“誠信經營戶”表彰稱號；人均信用分數1030 分及以上的家庭獲評“誠信示范戶”；“誠信個人”評比以非誠信示范戶的家庭成員且信用分排前5 名的常住居民為準。在這之外，社區根據《“信易＋”惠民激勵方案》所列示要求，將全國公交一卡通和南京市游園年卡作為獎品提供給獲表彰的誠信示范代表個人及企業，并按照每個家庭500 元的標準發放誠信基金至誠信示范戶。

2.黨建引領作用顯著，帶頭推進政策實施

大埝社區以“黨建引領鄉村振興”為黨建品牌，將黨建工作切實有效地融入社區各項工作中。在廉政建設方面，社區干部在剖析前任領導班子在“三資”管理、征地拆遷以及工作作風等方面出現的問題的基礎上，針對性地出臺了涉及問責拆遷工作中失職失責行為和個人有關事項報告的制度，并為每名工作人員建立“廉政檔案”，在全面掌握社區工作人員情況的基礎上督促其建立并強化清廉自律的意識。在政務公開方面，大埝社區領導班子做出了一系列的創新舉措:每個社區居民小組分別選出1 名黨員代表和居民代表共同監督小組長的工作進度和概況；每名黨員家門口掛有黨員戶標牌，并注明每名黨員聯系服務的居民名單以此來密切黨群關系；社區內的重要事項堅持奉行“實施前征集意見、實施中全程監督、實施后公開上墻”的原則來加強群眾的監督力度。除此之外，大埝社區在信用評分指標的基礎上還針對黨員設立了一系列的信用加減分項目，并以黨員積分制的形式對黨員進行更加嚴格的激勵和約束，大力倡導全體黨員帶頭守信。例如今年向永寧街道推選“優秀共產黨員”時，大埝社區就有2 名黨員同志因存在不良誠信記錄，未能通過選拔考核。

3.創新治理手段，提高村民參與度

大埝社區積極探索網格化管理模式在農村信用治理模式中的有效運作。以“大聯勤”網格化治理為基礎，每個網格推選出2 名監督員、1 名網格員及1 名信息員組成網格組。嚴格遵循公開、公平、公正的原則，實現全民監督自治。按照“信息采集員征集—網格組成員簽字—網格組村民代表表決—村級議事會認定—村民代表大會通過—集中公示—上報街道備案”7 個步驟，確認信用評價分和等級。下發信用信息告知書通知當事人評議結果，對不良失信行為發放信用信息警示書責令其在限期內改正，拒不改正予以扣分。截至2020年第三季度，大埝社區共采集到的信用信息共計468 人次，涉及評價指標13 項，合計加分2158 分；失信記錄8 人次，發放信用警示書8 份，僅1 人未按要求整改，予以扣分，其他失信當事人均在限期內做出改正，未予以減分處置，失信行為記錄均已存檔，半年內再犯加倍扣分。

采取多角度滲入的方式，通過種類豐富的社區活動加大對農村社會信用體系的宣傳力度。大埝社區以信息公示欄為基礎，結合“農業嘉年華”“江蘇省自行車公路賽”“全國青年書法展”“迎新春聯歡會”等活動大范圍宣傳信用體系建設，利用文娛活動的廣泛傳播性使居民逐漸培養起日常信用意識。另外，大埝還在黨建文化廣場一側專門開辟了一塊信用長廊宣傳欄，除卻對各項制度的集中固化展示外，信用長廊還包括農村信用體系建設工作公示欄和誠信故事宣傳欄，讓來往的村民能夠時刻了解社區信用工作動態。

4.政府信用支持、助力村民致富

近年來大埝社區積極扶持引進社會資本對社區的投資立項，并通過簽訂戰略合作協議達到在勞務用工方面的優先推薦名額。社區向合作企業推薦人選時，除用人單位對崗位設置的應聘要求外，還將誠信檔案作為一項重要的考察指標，同等條件下優先推薦信用記錄良好的人上崗就業。2020年以來大埝社區已經向合作的6 家轄區內企業（農家樂、民宿、食品廠）共推薦了44 名誠信記錄良好的居民就近就業，幫助村民增加約130 萬元的年收入。

另一方面，社區還積極對接當地的紫金農商銀行，針對農村居民出臺了一系列信用貸款優惠政策，幫助社區內有資金周轉需求的居民在無須擔保和抵押的情況下獲得銀行貸款。2019年度大埝社區共有3 戶居民獲得紫金農商銀行的信用貸款共計114 萬元。與此同時，社區與農行浦口支行進行合作，開發農村“信易貸”產品，應用信用積分實施“信易游”“信易行”等誠信激勵，通過一系列誠信激勵活動，使社區居民認識到“信用有價”，從而自覺維護自身信用。

（二）大埝社區建設農村信用體系中顯現的問題

1.農村信用體系建設存在人員缺口且后續發展動力不足

過往的實踐表明，信用體系的建設是個周期長、任務重、責任大的工作，尤其是在居民普遍文化素養不高、信用意識淡薄的農村。大埝社區經過兩年的試點探索，發現農村信用體系建設所需的人力和物力都略顯乏力。大埝社區信用建設工作小組是由社區工作人員抽調組成的，缺乏專職的信用工作人員。同時，大埝社區信用建設工作缺乏配套的財政資金撥付，只能依賴于社區的自有資金，因此經常捉襟見肘。

2.社區信用信息數據庫和平臺建設發展緩慢

構建農村現代化治理體系的首要任務就是搭建覆蓋全部村鎮的信用信息數據庫和信息平臺，實現“一戶一檔案”，摸清農村地區個人和家庭的基本誠信水平。目前大埝社區聯合金融單位通過采集農戶、養殖戶的家庭及個人信息（信用人群范圍囊括實際居住在社區的年滿18 周歲及以上的社區居民和連續養殖5年以上的年滿18 周歲及以上的養殖戶）已初步建立了相對完善的農村信息數據庫。但大埝社區僅是浦口區信用體系建設的試點單位，區內各村存在信用數據庫信用準則不統一、覆蓋面較窄、政府數據庫和農村數據庫信息壁壘堅固等問題。

在信用信息建檔工作方面，由于大埝社區村民基數較大，戶籍信息變動頻繁，且存在社區原屬老山林場而后劃分永寧街道導致部分常住村民戶籍不在冊等的歷史問題，加上社區建檔工作缺乏專職人員，也沒有可供參考的線上平臺數據庫，導致建檔及其日常維護更新工作任務繁重不堪，在社區現有的資源下幾乎是不可能完成的任務。

3.試點工作缺乏對接溝通、聯動機制有待完善

目前，雖然南京市浦口區社區信用體系建設有6 家試點社區，但推進力度乏力，也缺乏工作經驗的分享與交流，社區的工作進度和成效未能得到及時的指導與監督。大埝社區在信用工作的推進過程中也存在閉門造車、信用評價結果應用寥寥等情況。

4.社區投資資金缺口較大、相關支持政策未落到實處

推進農村信用體系建設的一大意義在于給予缺乏抵押、質押物的農戶更多的征信基礎，幫助其獲得信貸支持。而目前大埝社區合作的銀行金融系統對整村的授信額度遠遠不能滿足居民的信貸需求，資金缺口較大。不僅是社區居民，社區領導班子也缺少活動資金來開展更多的創新實踐。盡管大埝社區多次獲得“南京最美鄉村”“江蘇省美麗鄉村示范村”等頭銜，上級部門承諾給予“旅游重點村”的金融信貸支持更多的停留在紙質層面上，尚未落到實處。

四、 大埝社區推進農村信用體系建設的對策和建議

（一）進一步夯實信用信息歸集基礎，加強信用數據庫的互聯互通

在農戶信用數據庫的建設方面，需要依靠浦口區政府發揮其主導作用。通過整合全區涉農平臺，將各涉農平臺和村部信息整合到一個統一的平臺中，做到“一戶一檔案”，先實現部門與部門之間農戶信息公示共享，再逐步推進各部門之間信息交換、信息應用共享。與此同時提高農村基層工作人員信息收集效率，加快“一戶一檔案”的普及速度。另一方面，需要擴大與金融機構合作平臺的影響力，發揮金融機構在農村治理中的積極作用。大埝社區應積極引導探索與紫金農商行、農行浦口支行開展金融信用信息的交換和共享，逐步擴大信息采集范圍。

（二）創新采集信息的方式，推動建立健全動態信用信息采集機制

進一步明確社區各工作人員與網格管理員的工作職責和工作范圍，發揮基層網格化管理的強大優勢，提高對農村居民信用信息采集的效率。規定各片區信息采集員嚴格按照信用管理辦法定期每月上報征信信息，月底召開議事會將征信信息核實提報。還可以建立社區征信微信群，施行“群眾提報、村委把關、實施監督”的模式保證信息采集工作的公正公開透明。

（三）加大社區對于信用的宣傳以及教育力度

除卻大埝社區原先借開辦“迎新春聯歡會”等文娛活動進行信用宣傳之外，要拓展新媒體用戶宣傳，通過各個網站和公眾號發布信息；要利用南京日報、有線電視網絡進行宣傳，讓新聞媒體為政府、為百姓做一點公益性廣告宣傳；要印制小冊子、小折子、單頁子、小方子等通俗簡便的宣傳載體進行宣傳推介，在對廣大農戶加強科普征信知識的同時也積極介紹社區信用體系的建設工作，擴大水墨大埝的社會效應。

（四）進一步探索擴大信用評價結果的應用場景

按照前期出臺的評價標準，積極采取多種措施使社區居民生活質量、福利水平與信用等級掛鉤，村民按照信用等級獲取福利待遇。社區股份合作社牽頭創設的“誠信基金”可以根據信用等級的高低減免當年一個季度的物業費等福利補貼；被評為“誠信示范戶及個人”可以享受社區出臺的年度獎勵辦法，如上門理發維修家電、社區窗口辦事綠色通道等；設立農村信用超市，采用信用券的方式讓村民隨時享受信用紅利等。信用等級高的個人在評優、貸款、創業就業等方面有優待權，信用等級為C、D 級的在上述方面會受到不同程度的限制；引用信用修復機制，已經發生信用損害的主體可以通過志愿服務、公益活動等進行信用修復。

（五）加強金融機構對社區的支持，進一步推動農村治理現代化

一方面，社區領導班子應與金融機構積極溝通探討針對信用記錄良好的村民出臺貸款優惠方案或貸款審批綠色通道，解決社區個體經營戶、養殖戶在小額資金周轉方面的難題，讓村民享受到農村信用帶來的福利。同時積極爭取社區金融機構根據信用村的評定結果對社區采取“整村授信”的方式，讓整個社區成為信貸責任人，由村委會發放貸款。

另一方面，引導金融機構依據社區農村信用體系法人建設成果加強金融產品創新，例如可根據社區養殖戶的信用信息，針對養殖周期和產量狀況靈活調整授信周期，創新式的推出具有靈活周期的短期信貸產品。