突發公共衛生事件有效治理策略的反思
——以新型冠狀病毒肺炎疫情為例

司俊霄

（1.川北醫學院管理學院，四川南充 637000；2.四川省基層衛生事業發展研究中心，四川南充 637000）

20 世紀以來，從非典、禽流感、埃博拉出血熱再到如今的新型冠狀病毒肺炎（coronavirus disease 2019，COVID-19），突發公共衛生事件呈現高發、頻發趨勢，人類逐漸步入到高風險的現代社會〔1〕。外部治理環境的不確定因素增加，突發公共衛生事件給人民生命安全與社會秩序帶來極大威脅，迫切需要提高政府應急治理能力。一是新興媒介出現。移動互聯網的飛速發展，快手、抖音等短視頻應用普及，微信、微博、論壇、新媒體等新型信息傳播載體形成的輿論場與官方機構的輿論場并行。疫情發生后各種音視頻在各大媒介上流傳，正面與負面消息夾雜，謠言頻出。二是網絡普及提速。第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》指出，我國網民數量達8.54億，互聯網普及率超六成〔2〕。加上5G 商用、帶寬升級、WIFI盛行，越來越多的人習慣或者適應了使用智能手機接收和發布消息。疫情爆發后，人們每天做的常規性動作就是打開手機，刷新確診病例、疑似病例、新增病例等指標數據，焦急等待拐點的到來。三是人員流動加劇。海陸空立體化的交通運輸體系，家用轎車的增加，為人們出行提供了極大方便，這也給疫情防控增加了難度。春節期間是全國性的人員流動高峰期，聚集性情況復雜，容易導致病毒擴散。由此看出，如今的COVID-19不同于2003 年嚴重急性呼吸綜合征（SARS），它是發生在互聯網背景下的社會危機事件，其傳染性和傳播力罕見，對人類健康和經濟社會影響空前。我國正處于“十三五”收官和全面建成小康社會的關鍵時期，能否有效防控好疫情，回應輿論考問，以什么樣的治理策略使疫情由非常態管理轉變為常態管理是眼前亟須思考的重大問題。

1 COVID-19疫情防控形勢

1.1疫情概述2019 年12 月，湖北武漢發現多起不明原因肺炎。隨著疫情蔓延，2020 年1 月23 日，武漢作出艱難決定——關閉離漢通道，全國各省、自治區、直轄市紛紛啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應。1 月30 日，世界衛生組織將疫情列為國際關注的突發公共衛生事件，引起全世界的關注和擔憂。2 月24 日，世界衛生組織專家考察組認為病毒未發生明顯變異，證實中國防控措施到位，值得向世界推廣。3 月中旬，我國疫情基本得到控制；4 月8 日武漢“解封”。至此，我國疫情防控取得階段性勝利，由內部防御轉向防止境外病例輸入階段。

1.2數據分析從信息通報情況看，不明原因病毒性肺炎在判定為COVID-19 后，武漢市衛生健康委員會從1 月11 日開始向社會公布進展。1 月20 日，在湖北省外發現感染病例，次日信息發布轉由國家衛生健康委員會負責。信息披露數據由開始的宏觀病例展現逐步向湖北省內外分類分層轉變，動態增加了“現有確診病例、新增治愈出院病例、新增報告境外輸入確診病例、無癥狀感染者、境外輸入病例”等指標，并單列湖北疫情。總體來看，信息公布由不及時、內容簡單逐漸向規范、有序、公開的方向發展，為疫情防控提供了有利的信息保障。

從病毒蔓延態勢看，發展過程大致可以分為潛伏期、爆發期、平臺期、消退期4 個階段。《新型冠狀病毒肺炎診療方案（試行第六版）》表明，基于流行病學調查，病毒潛伏期一般不超過14 d，多為3～7 d。結合數據可以發現，1 月25 日前后是病毒爆發期，感染病毒的人員逐漸開始顯現發熱、干咳、乏力等癥狀。2月4日新增確診病例出現首次下降，2月12日因湖北首次增加臨床診斷，病例數出現波動。隨后全國新增確診病例維持在每天2 000 例左右，標志著平臺期來臨。見圖1～3。

截至3 月10 日，我國新增確診病例大多來自武漢地區和境外輸入性病例，且病例總數降低至24例，維持在一個較低水平。非湖北省份死亡率保持在1%以下，證明我國的疫情防控策略是有效的，“內防擴散”基本取得成功，防控重點聚焦到“外防輸入”。

圖1 全國新增確診病例趨勢圖

圖2 全國與湖北新增確診病例對比

圖3 湖北省外新增確診病例直方圖

1.3階段性防控方式

1.3.1 在潛伏期，以維持穩定為主 2019 年12 月，武漢華南海鮮市場陸續出現不明原因肺炎病人。針對突發公共衛生事件，武漢市衛生健康委員會要求衛生機構追蹤統計救治情況，以便掌握實際情況。當網貼“武漢出現不明原因肺炎病人，疑似SARS”持續發酵，謠言四起，引發公眾的焦慮和恐慌。為避免混亂，穩定公眾情緒，衛生部門進行了情況通報，表明所有肺炎病例均進行隔離治療，同時也對密切接觸者和海鮮市場環境進行處置。基于初期對病毒的認知進行了相應發生，一定程度上回應了公民知情需求，避免了失控局面的產生。總體來看，初期的防控處于被動局面，受病原檢測能力不足、對感染病毒的原因認識不充分等因素影響，防控措施集中在穩定社會秩序層面，盡可能切斷謠言傳播渠道。

1.3.2 在爆發期，以組織響應為主 感染病例增多后，武漢及時果斷地關閉了機場、車站等離漢通道，經營性營業場所關閉；啟動火神山、雷神山等醫院建設，增加床位來收治COVID-19患者；加強發熱病人核酸檢測，做好新增病例的流行病學調查，追蹤相關密切接觸者；實施24 小時村組、小區居民點的封閉式管理，嚴格管理住戶外出。緊接著，全國各地啟動“重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應”，采取有力措施來阻止疫情蔓延。建立“應對新冠肺炎疫情應急指揮部”，負責組織、協調區域內的疫情應對與處置工作。春節假期延長、交通停運、企業停工，全國性的動員，獲得了廣泛的社會支持，有效抑制了人員流動和聚集性活動帶來的傳播風險。

1.3.3 在平臺期，以秩序重構為主 經歷爆發期的有效防控，在疫情有所好轉的平臺期，防控思路愈顯清晰，防控更加注重科學性。此階段是膠著對壘的重要關頭和最吃勁的關鍵時期，網格化的疫情排查基本結束。地方政府一方面咬緊牙關持續做好疫情防控，做到“早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療”，強調精準防控，圍繞“外防輸入、內防擴散、嚴防輸出”，鞏固疫情防控狙擊戰的階段性成果；另一方面強化屬地責任，實行企業復工復產備案制、承諾制管理，分類有序組織生產，確保社會穩定健康發展。

1.3.4 在消退期，以善后處置為主 這個時期，疫情宏觀面已持續好轉，湖北之外的省份大多出現零增長，各地的現有確診病例實現“清零”，分區分級精準復工復產，市場正常生產秩序逐步恢復。一是總結重大公共衛生事件防控得失，健全危機管理的制度和流程。二是重災區的疫情防控仍不松懈，在治療的同時，逐步有控制地恢復城市運轉、社會治安、市場生產的秩序，使其復蘇到正常狀態。三是因地制宜地開展疫情后群眾的心理疏導，引導其以積極的心理狀態重新回歸到生產生活崗位。四是對境外來華人員執行嚴格的14 d 集中隔離制度，切實鞏固好前期防控成效。

2 疫情防控過程顯現的問題

突發公共衛生事件具有突發性、威脅性、多樣性和復雜性的特征〔3〕，而COVID-19 疫情集中在春節期間爆發，對我國的治理體系和治理能力提出了嚴峻考驗。我國危機管理體系建立在SARS 防控的經驗基礎上，經過一段時間的發展，管理機制、信息化水平和公眾參與程度都有了一定進步。面對突發公共衛生事件，地方政府在初期應對處置有一些不足，主要表現如下。

2.1存在形式主義、官僚主義在全國性的疫情狙擊戰中，形成了強有力的層級防控網絡，較短時間內遏制了疫情的蔓延。然而，在基層實際操作中卻出現“表格抗疫”“會議抗疫”現象。疫情初期的信息通報被轉化為表格填寫，防控一線人員在網格化排查后要花大量精力填寫表格，報送給不同部門，嚴重影響了防控效率〔4〕。有的地方僅僅對武漢返鄉人員進行簡單登記，未采取有效的管控措施和跟蹤掌握人員活動軌跡。與此相反的另一種極端情況是，采取過激隔離措施，將疑似病例和潛在感染者混合，增加了交叉感染風險。一些封村、封戶、堵路、遣返等強制性做法〔5〕，造成不同程度的恐慌，誤導群眾對疫情的認識。

2.2基層應對疫情能力有限基層尤其是農村地區、少數民族地區，醫療衛生條件有限，不僅防疫物資短缺而且不具備病毒檢測能力。在急時行政①急時行政是指政府在面對海嘯、蝗災、瘟疫等極限條件下開展的公共治理活動。狀態下，基層存在“一關了之”“一禁了之”的做法，未考慮群眾生活出行問題。一些交通檢查點，只看車牌不查身份，未能真正起到防控作用。在政策趨嚴后，有村莊自行開始封閉，暴力阻斷進村道路，這種過度防控行為在中央強制干預下才慢慢得到改正，由此暴露出基層政府緊急情況應對處置能力欠缺。

2.3應急保障能力亟須提升在疫情爆發初期，感染人數上升，出現病床、檢測試劑、醫務人員缺乏等問題。待中央宏觀調控后，實施對口支援，快速建設雷神山、火神山醫院等，才實現了“應收盡收”“應治盡治”目標。在疫情應對過程中，顯現出應急物資保障體系還不夠完善、應急預案不夠周全等問題。由于應急物資產能和區域分布不均，出現了物資供應短缺的現象。此外，湖北省紅十字會在接受捐贈過程中，備受公眾質疑，表現為信息公開不及時、物資調配能力不足、工作不細致等，嚴重影響了捐贈物資使用效率。

2.4防控后期出現僥幸心理在宏觀防控環境向好之際，部分地方防控力度出現松懈，群眾性的聚集活動（如廣元市民扎堆喝壩壩茶）出現。伴隨復工復產，公共衛生響應等級降低，公眾對疫情認識出現偏差，造成聚集性活動增加，如吉林因聚餐導致7人被感染。

3 組織情境下地方政府防控行為的歸因

現代人類存在于高度組織化的世界中，而政府是一個規模龐大、層級節制、橫向分工的復雜組織，對整個社會有著廣泛影響。按照系統管理學派觀點，在疫情防控場域中，政府行為要受到外部環境和內部環境的雙重影響，既要評估疫情風險，考慮時間耗費、醫務人員以及各類物資投入，還要關注疫情防控行動中的轉換產出，根據產出效果的反饋來不斷調適下一階段的防控策略。基于對疫情的不同認知，各地政府防控行為也有所不同。

3.1結構性因素在科層制的行政管理架構中，上下級之間為垂直管理關系，官員的權力遵從行為表現為向上表態〔6〕。同時，在突發公共衛生事件中，嚴格的行政問責、社會輿論監督，給地方領導干部帶來了巨大的壓力，為確保防控措施到位，容易出現“附加式政策執行”，按照從重從嚴標準進行防控，最大程度降低因人員流動帶來的風險。此外，中國特色社會主義制度優勢彰顯，全國各地醫療隊馳援武漢，高效地進行社會動員，黨員干部挺身而出，醫務工作者沖鋒陷陣，人民警察通宵值守，社區工作者逐戶摸排，廣大群眾服務大局，凝聚了強大的抗“疫”力量。

3.2環境性因素經濟進步和技術發展為社會管理創造了良好條件，同時也帶來了潛在的外部風險。如COVID-19 這類突發性事件，會給局部地區短時間內的應對造成困難，此時政府必定要擔負公共物品供給和社會秩序維護的重任。COVID-19疫情防控過程是急時行政的真實寫照：通過前期不斷磨合然后達成共識，進而采取一致的聯防聯控策略來打贏疫情狙擊戰。之所以會產生“急時行政”，是因為一些地方政府的調度能力與資源有限，只有在外部資源（醫務人員、防疫資金、醫用物資等）注入后，通過全國性動員的方式集中力量同步進行治療和預防，才能使公共治理恢復常態。

3.3制度性因素疫情發生初期，在面對病毒認知有限、無抗病毒特效藥、抗疫物資儲備匱乏等不確定狀況下，由于未對決策方案風險及可能產生的后果進行準確研判，導致一些地方應對疫情采取的措施不夠全面。非常態時期進行的決策對領導干部的經驗、直覺、判斷力是極大挑戰〔5〕，常態時期的管理方式比較難適應非常態情境。在黨中央集中統一領導和及時部署下，各級地方政府積極排查和消除疫情防控中的風險隱患，因地制宜制定并完善疫情防控措施，在科學精準防控同時平穩有序地復工復產。事實證明，在應對COVID-19疫情中，我國國家制度和國家治理體系發揮顯著優勢，成為戰勝疫情的堅強保障。

3.4社會性因素一是一些地方政府內部機構間、跨區域政府間、地方政府與社會組織間的協同網絡脆弱。疫情發生后網絡不實消息、虛假消息頻出，造成群體恐慌〔7〕。此時，辟謠成為政府信息治理的重要手段，分散了政府部門、衛生專家大量精力，影響疫情防控的有序開展。武漢紅十字會接受、分發捐贈物資出現“烏龍事件”，其在疫情面前的應急能力遠低于公眾預期，由此引發社會對公益慈善組織的信任危機。二是個體理性導致集體困境。武漢是疫情的重災區，但在疫情爆發后為避免自身被感染而出現各地排斥武漢乃至湖北人的情況。這種盲目理性行為不僅給疫區人民帶來心靈創傷，也不利于全國防控。對于武漢人員采取“一刀切”的驅趕，而不是定點隔離檢查，無疑會帶來次生傷害。個別地方的堵路、封村也是個體理性思維下的產物，未思考道路阻斷會影響交通物資的運輸，僅是局限于眼前利益。三是理解偏差。在疫情出現好轉后，部分人盲目自信，開始扎堆聚會，未能真正理解政策信號。政府降低應急響應級別、允許復工復產是從經濟發展大局出發，有序恢復生產生活秩序的舉措，而不是疫情解除的信號。

4 政府衛生應急管理機制完善路徑

紛繁復雜的社會網絡情境要求國家治理體系和治理能力現代化，實現這一目標離不開良好的秩序，而秩序來自于有效治理。

4.1基本原則在今天信息高度發達的社會，處理COVID-19 這類重大疫情不能采取行政干預手段來封鎖消息，而是需要政府及時主動回應，實現輿論管理策略由“堵”到“疏”，干群關系和諧融洽發展，增強群眾對政府的信任。建立政府-社會協同網絡，應堅持以下原則。

（1）黨政牽頭，群防群控。實施中央領導下的屬地管理制度，發揮區域內黨政領導作用和群眾的主體作用。堅持“守土有責、守土盡責、守土擔責”，通過網格化、地毯式排查，掌握本地疫情數據，最大程度減少聚集性感染病例。

（2）公開透明，信息共享。以互聯網為載體，創新信息發布渠道，全面、實時、便民地發布突發公共衛生事件的相關數據和信息，將謠言止于官方。同時以負責的態度與外界及時共享信息和經驗，形成一致的防控共識，減少地區間輸入性感染病例。

（3）統籌協調，依法防控。統籌區域內衛生資源，合理調配物資供應，加強與社會組織的協同合作，滿足非常態下公民的生活需求。依法實施防控隔離措施，從嚴處置阻礙疫情防控的不當行為，不斷“強化規則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗”，使防控秩序更加規范、高效。

（4）以人為本，防治結合。將人民群眾生命健康擺在優先地位，加強人文關懷，做好心理輔導，凝聚人心共抗疫情。抓好患者治療和預防感染工作，內防擴散，外防輸入，切實提高患者收治率和治愈率，增強全民抗疫的信心和決心。

4.2防控策略

4.2.1 法治保障：完善疫情防控機制 進一步強化公共衛生法律保障，健全疾病防控體系建設，提高《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件應對法》等法律及配套辦法的制度韌性，使其在平時或突發狀況下皆能保持穩定和活力。嚴格落實野生動物保護法，加大非法野生動物交易行為的處置力度，對哄抬物價、造謠傳謠、隱瞞病史等干擾行為采取零容忍態度。在堅持依法依規實施疫情防控的同時，應及早謀劃應急管理“十四五”規劃，結合突發公共衛生事件，建立應急反應和分類防控機制，不斷完善防控體系。

建立疫情防控容錯糾錯機制，調動干部在疫情防控中的積極性和主動性。正確對待經驗缺乏出現的失誤、因上級政策無限制而出現的防控失誤以及因積極防控產生的無意過失，獎勵勇于作為、勇于擔當的干部，不斷完善疫情防控決策和運行機制，確保制度優勢轉化為治理效能。同時，在一線防控工作中，加大立體化防控、網格化排查，組建起嚴密的疫情防控網，將自上而下的監督和自下而上的舉報相結合，通過群防群控快速降低新增確診人數。

創新疫情宣傳形式，實現線上線下全覆蓋。加大健康教育力度，推廣COVID-19知識讀本，做好疫情防控知識的普及。積極開展社會心理干預，幫助醫患群體以及公眾走出困境。創作群眾聽得懂、樂于聽的宣傳文本（如歌曲、MV 等），以橫幅、廣播、喇叭等多載體傳播，引導群眾養成良好的公共衛生習慣，讓出門戴口罩的外在要求內化于個體自覺。同時，做好輿論引導，推動“官方輿論場”和“民間輿論場”的對接，建立溝通傳輸渠道，通過正能量化解社會戾氣，堅定群眾抗疫必將勝利的信心。

4.2.2 數字治理：提高疫情治理水平 充分發揮人工智能、云計算、大數據等技術在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面的先天優勢，實現動態管理和精準管控，阻斷病毒傳播渠道。應急治理中開發的“紅黃綠”健康碼、“停課不停學”、無接觸配送等工具，極大方便了群眾學習生活與出行，對于穩定民心具有重要意義。如何提升數字治理能力和水平，可從如下方面著手。

一是不斷增強技術水平。完善疫情信息直報系統，建立系統定期維護升級的常態化機制，不斷根據實際需要完善系統功能。加強信息數據的分析研究，以真實準確的數據服務政府防控決策。運用好現代技術工具，實現危機狀態下的有序管理，護航復工、復業、復學工作，最大程度降低疫情對社會經濟的影響。

二是加大網絡信息治理。在網絡時代，政府需投入更多精力對疫情中的復雜意見進行科學治理，以系統化思維做好社會大眾意見治理，抑制不實信息和謠言的傳播〔8〕。構建良好的政民互動渠道，傾聽百姓的意愿和要求，從而科學防控精準施策，集中資源解決民生問題。健全網絡綜合治理體系，強化對不良信息的管控，營造風清氣正的網絡氛圍。

4.2.3 社會資本：強化社會支持網絡 提升疾控隊伍“戰斗力”。面對突發的疫情，疾控人員是防控落地的中堅力量。首先，需要常規化開展疾控人員專業技能培訓、進修、交流等多種形式學習，提升綜合業務水平。其次，引進一批技術過硬、能力突出的優秀人才充實到疾控隊伍中，建立起結構合理的人才梯隊和暢通的人才成長通道。最后，加強疾控專業教育，適當擴大預防醫學、流行病學、臨床醫學、統計學招生規模，提升醫學教育質量，為衛生應急防控提供人才支撐。

強化人文關懷“強心劑”。關心一線醫務人員的身心健康，在職稱評審、晉升提拔、福利待遇等方面予以傾斜，發動社會力量對其心理干預方面提供幫助，營造尊醫重醫的良好氛圍。采取調休、輪休等多種方式，保障一線人員的休息，對于超負荷人員需強制休息。發揮第三部門的創新作用，其在防疫物資購買、善款籌募、志愿者行動方面對疫情防控具有不可替代的價值。對于防控到位、效果明顯的單位要大力表彰，宣傳典型事跡，以榜樣穩民心，以榜樣增信心，以榜樣表決心。

凝聚群防群控“正能量”。充分發揮社會主義國家制度的優越性，吸收有效治理的經驗，反思無效治理措施，提高防控的精準度。實施過程中，應相信和依靠專家智慧，防控措施有溫度有情懷。除了體制內的內部動員，還要發動群眾自覺隔離、自我保護，推崇人性中的“真善美”，不能貼疫區返鄉的標簽，不能搞區別對待。引導有武漢旅居史人員進行自我隔離，凝聚人心做好群防群控，避免恐慌。復雜的危機情境中，更要在短期的不確定性中尋找長期的確定性〔9〕，在內心焦躁中選擇彼此信任，在央地配合、逆行者奉獻和公眾支持下取得疫情狙擊戰的最終勝利。