關于城鄉建設用地“增減掛鉤”的探討

賈秉亮

（云南省普洱市路安服務有限公司，云南 普洱 065000）

一、增減掛鉤的概念和內涵

增減掛鉤是指按照國家的土地整體利用規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地合理布局的目的。增減掛鉤應該符合國家整體的規劃，同時新建的面積不能大于復墾耕地的面積，在土地問題上絕不占用過多的耕地面積。增減掛鉤的目的是為了實現土地資源的合理利用，統籌城鄉經濟協調發展。

二、增減掛鉤政策的意義

（一）進一步提高城市化進程的質量

我國的城鎮化進程雖然不斷的加深，但是質量有待于進一步的提高，很多在城鎮打工或者經商農村人群已經留居到城市，但是農村還存在閑置的房屋，這樣不僅會造成土地資源的浪費，同時還會增加城鎮化進程的壓力，導致城鎮建設用地緊張，房價上升，一定程度上限制了城鎮化進程的規模和質量，而通過增減掛鉤可以實現城鎮和農村土地的綜合利用，既解決了城鎮建設用地需求，同時保證了農村耕地的面積，從而促進城鎮化進程的質量。

（二）推進社會主義新農村建設步伐

由于我國農村住房一般都面積比較大，同時農村數量比較多，在發展過程中缺少一定的規劃，因此比較散亂，特別是隨著我國人口不斷增多，土地資源越來越緊張，通過增減掛鉤引導農村不斷向規范化和集中化方向發展，這樣不僅促進農村基礎設施的完善，同時便于集中管理，從而促進社會主義新農村建設的步伐。

（三）提高土地資源的利用效率

我國人口政策的不斷調整，人口處于上升的趨勢，因此土地資源越來越緊張，既要保證基本的耕地數量，加強糧食生產安全，同時又要根據經濟發展的實際需要，不斷調整用地結構，從而解決社會中的各項建設用地，而通過增減掛鉤政策對于原有的土地結構做出調整，促進農村地區向集中化方向發展，從而減少不必要的土地資源占用，同時一定程度上增加了耕地和建設用地的面積，從而促進我國土地結構的不斷優化和調整，實現土地資源的合理利用。

三、城鄉建設用地增減掛鉤中存在的問題分析

（一）增減掛鉤政策偏離了最初的方向

增減掛鉤政策的目的就是增加城市建設用地，同時保證耕地面積的數量，從而促進土地結構的優化利用，但是在具體的推行過程中土地增減掛鉤政策損害了農民的基本利益，很多地方政府為了突出地方業績，將增減掛鉤的試點范圍進行擴大，強制拆除農村的某些建設用地，迫使農民住上了統一規劃的小區，這違背了農民的意愿，同時也會造成社會資源的大量浪費，很多有價值的建筑和或者文化遺跡被破壞，同時很多的地方政府在增減掛鉤政策的推行中違背了基本的原則，或者投機取巧，趁機選取獲取利益，在增減掛鉤政策實施過程當中忽視了土地質量的差別，導致較多的良好耕地被用來增加城鎮建設用地，而復墾的耕地面積質量卻比較落后，因此最終損害了農民群眾的利益。

（二）推行增減掛鉤資資金短缺

推行增減掛鉤政策需要大量的資金投入，農民在復墾耕地的過程中需要進行搬遷工作，而政府應該保證農民搬遷過程中的安置費和拆遷費，并且盡可能滿足農民的實際需求，因此需要大量的資金投入，若是資金投入不到位就會影響原來制定的搬遷計劃，從而導致新的建設項目無法正常進行，同時新的建設用地投入使用后需要增加相應的配套設施的建設，同時又需要投入大量的資金，因此在推行增減掛鉤政策過程當中政府容易出現資金不足的情況，因此在增減掛鉤的政策過程當中應該合理籌措資金。

（三）注重數量沒有注重質量

在推行增減掛鉤政策的過程中，很多政策只是在數量上追求建設用地與復墾耕地的面積具有一致性，忽略了質量上的差異，從而導致大量的復墾耕地面積用于生產時產量較低，而建設用地占用的耕地面積則質量較高，雖然數量上一定程度上達到了平衡，但是質量差距較大，從而降低了我國用于農業生產的耕地面積質量，進一步損害了農民階層的利益。

（四）缺少相關的法律制度

由于農村的宅基地制度時間較為長久，同時農民都把房產當成一件大事，因此在法律層面沒有辦法對于宅基地做出較為完善的規定，同時增減掛鉤政策牽扯到多方面的內容，比較復雜，因此很多的問題都在逐步顯露當中，雖然其出發點是為了合理配置土地資源，由于其實行時間較短，同時實行過程中也是在不斷地摸索，因此受到了較多的質疑，因此在推行增加掛鉤政策的過程當中應該進一步促進我國立法制度的完善，從法律層面保護弱勢群體的利益，從而更好地促進增減掛鉤措施發揮相應的作用。

四、進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤政策的措施

（一）加強對于農民權益的保護

由于增減掛鉤政策在具體推行過程中過于追業績，因此很大程度上損害了農民群眾的利益，因此在推行城鄉建設用地增減掛鉤政策的過程中應該充分尊重人民群眾的意見，將政策客觀的傳達給農民群眾，堅持原則，不能出現強拆亂拆的行為，同時應該加強對于新建居住區域的設計，根據當地人民群眾的生活習慣，風俗同時結合農民群眾的具體要求設計出比較符合農民要求的建筑。應該注重對于農村文化建筑的維護，促進文明性和文化性的統一，防止傳統優秀文化的流失。農村的復墾土地首先應該以農村的發展規劃為主，可以優先用于改善農村的基礎設施建設，然后考慮城鎮化進程過程中的建設用地，從而促進城鄉經濟協調統一發展。同時在加強農村地區的基礎設施建設過程中應該注重不同地區具體條件的差異，推動農業生產向規模化和現代化方向的發展，特別是現在正處于深化全面建設小康社會的重要時期，農村經濟的發展狀況直接制約國民經濟的發展水平，因在推行增減掛鉤政策的過程中應該從出發點進行分析，從而在推行過程中自覺站在農民群眾的角度分析問題，并且充分尊重人民群眾的合法利益，統籌城鄉經濟協調發展。

（二）合理投入資金，確保資金充足到位

由于增減掛鉤政策的推行過程中需要較多的資金來加強保障，因此應該合理投入資金，確保資金到位，從而推動工作的實施，一般增減掛鉤政策的推行主要依靠政府的資金投入，但是由于政府資金有限，并不能夠為增減掛鉤政策的推行提供充足的資金保障，因此政府需要進行進一步的融資，應該充分發揮企業的作用，調動企業的積極性，并且在財政稅收或者發展政策方面給予一定的補償，從而增加資金來源。注重多元化的投資，調動增減掛鉤政策中各個主體的作用，充分發揮個人、社區和政府的作用，拓寬資金來源途徑，同時政府還應該加強與金融機構的聯系，以增減掛鉤中的某些復墾耕地項目的經營權作為抵押，從而進一步擴大資金來源，保障增減掛鉤政策推行過程中的資金投入。

（三）重視增減掛鉤政策的土地質量評估工作

由于我國耕地資源較為緊張，因此在推行增減掛鉤政策的過程中應該注重對于復墾耕地與建設用地土地質量的評估，既要促進數量的均衡，同時也要注重質量上的均衡，同時應該制定合理的措施來促進耕地質量的進一步改善，提高生產力，同時應該根據實際情況預留建設用地，從而推動增減掛鉤政策的進一步實施。

（四）加強法律層面的保護

應該進一步完善相關的法律法規，根據增減掛鉤中的矛盾集中點和突出點，完善法律法規，從而推動增減掛鉤政策的實施，合理區分耕地和建設用地，并且進行登記，辦理相關的手續，利用法律的平等公平性來保障增減掛鉤政策的有效實施。

五、結束語

實施土地增減掛鉤政策有助于合理利用土地資源，加強城鄉經濟的統籌發展，進一步推動新農村的建設，但是在推行土地增減掛鉤政策的過程中存在較多的問題，忽視了農民的利益和需求，政府資金不足，增加的耕地數量與規劃建設用地的土地質量差別較大，同時缺少法律層面的保障，因此應該制定措施對于這些問題進行進一步的完善，從而充分發揮增減掛鉤政策的作用，加強其實踐性。