重大專項預算經費管理問題研究
——以軍工科研事業單位為例

李雅萍

（中國工程物理研究院慣約實施管理中心，四川 綿陽 621999）

一、專項預算經費管理概述

（一）專項預算經費管理定義

專項項目經費包括合同經費和計劃任務經費兩類。合同經費是指管理中心同任務承擔單位以合同形式明確的任務及經費。計劃任務經費是指管理中心直接以計劃方式確定年度目標任務和經費額度的部分總體論證及技術協調類型的任務經費。

本文所探討的專項預算經費管理，是指管理中心負責的整個專項所有的年度合同經費預算的審核、匯總、上報、請領劃撥、調整審批、使用指導、監督檢查、合同驗收等整個全流程的預算經費的管理工作。專項預算經費管理原則是統一領導、按級負責、分工管理、單獨核算、專款專用。

（二）專項預算經費管理特點

專項預算經費采用的是計劃模式下的合同制管理模式：即管理中心下達年度任務計劃指標后，各任務單位編制經費預算明細并擬制合同初稿，管理中心進行審核、洽談、匯總、報批后與任務單位簽訂正式合同，后期經費的使用嚴格參照合同預算執行，有預算變更時履行報批報備手續。由于專項每年的計劃任務各不相同，再加上各承研單位都有其行業和專業特點，因此形成了專項預算經費管理的獨特特點：預算經費計劃性強、編制單位多、專業性強、編寫難度大、審核難度大。

二、專項預算經費管理存在的問題

（一）合同簽訂周期與實際執行周期不一致

管理中心與任務單位簽訂的年度合同均是按照公歷自然年度整年簽訂，但每年裝發新的計劃任務和經費預算下達一般都要到下半年，待管理中心再進行計劃任務分解、各單位預算明細編制、合同洽談簽訂，再到經費下撥后開始執行，往往已到年底，這就直接造成年度合同的實際執行周期與合同簽訂的執行周期不一致。這種項目資金與項目進度不符的情況不僅嚴重影響了專項年度任務的順利實施，還造成了合同在執行中存在經費不到位、年度任務無法開展、合同任務量不變但實際執行周期縮短或延遲、合同驗收被迫推遲以及合同驗收實際周期與簽訂周期也不相符等問題。

（二）合同任務與預算經費不匹配

每年專項的預算經費由管理中心按照裝發下達的任務目標和經費量分解到各課題和承研單位，任務單位再根據下達數進行預算經費明細的編制和課題任務的分解，最后與管理中心進行合同洽談并簽訂。這種計劃性模式很可能會造成本年的預算經費和任務不匹配，或者與單位實際情況不符。

（三）任務單位經費預算編制專業性不強，項目經費預算執行率低

一方面，專項經費預算編制工作的專業性較強，需要相關業務人員和財務人員共同配合完成。但在實際工作中預算的編制一般都是科研業務人員，其普遍缺少財務專業背景，編制的預算專業性不強且效果較差。

另一方面，經費預算編制不準確，缺乏合理的前期調研。尤其是缺乏對項目執行中影響因素的考慮，對核算分攤依據考慮不充分，或盲目添置固定資產，重復購置已有的儀器設備，或者虛報預算。這樣不僅造成許多重復購置的設備利用率極低出現閑置，更造成大量項目資金結余，單位預算經費執行率較低。

（四）任務單位缺乏專項預算經費管理制度，財務業務管理脫節，專項經費核算不規范

首先，許多任務單位對專項經費管理重視不足，沒有根據專項工程有關的法規制度制定適合本單位的專項經費管理制度，或者雖有制度，但制度本身的科學性較低且與實際專項經費管理需要不吻合。其次，單位的財務與業務部門脫節，預算經費管理混亂，無法根據業務進度合理安排資金支付，使得財務監督流于形式。

（五）專項預算經費內部審核與監管機制缺位，內部控制水平低

任務單位對專項經費預算和使用缺少完備的內部審核與監管機制，導致相關管理人員的違規行為很難被及時發現,而事后監管又無法及時改變專項資金使用中存在的問題與漏洞，這使得專項經費資金經常被擠占挪用或者使用效率低。有的單位雖然有內部審計和監管的相關制度，但由于相關人員對監督機制不重視、內部審計監督開展的不經常不規范或者怕造成內部相關人員利益沖突等原因，造成內部審計監督工作敷衍，產生不了實質性的影響，監管力度被大大削弱。

（六）管理中心和上級主管部門對任務單位預算經費的監管機制不完善

首先，管理中心對任務單位經費預算的審核力度不強。由于每年專項經費預算量巨大，而管理中心財務和業務部門人員配備嚴重不足，無法逐條審核每個合同的每項任務指標和經費明細，并從整體和全局來把握關聯性和合理性。

其次，管理中心對任務單位預算經費使用的監管力度較弱。管理中心對任務單位的預算經費管理，日常更多的只是行使了下撥義務，沒有很好地履行監督的權利，即便是監督，基本也是項目驗收時的事后監督，在任務單位的經費使用過程中很少開展伴隨審計工作，導致許多單位預算經費管理混亂、專項資金被侵占。

最后，在外部監督方面，上級主管部門對任務單位的專項審計工作頻率低且無法形成常態化，無法對各單位的專項資金管理實現全過程動態監控，再加之信息不對稱，造成審計時很難判斷經費使用的合理性和科學性。

三、專項預算經費管理問題解決方法探討

（一）按照合同實際執行期間簽訂年度任務合同，預算經費使用和專項任務開展同步

每年合同簽訂的項目執行時間應調整為合同實際開始執行的時間，合同期間調整為實際任務開展期間。這樣既避免了合同的簽訂期間與實際執行期間以及合同驗收周期不一致的情況，同時也解決了許多合同的任務時間得不到保障的問題。

（二）合同的洽談簽訂從實際出發，給予預算一定調整空間

在合同洽談簽訂過程中，應從實際出發，對于預算經費與合同任務確實不匹配的情況，給予預算一定的調整空間，打破計劃下達后就不能更改的模式，以改變合同任務與預算經費匹配度不高，關聯性不強、后期經費使用不嚴謹的狀況，提高預算經費的實際使用效率。

（三）制定有效的專項預算經費管理制度，健全成本核算管理體系

首先，任務單位應根據專項工程相關的管理制度和經費使用要求，制定或完善適合本單位的專項預算經費管理制度，以增強內部人員對專項經費管理的重視。管理制度可以從項目經費預算、可行性研究評價、項目實施、經費使用、財務核算方法等多環節入手規范操作流程和標準，強化預算執行的約束力和嚴肅性，使專項經費能得到合理的使用。

其次，為了保障專項預算經費的專款專用，還需要健全完善預算經費的核算管理體系。在專項經費審批后，各部門在使用執行過程中要以預算為依據，明確專項資金使用范圍，與單位日常辦公經費或者其他項目配套資金嚴格區分開，切實控制好專項資金收支。對于確需調整預算的，應按照專項管理規定報備、報批，履行相關程序，完備相關手續。

（四）建立專項經費預算編制數據庫，保證預算編制的真實性、合理性和有效性

任務承擔單位應建立專項預算編制數據庫，作為專項預算編制的參考。具體方法首先是對本單位在專項中承擔的項目進行全面調研評估，在大量查閱項目有關數據以及歷史數據的基礎上，對于預算中可能涉及或者過去已涉及的預算項目分類建立全面細化的預算條目，同時對原有專項經費使用情況加以分析和利用，列出同類項目支出進行比較，合理確認同類項目的支出標準作為預算編制的參考，從而增加預算編制的合理性和實效性。

（五）設立專項財務助理進行經費預算的編制與管理，不斷完善專項經費預算管理體系

任務單位應設立財務助理制度，財務助理可以為科研人員在項目經費測算、預算編制、經費支出、財務決算和項目驗收等方面提供全方位支撐，使專項經費在使用過程的規范性得以保證。在日常工作中應不斷加強對財務助理人員職業素養的培訓和提高，尤其是加強專項經費管理的培訓，以保證項目資金利用的最大效能。

（六）建立健全專項預算經費的內部審核與監督機制，明確各級責任人

建立健全專項經費管理的審核與監督機制，不斷提高內控管理水平，是任務單位加強專項預算經費管理的重要保障。一方面，建議在經費使用過程中，由單位業務部門和財務部門領導共同審核、并通過課題負責人審批與財務部門復核后方可計入項目成本；另一方面，建議任務單位成立專項領導小組，作為專項工作的決策領導機構,定期召開專項討論會,研討項目的建設情況，對重要的事項要求執行部門定期匯報項目進度；最后，建議成立專項經費的審計監督小組，專門負責項目實施過程中具體的任務實施和經費使用的審核把關，并把這種監督審計工作作為常態，發現問題及時指導解決，并定期向專項領導小組匯報。已設立內審部門的單位，爭取做到事前、事中以及事后的全流程的審計監督，對評價結果及時反饋，提出審計意見并指導整改。

（七）管理中心應加強經費預算的審查，加強經費使用監管力度

在日常經費使用監管過程中，管理中心一方面應定期不定期地對任務單位進行跟蹤監督檢查，對單位的專項資金形成常態化的外部監督管理，防范資金使用風險，遏制不規范資金使用現象；另一方面，對于跨度時間長經費量大專業性強的項目在進行專項審計或驗收時，也可引入注冊會計師幫助審計，以提高審計監管水平。檢查結束后，任務承擔單位應當按照檢查組提出的意見、在規定限期內整改落實，并將整改情況及時反饋給檢查組。

（八）管理中心應建立有效的預算執行率考核評價體系，健全激勵機制

管理中心應建立專項預算經費執行考核評價體系，量化預算經費執行各環節的標準，按合同周期對任務單位進行考核打分，并同時明確獎懲條件。通過獎懲制度將有效激勵機制引入到項目資金管理中，并及時承諾兌現，這樣才能更有效地促進項目資金的高效管理，降低財務舞弊事件的發生。對于截流、擠占，不按規定用途使用預算資金的單位，應緩撥、停撥其預算經費并嚴肅追究責任。對預算執行率低或預決算差異太大的單位在下年度的經費申請時應作為重點考察監管對象。