淺談對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付改革工作的思考
——以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)為例

王玉萍

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第四師國(guó)庫(kù)集中支付中心，新疆 伊犁 835219）

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革的重要性

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是我國(guó)建立實(shí)施公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)階段建立實(shí)施現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的重要核心內(nèi)容。它改變了現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)在人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)財(cái)政零余額賬戶(hù)，由預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶(hù)，所有預(yù)算單位需要購(gòu)買(mǎi)商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位通過(guò)財(cái)政一體化平臺(tái)提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)審核后，商業(yè)代理銀行將資金直接從財(cái)政零余額或預(yù)算單位零余額先墊付給收款人，并于每日軋賬前由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)與商業(yè)代理銀行進(jìn)行清算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制，是解決財(cái)政資金使用過(guò)程中資金沉淀、挪用、超預(yù)算等諸多問(wèn)題的治本之策，也是從源頭上治理不規(guī)范行為的重大措施，更是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行公共財(cái)政的必然需求。其現(xiàn)實(shí)意義在于：

（一）國(guó)庫(kù)集中支付改革有助于預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算編制的改革進(jìn)程與國(guó)庫(kù)支付改革直接對(duì)應(yīng)，國(guó)庫(kù)集中支付制度的核心是集中收付，采用預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃和采購(gòu)訂單為預(yù)算執(zhí)行的主要控制機(jī)制，這就要求規(guī)范部門(mén)預(yù)算編制的準(zhǔn)確、精細(xì)，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算編制改革。同時(shí)，全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革也是提高預(yù)算執(zhí)行透明度、加強(qiáng)財(cái)政資金公開(kāi)透明的必然要求，直接關(guān)系著財(cái)政政策實(shí)施的效率和效果，可以通過(guò)規(guī)范預(yù)算管理盤(pán)活存量資金，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付改革有助于強(qiáng)化財(cái)政資金管理

傳統(tǒng)的財(cái)政資金是通過(guò)分散收付的管理方式，由財(cái)政到部門(mén)再到預(yù)算單位層層劃撥資金，這樣財(cái)政資金容易滯留沉淀在預(yù)算單位的賬戶(hù)中，不能及時(shí)到達(dá)用款單位。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度有助于將所有的財(cái)政資金都集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)里，只有發(fā)生實(shí)際支出時(shí)才由國(guó)庫(kù)進(jìn)行支付、清算，從而在根本上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多頭存放的弊端，有利于財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)管，減少財(cái)政資金閑置，降低財(cái)政資金多環(huán)節(jié)運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付改革有助于從源頭上減少不規(guī)范行為的產(chǎn)生

國(guó)庫(kù)集中支付改變了過(guò)去由預(yù)算單位自行進(jìn)行對(duì)財(cái)政資金支付的方式，所有財(cái)政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位實(shí)體賬戶(hù)，在預(yù)算執(zhí)行前就對(duì)其進(jìn)行審核，這樣從源頭上能夠減少不規(guī)范操作。同時(shí)，還可以建立對(duì)預(yù)算單位事前審核、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的全面監(jiān)控體系。

二、兵團(tuán)國(guó)庫(kù)集中支付改革中存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算管理體制改革滯后

國(guó)庫(kù)資金集中管理主要對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)政收撥進(jìn)行集中管理，只有對(duì)預(yù)算進(jìn)行日常管理，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的有效調(diào)控。而在實(shí)際工作中，由于年初預(yù)算下?lián)軙r(shí)沒(méi)有對(duì)財(cái)政支出的功能分類(lèi)、預(yù)算項(xiàng)目、發(fā)文文號(hào)、預(yù)算來(lái)源、經(jīng)濟(jì)分類(lèi)、直接支付、授權(quán)支付進(jìn)行具體分類(lèi)，也沒(méi)有將業(yè)務(wù)類(lèi)型具體劃分成小額零星支出、購(gòu)買(mǎi)類(lèi)支出、轉(zhuǎn)移類(lèi)支出、工資類(lèi)支出等，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)集中支付平臺(tái)上預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致年末平臺(tái)剩余指標(biāo)、額度與余額表的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)據(jù)對(duì)不上，預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行、決算對(duì)不上。

（二）財(cái)政支付中存在的問(wèn)題

第一，雖然國(guó)庫(kù)管理制度上已經(jīng)明確了直接支付和授權(quán)支付的使用范圍，但是個(gè)別地方預(yù)算單位會(huì)計(jì)還是跟從傳統(tǒng)觀念，簡(jiǎn)單地認(rèn)為主要賬做對(duì)就行了，容易造成預(yù)算單位竄用經(jīng)費(fèi)。第二，還有些單位先墊付或誤從基本存款賬戶(hù)支付本年支出的金額，年末未及時(shí)轉(zhuǎn)出，上級(jí)財(cái)政部門(mén)見(jiàn)平臺(tái)還有剩余指標(biāo)誤認(rèn)為是預(yù)算結(jié)余而收走，造成年末賬上支出大于收入。第三，由于兵團(tuán)很多地區(qū)避遠(yuǎn)，交通不便，直接支付申請(qǐng)書(shū)無(wú)法及時(shí)傳遞，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公，紙張耗用量極大。第四，基層人民銀行將加強(qiáng)金融監(jiān)管與執(zhí)行貨幣政策作為工作重心，而忽略了金融服務(wù)職能工作，也對(duì)此造成一定影響。

（三）監(jiān)督管理機(jī)制方面有待完善

首先，有些預(yù)算單位發(fā)生零余額賬戶(hù)信息變更時(shí)未及時(shí)報(bào)送國(guó)庫(kù)中心與人民銀行，平臺(tái)上處理業(yè)務(wù)后，導(dǎo)致人民銀行清算時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題。其次，預(yù)算單位習(xí)慣了與銀行存款對(duì)賬，忽略了與國(guó)庫(kù)對(duì)直接支付時(shí)確認(rèn)的收入對(duì)賬，導(dǎo)致年末決算時(shí)收入支出對(duì)不上。出現(xiàn)這些情況一是監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)不健全，有些不規(guī)范行為重復(fù)出現(xiàn)，沒(méi)有從根本上解決。最后，對(duì)于確認(rèn)違規(guī)的行為只是采取退回的機(jī)制，沒(méi)有從根本上杜絕違規(guī)和不規(guī)范的支付行為。

（四）信息系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)仍需加強(qiáng)

財(cái)政一體化平臺(tái)系統(tǒng)自2010年試運(yùn)行至今已更換三次，頻繁更換系統(tǒng)對(duì)預(yù)算單位的報(bào)賬會(huì)計(jì)也造成負(fù)擔(dān)，很多老會(huì)計(jì)操作計(jì)算機(jī)本身就有困難，對(duì)于新系統(tǒng)更是力不從心。即便更換了大批年輕的財(cái)會(huì)隊(duì)伍，可年輕的會(huì)計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有待提高，對(duì)功能分類(lèi)、項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)分類(lèi)等并不理解，導(dǎo)致年末平臺(tái)剩余指標(biāo)、額度與結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余對(duì)不上。其次，沒(méi)有發(fā)揮出財(cái)政一體化平臺(tái)的作用，目前固定資產(chǎn)系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、賬務(wù)系統(tǒng)、支付系統(tǒng)等各有各的軟件，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，重復(fù)工作。

三、加強(qiáng)兵團(tuán)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理體制

預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行的主體，應(yīng)樹(shù)立科學(xué)的預(yù)算編制、調(diào)控，規(guī)范的執(zhí)行意識(shí)，確保預(yù)算計(jì)劃得到落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的有效調(diào)控。首先，單位應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的宣傳教育工作，面向全體預(yù)算單位財(cái)務(wù)工作人員強(qiáng)調(diào)預(yù)算工作的重要性，確保預(yù)算單位能夠發(fā)揮預(yù)算管理計(jì)劃優(yōu)勢(shì)，對(duì)自有資金和國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行合理安排，實(shí)現(xiàn)預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化和協(xié)調(diào)，使預(yù)算編報(bào)的真實(shí)性、明晰性得到增強(qiáng)，通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)集中電子化支付過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，確保部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的透明度得到提高。其次，單位應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)本單位預(yù)算指標(biāo)編制用款計(jì)劃，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行事前規(guī)劃，提高用款計(jì)劃編制的準(zhǔn)確性。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度、不斷促進(jìn)預(yù)算單位強(qiáng)化預(yù)算意識(shí)，逐步建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。最后，相關(guān)部門(mén)要對(duì)財(cái)政收支情況進(jìn)行檢查、分析、核對(duì)，在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督從而使財(cái)政資金使用更加透明清晰，國(guó)家才能有效掌握財(cái)政資源，合理安排財(cái)政支出，避免資金大量沉淀和挪用等問(wèn)題的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理

結(jié)合財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，全面清理整頓各預(yù)算單位的銀行賬戶(hù)，排查現(xiàn)有銀行賬戶(hù)的開(kāi)設(shè)情況，對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶(hù)進(jìn)行規(guī)范管理，以此來(lái)增強(qiáng)資金運(yùn)用的規(guī)范性。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在指定的時(shí)間內(nèi)對(duì)其所有銀行賬戶(hù)開(kāi)展相應(yīng)的自檢工作，為順利開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)提供應(yīng)有的保障；其次，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在充分結(jié)合自身運(yùn)行狀況的基礎(chǔ)上，制定出切實(shí)可行的預(yù)算編制、執(zhí)行、審批制度，充分解讀國(guó)庫(kù)集中支付要求開(kāi)設(shè)與之相匹配的銀行賬戶(hù)，并在此基礎(chǔ)上保障銀行賬戶(hù)在國(guó)庫(kù)管理范圍內(nèi)；最后，加強(qiáng)銀行賬戶(hù)監(jiān)管的力度，尤其是財(cái)政部門(mén)一定要及時(shí)到人民銀行備案和銀行之間構(gòu)建相應(yīng)的賬戶(hù)數(shù)據(jù)共享體系，降低行政事業(yè)單位抑或個(gè)人挪用資金等情況出現(xiàn)的概率。

（三）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是在計(jì)算網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新的過(guò)程，加快信息系統(tǒng)建設(shè)步伐。這就要求對(duì)預(yù)算單位會(huì)計(jì)人員不僅需要具備較高的會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)，而且仍需具備一定的計(jì)算機(jī)操作議能，利用計(jì)算機(jī)對(duì)數(shù)據(jù)的處理，達(dá)到分析數(shù)據(jù)的目的。應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)行為予以規(guī)范，建之科學(xué)、合理、完整的評(píng)價(jià)財(cái)政支付體系，從而避免不準(zhǔn)確、不及時(shí)的支付信息的出現(xiàn)，并且對(duì)相應(yīng)的支付信息也需要按政府收支進(jìn)行逐一分類(lèi)，從而提供最詳盡、最真實(shí)的有效數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)、有效及財(cái)政資金的安全、高效。

（四）加大國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督與管理的執(zhí)行力度

首先，加大預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付管理的力度。通過(guò)提高服務(wù)水平，為有效追蹤財(cái)政資金流動(dòng)情況提供應(yīng)有的保障，國(guó)庫(kù)集中支付中心對(duì)資金支出情況做好嚴(yán)格的把關(guān)，強(qiáng)化資金使用管理規(guī)范，從根本上提高資金支付使用率的全面提升。其次，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算、指標(biāo)系統(tǒng)、用款計(jì)劃、支付系統(tǒng)的銜接。尤其是需要協(xié)調(diào)好國(guó)庫(kù)科總預(yù)算、人民銀行、商業(yè)銀行、各預(yù)算單位、編委、人事、社保、住房公積金等單位與國(guó)庫(kù)集中支付的溝通協(xié)作。通過(guò)溝通和交流，實(shí)現(xiàn)合作緊密，工作有序，防止造成工作的延遲和業(yè)務(wù)的疏漏。最后，定期組織培訓(xùn)。通提高財(cái)務(wù)人員的工作技能，擴(kuò)充業(yè)務(wù)知識(shí)量，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)工作的宣傳力度，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)工作重要性的認(rèn)識(shí)。

總之，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度下，行政事業(yè)單位需要通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算調(diào)控提高財(cái)政支付執(zhí)行的效率，完善內(nèi)控制度，統(tǒng)籌安排預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)而提升事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平。國(guó)庫(kù)集中支付制度在國(guó)家政策資金的收支系統(tǒng)當(dāng)中扮演著重要角色，在實(shí)踐工作中，需要通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算調(diào)控意識(shí)的樹(shù)立，實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度模式的完善，提高會(huì)計(jì)人員素質(zhì)，明確職責(zé)分工，才能保證財(cái)政資金得到有效的監(jiān)督管理，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付效果。