互聯網+稅務模式下引發的涉稅信息保護問題及其解決路徑

王嘉琦

（華東政法大學，上海 201600）

一、引言

2015年新修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》第六條明確指出“國家有計劃地用現代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設。”目前，互聯網在有關稅收的社會協作、辦稅服務、發票服務、信息服務以及智能運用方面都逐步地發揮著作用，各地也都有了各具特色的創新實踐。如北京市稅務局借助微信平臺實現稅收政策網絡直播；浙江省稅務局“智能辦稅”提供了臉部認證個稅便捷查詢功能；河北省稅務局聯合建設智慧云辦稅廳等，類似多元化的實踐層出不窮。黨的十九大報告中指出“著力增強改革的系統性、整體性、協同性”，由于納稅人的涉稅信息中包含著許多不可公開，涉及隱私的要素，在“互聯網+稅收”模式逐漸代替傳統稅收服務方式，各個部門之間信息共享越發頻繁和普遍的同時，還需要在立法、監管、信息安全意識、納稅人救濟手段等方面采取一系列的配套手段，以盡量減少“互聯網+”、大數據等當代技術對稅收工作的介入引發的一系列的納稅人涉稅信息安全問題。

二、我國納稅人涉稅信息保護的現狀及其不足之處

（一）立法

1、涉稅信息的定義不清晰，范圍不明確

2017年10月1日實施的《民法總則》第111條可謂是個人信息保護的有利法律依據。然而在筆者看來，這并不能成為保護納稅人涉稅信息的有力武器。首先，這條規則所說到的“個人信息”只涉及到自然人的信息而沒有涉及到法人的信息，而在現實生活中，納稅人不僅包括自然人納稅人還包括眾多的法人納稅人，其涉稅信息的保護在某種程度上來說相對于自然人納稅人來的更為重要。每個法人作為市場交易鏈條中的一員，無論哪一環出了差錯，都會產生連鎖反應，對市場經濟秩序的正常運轉產生巨大的影響。其次，僅就針對自然人納稅人而言，個人信息也不能完全與涉稅信息等同。況且，目前關于這兩個概念的內涵和外延法律也都還沒有一個統一的界定。1995年歐盟頒布的《歐盟數據保護指令》將個人信息定義為：“有關一個被識別或可識別的自然人的任何信息。可以識別的自然人是指通過身份證號碼或身體、生理、精神、經濟、文化、社會身份等一個或多個因素可直接或間接確定的特定的自然人。”可見這個規定也是比較概括的。而在司法實踐中，不論是稅收機關還是法院等機關在判斷何為自然人涉稅信息的問題上都有很大的自由裁量權。

《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第五條規定“稅收征管法第八條所稱為納稅人、扣繳義務人保密的情況，是指納稅人、扣繳義務人的商業秘密及個人隱私。納稅人、扣繳義務人的稅收違法行為不屬于保密范圍。”《稅收征收管理法實施細則》將法人納稅人涉稅信息的范圍限定為商業秘密與個人隱私。商業秘密的內涵和外延均局限在較小的范圍之內，具體到稅收征管領域，一般來說，非自然人納稅人的稅務登記信息、納稅申報信息、財務信息盡管與企業利益密切相關，但很難歸于商業秘密范疇。但是，如果按照政府信息公開的要求進行公開，又顯然不利于納稅人利益的保護。

2、相關規定過于原則化，沒有可操作性

目前我國與納稅人涉稅信息保護相關的法條有上文提到的《民法總則》111條、被稱為關于涉稅信息保護最重要的條款的《稅收征收管理法》第八條、《稅收征收管理法實施細則》中的若干規定以及2009年開始實行的部門規章《納稅人涉稅保密信息管理暫行辦法》，余下的都是一些地方政府規章以及法律位階更低的其他規范性文件。除去那些法律位階較低的規范性文件暫且不提，剩下的這些規定都只能算得上是“原則性規定”。法條中只規定了稅務機關有保護納稅人涉稅信息的義務，但沒有具體規定違反了保護納稅人涉稅信息的義務之后具體承擔什么樣的責任以及沒有界定相關概念的內涵和外延。例如，前文所提到的《民法總則》111條中“個人信息”的概念、何為“非法”以及具體的“非法”的方式有哪些？《稅收征收管理法》中“稅務機關應當依法為納稅人、扣繳義務人的情況保密”那么稅務機關的各個部門應當什么情形下，在何種程度上以及在何種范圍內為納稅人的涉稅信息保密？具體怎么操作？等這些都是有待更加細致的闡述的問題，也是這些原則性規定難以落地實施的原因。

（二）監管

1、僅靠稅務機關的內部自律，缺少獨立的外部監督

《稅收征收管理法》第九條、第十條以及《納稅人涉稅保密信息管理暫行辦法》第二十五規定的泄密匯報制度可知，我國對稅務機關的監管僅限于稅務機關工作人員的道德自律以及稅務機關上級對下級之間的內部監管，而沒有建立有效的外部監管。即使既存的泄密匯報制度，對稅務機關及其工作人員的權力形成了一定的限制，但這種監督和限制畢竟只是零散的，偶然的，無體系的。在涉稅信息保護立法不完善、責任追究機制不健全的情況下，再加之我國自古以來“官本位”思想的熏陶，若沒有一個獨立的沒有利益相關的外部機構系統有序地對稅務機關進行監督，那么沒有暴露在“陽光”下權力不知會對納稅人的涉稅信息造成怎么樣的“侵蝕”。

2、信息監管分散，沒有統一有序的監管體系

在互聯網時代，信息共享的成本較之以前降低不少，這也意味著“信息孤島”的時代已經一去不復返。在這種情況下，如果社會組織和行政部門監管機關之間各自為政，互不統屬，就很容易導致各路監管之間信息閉塞、監管成本加大。基于此，對于我國來說，應當將實現信息資源共享確立為我國政府信息化的主要目標，2018年《國務院辦公廳關于印發進一步深化“互聯網＋政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知》也體現了國家對政府信息共享的重視。若延續之前各個部門獨立分散的監管本部門信息之情形，沒有一個統一的監管機構，未免會造成信息監管交叉、監管空白、監管無秩序無體系的情況產生。因此，盡快完善專門的信息監管組織公開立法，并充分運用大數據信息化手段加快建立互聯互動、資源共享的信息管理平臺，努力消除監管信息阻隔，打破信息壁壘，優化監管體制，是保護納稅人涉稅信息的必經之路。

（三）救濟手段

1、缺乏有效的民事救濟手段

《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十七條、2001年國家稅務總局頒布的規范性文件《稅務人員涉稅違規違紀若干問題行政處分暫行規定》都詳細規定了稅務機關工作人員的不法行為和相應懲罰措施。由此可見，我國稅收相關法律規定對侵害納稅人涉稅信息的行為，信息泄露人將會受到一定的行政處分，同時我國《刑法》中也有關于保護納稅人信息的相關罪名和懲罰措施。然而遺憾的是，我國法律中卻沒有明確規定稅務機關及其工作人員應當對納稅人承擔的民事責任。從自然人納稅人的角度來看，涉稅信息得到泄露，那么其個人信息權和隱私權就無法保障，再加之現如今互聯網力量之強大，“人肉搜索”等事件頻發不窮，在此種情況下，信息所有人甚至有可能因為信息泄露導致心理崩潰而走上自殺的道路，從而威脅到自身的生命權；對于法人納稅人來說，商業秘密、財務報表等涉稅信息是內部信息，在以競爭性和公平性為保障的市場經濟運行過程中，一旦這些信息泄露到競爭對手手中，對于公司來說，就等于說是喪失了公平競爭和獲得盈利的機會。基于此，納稅人根據《稅收征收管理法》第八條進行控告和檢舉最主要的目的也許不是想讓行政機關及其相關工作人員受到應得的懲罰，而是想通過國家的救濟還給自己一個公道，從而使自己的損失得到最大程度的賠償，維護自身財產利益。因此，建立相關的民事救濟制度才是從納稅人角度看來最合理和有效的救濟方式。

2、缺乏預防性救濟手段

沒有權利就不存在救濟，合法權利是救濟存續的依據。同樣，沒有救濟就沒有權利，以救濟保障自身的完整性是權利的內在邏輯。權利與救濟是法治社會價值的兩個要素，是一個整體中的兩面。2009年國家稅務總局頒布的規范性文件《國家稅務總局關于納稅人權利與義務的公告》中詳細規定了納稅人的十四項權利，其中就包括納稅人的保密權，即納稅人有權要求稅務機關為其保密除涉及到稅收違法行為以外的涉稅信息。然而，這則規范性文件卻只字未提當納稅人的各項權利被侵害之后納稅人該如何救濟自己的正當權益，可見我國法律對納稅人權利救濟缺乏可操作性。現實的確如此，不論是《稅收征收管理法》還是《稅收征收管理法實施細則》以及各種相關的其他規范性文件都只規定了稅務機關及其工作人員的行政責任或刑事責任。然而，行政責任的承擔僅有威懾性但不能實質彌補當事人的損害；刑事責任的承擔難以達到入罪標準，這些都顯示出這兩種救濟對于納稅人來說還不足夠。在大數據互聯網時代，信息可以通過各種渠道迅速傳播，信息一旦泄露，其造成的不良影響將如同“多米諾骨牌”一樣產生“連鎖反應”，對納稅人產生不可估量的并且迅速擴大的傷害和影響，并且此種傷害所帶來的具體價值損失也具有不可估量性和難彌補性。基于此種情況，我國應當建立適當的預防性救濟手段。只有在信息泄露之前加強對稅務機關及其他機關人員泄露納稅人信息的后果的威懾力，比如增加懲罰性的金錢賠償，才能盡可能地將納稅人的損失“扼殺在搖籃里”，降低風險發生的可能性。因此，除了現有的時候威懾性的、懲罰性的行政救濟和刑事救濟，我國還要立法加強民事救濟，除此之外，還應當在信息泄露之前，加強預防性救濟。

三、“互聯網+稅務”模式下加強對納稅人涉稅信息保護的建議

（一）立法層面

1、界定并完善涉稅信息的內涵

要建立起完善的納稅人涉稅信息保護立法機制，首先要解答的就是“何為納稅人”這個問題。明確其內涵和外延，不但有利于征稅機關對其進行更加明確的、有針對性的保護，也有利于納稅人及時發現對自己的涉稅信息的侵犯行為，尋求救濟手段，及時止損。我國《稅收征管法實施細則》中規定納稅信息保密權的保護范圍限于商業秘密和個人隱私，筆者認為此條規定有以下幾個問題。首先，商業秘密和個人隱私的內涵和外延尚不確定。關于商業秘密，可以適用《反不正當競爭法》中第八條規定“本法所稱的商業秘密，是指不為公眾所知悉、具有商業價值并經權利人采取相應保密措施的技術信息、經營信息等商業信息。”；但至于個人隱私的范圍，我國立法目前尚未有明確的界定，當獲取信息的門檻逐漸降低，“私人領域”的范圍逐漸縮小，那么何為“個人隱私”，也許需要不斷地被重新界定。基于這種情形，關于個人隱私概念的內涵，我國可以參照《歐盟數據保護指令》的規定進行規定，在實踐中，主要由法官在進行裁判時自由裁量，同時規定檢察院加強對有關個人信息判定方面的法院判決的監督。其次，法人涉稅信息的范圍不應僅僅限于商業秘密，最好在法條中再加一句“其他涉密信息”作為兜底規定，便于法院在裁判是自由裁量。否則，本著“法無明文禁止即自由”的原則，法人納稅人除了商業秘密之外的關鍵性涉密信息可能無法得到有效的保護。

2、出臺專門的有關納稅人涉稅信息保護的成文法規

為了使納稅人涉稅信息的立法保護體系化，首先，應當在《憲法》中增加關于“維護納稅人權利”的概括性、綱領性規定，明確納稅人有繳納稅款的義務，也同樣具有相應的權利。其次，我國需要設立像《納稅人涉稅信息保護法》這樣專門的法律，或是在《稅收征收管理法》中設立專門的章節來規定有關保護納稅人的信息的問題。納稅人涉稅信息保護權的權限可以參照2009年的《國家稅務總局關于納稅人權利與義務的公告》，具體列舉涉稅信息保護的權限并在在其中增加規定納稅人保護自身權益的具體途徑，以及稅務機關工作人員侵害納稅人合法權益之后，納稅人的救濟渠道，以及對涉事工作人員的刑事、民事以及行政責任。在文件中，規定還可以根據自然人納稅人和法人納稅人、中小企業納稅人和大型企業納稅人等主體的不同對納稅人涉稅信息保護權的保護進行不同的規定，以此在納稅人涉稅信息保護的意義上實現一種實質公平。

（二）監管層面

我國對于涉稅信息保護的監管最大的問題是監管分散以及監管的不獨立。為了解決這個問題，最好的方法是建立獨立的信息監管機關，充分利用當代數據的共享性和獲取數據的便利性，對各個政府機關、事業單位、企業的信息以及它們之間的信息流通分別設立獨立的部門進行監管，并建立明確的責任追究機制。在稅收方面，監管部門可根據數據的保密性對數據進行分類，明確哪些信息稅務機關是可以直接公開的，哪些信息征稅機關是需要征求納稅人的同意才可以公開的；哪些信息可以在各個部門之間流通，而哪些信息是需要每個部門絕對保密的。監管部門還可以參照“被遺忘權”的概念，為稅務機關儲存的納稅人涉稅信息信息以及稅務機關共享給其他部門的涉稅信息的存留設置一個期限，并借助于大數據建立信息的到期時間，設置程序讓他自動將一直保留的信息改成設置時間以后能刪除的信息。而某些信息的必要的永久存留以及對征稅機關等相關平臺是否按時刪除信息的監督則統一由信息監管機構負責。

（三）救濟層面

1、為納稅人增加適當的民事救濟

目前，我國法律只規定了對稅務機關及其工作人員的行政責任，缺少對納稅人的民事救濟。只有建立民事賠償責任，納稅人實實在在地在救濟中得到了在財產上的補償，才能真正地激發納稅人救濟自己權利的動力，使其權利保護意識的覺醒，從本質上改善納稅人權利保障制度建立不起來的現狀。否則，在訴訟過程極度浪費時間和金錢、行政訴訟的結果得不到保證、納稅人獲取不到金錢回報、懲罰性制度也沒有建立起來的情況下，實在難以激發起納稅人的救濟欲望。

此外，在具體的救濟過程中，也要考慮到納稅人和征稅機關的實際能力的差距，采取“舉證責任的倒置”的舉證程序。在數據流通如此通暢的今天，納稅人想要評一己之力尋找到信息泄露的源頭，證明稅務機關信息保密的失誤實在過于艱難，若還保持“誰主張誰舉證”的原則，那么納稅人就算有進行訴訟的權利和機會，也會因為舉證困難而敗訴，導致其權利實際上根本得不到有效保障。

2、救濟手段多元化

針對大數據時代個人信息被大規模收集和處理的現象，通常信息控制者是運用這些數據信息來分析某種群體屬性，對國家或地區而言會有較大損害，但就公民個人而言，對其個人信息權只是造成一些輕微損害。因此，建立一種小額訴訟制度，或設立類似于消費者保護協會的納稅人協會，并賦予其為納稅人進行公益訴訟的權力是有必要的。目前雖然存在著一些類似于的協會，但它們的主要組成人員要么是在任的稅收官員，要么是已退休的稅收官員，要么就是國有企業的高層，其本質上屬于法人納稅人協會組織，很大程度上代表的是大企業大集團的利益。所以因為吸納群體的狹窄，現有協會組織并不能真正代表自然人納稅人的利益，難以發揮維護自然人納稅權利的功能。因此，建立吸納群體廣泛的，真正為了納稅人利益而存在的納稅人保護組織十分必要。

除了行政復議和訴訟，為了給納稅人增加更加多樣化的、成本低的救濟手段，我國可以考慮建立類似于勞動爭議仲裁委員會的涉稅信息糾紛仲裁委員會。與其不同的是，涉稅信息糾紛仲裁委員會可以不像勞動爭議仲裁委員會下屬于勞動局一樣下屬于稅務局，而是下屬于上文所提到的信息監管機構。這樣一來，信息將管機構可以為仲裁結果的判決提供有效證據，以便于其仲裁結果的公正，還可以設立專門的部門來監督仲裁委員會的仲裁結果是否公正。

為了解決法官對稅收實務了解不多的問題，我國可以設立類似知識產權法院的專門解決稅務糾紛的法院。如果法院遇到稅務上的問題都求助于稅務機關的話，那么由于被告是稅務機關，當事人對判決結果難免會存在著不公平的懷疑和疑慮，這不但不利于激發納稅人在自身權利受到侵害時救濟自身的決心，也在一定程度上損害了司法機關的權威性和公信力。

四.結論

總之，在立法方面，我國對納稅人涉稅信息的范圍界定尚不明確、保密權的權能尚不清晰，相關立法規定也過于原則化，缺乏可操作性；在監管方面，我國沒有獨立有效集中的監管；在救濟方面，我國缺乏對于納稅人的民事救濟和預防性救濟，救濟手段過于單一。因此，我國需要完善相關立法規定，建立統一的信息監管機構，同時補充適當的民事救濟，不斷豐富納稅人的救濟手段，除此之外，還要利用各種媒體做好宣傳活動，使納稅人權利保護意識真正地深入人心。