地方政府債務風險監管研究

摘 要：中央集中了大量的財政，使地方政府的財政狀況與其職權難以平衡，造成地方政府財政赤字。對此，地方政府采取的措施是發行地方債務進行基礎社會設施建設以及交通、水電等，由此來彌補地方政府債務，以保證政府職能的運用以及政府的正常營運。但是，我國法律規定地方政府不能進行地方政府發行債務，因此，地方政府不得不運用地方政府融資平臺進行融資，這一融資方式信息難以公開、透明，從而增加了財政監管部門的管理難度，給政府財政增加了一定的風險。本文主要探討了地方政府的債務情況，并提出對于規避風險的監管機制的建議。

關鍵詞：地方政府;債務風險;監管

一、地方債務及其風險

（一）地方債務主體

我國地方政府債務的主要主題是政府融資平臺，其次是由地方政府的部門以及經費補助、公用、其他事業單位組成。2010年，地方政府債務高達4.97萬億元，占地方政府債務的近50%。地方政府必須發行地方政府債務主要是受到法律的約束，法律的規定也在規模上約束了地方政府，使得地方政府難以增加銀行貸款以及發行政府債券的規模，地方政府職能通過地方政府融資平臺發行債務。地方融資平臺的需求量增加的同時得到了快速的發展，規模不斷壯大且數量逐漸增多，推動了我國經濟建設，加快我國城市化的發展進程。但是，地方融資平臺隨著其數量的增多也暴露了一切缺陷，給我國地方政府帶來一定的風險。主要是由于地方政府融資平臺的信息難以做到真正的透明，自身償還債務的能力不足等原因，增加了地方融資平臺的風險。此外，地方政府難以針對地方債務進行直接管理，難以對其債務進行控制及監督，給政府的財政問題也帶來了相應的風險。

（二）地方債務來源

地方政府的債務資金的主要來源是以金融機構的貸款為主要來源，其他來源包括：上級財政轉貸、發行地方公債以及其他單位及個人的借款，而地方債務的主要來源是銀行的貸款。因此地方政府債務與銀行金融有著一定的聯系，當地方政府出現負債、預期，失去償還資金的能力時，就會影響銀行的信譽，銀行難以進行融資，造成銀行金融風險。同時，銀行的信貸方面也受到影響，當地方政府出現預期等問題是，銀行信貸能力的難以擴張，業務難以開展，會造成銀行與其他銀行的綜合競爭力迅速下降，嚴重損害銀行以及金融行業的穩定發展。

二、地方債務風險的積累

（一）地方債務增長迅猛

自金融危機后，我國為了緩解財政壓力，啟動了四萬億經濟刺激計劃，其中有2.8萬億元是由中國地方政府承擔，此后，地方政府將融資投向金融機構，因此債務也開始逐漸增加。據國家審計署審計結果顯示，2010年年底，全國地方債務余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務總額的14.92%和24.26%。自此之后，地方債務呈現逐漸遞增的現象，給地方政府的還債能力造成一定的壓力。與此同時，采用擔保人的形式的現象也逐漸增多，一些企業或者項目利用地方政府作為擔保方，當企業及項目部門失去償還能力時，這一債務會直接轉為政府的債務，使地方政府積累了較多的擔保債務，債務的積累以及不斷增長，給地方政府帶來了一定的風險。

（二）地方債務結構扭曲

地方債務結構根據東西部省份不同，其結構也大不相同。在東部地區的省份中，債務主要用于基礎建設，包括佳通、水電、供暖等，主要表現形式為規模小、作用單一。而在西部地區的省份中，主要用于彌補社保、解決工資拖欠、維持地方政府職能等，其規模大，且作用率高。此外，地方債務用于基礎建設中時，其投資時限較長且收益較低，僅僅依靠自身收益難以償還債務，主要依靠地方財政經費來彌補。因此，在成地方財政壓力過大，償還能力降低，引發債務風險。此外，我國政府級別由省至鄉級，政府財政尤其對于縣級、鄉級政府，其財政狀況較差，其承擔的債務支出多、償還能力差導致難以具備債務償還能力，最后無力償還。據調查，我國鄉級政府財政負債逾期債務占地方債務總額的40%，給地方財政造成較大的債務風險。因此，發生逾期債務的地方政府必須利用債務展期來拖延支付，利用借新的債務來填補舊的債務來解決逾期債務，這也造成了金融與財政的風險增加，最終導致地方政府信用降低。

（三）地方債務信息不透明

依照我國法律，地方政府發行地方債務屬于嚴重違反國家規定，因此，地方政府經常運用地方政府融資平臺，以企業及事業單位進行融資，這一融資方式造成了負債結構的復雜化，各個融資者與監督管理部門之間缺乏信息交流，導致債務難以做到公開透明。地方政府負債風險主要依靠其公開透明性，依照其所有真實信息來解決存在的風險，而信息難以公開就會使地方政府難以依照真實情況做出有效的風險預判，也就難以真正規避風險、解決債務問題。現階段，地方債務由于難以做到真實信息的公開、透明，同時地方債務規模較大，財政部門依照不夠全面、真實的信息難以對地方債務進行全面的統計，難以精確融資主體及負債總金額，因此也無法做出債務風險的評估及解決，加大了地方政府的債務風險。

三、控制地方債務風險的對策

（一）根據政府財力適度舉債

為了加強地方債務風險的監管，必須加強地方政府舉債的適度性。一方面，在政府職能行使中，各個項目必須嚴格篩查，控制項目規模，保證各個項目有計劃、合理地進行，保證項目投入與政府經濟狀況相吻合，以保證政府有能力償還地方債務。另一方面，政府部門需要充分認識地方債務的情況及規模，加強信息透明化，掌握各個債務的償還期限，將債務情況的掌握精確到本年償還期限以及隨后幾年即將到期的、需要償還的債務總金額及數量。將所有債務情況進行統籌，有計劃的安排償還時間，制定出合理的債務償還計劃。再有，需要根據不同的地區的經濟發展狀況作為參考，同時，將各個省市自身的財政狀況及負債規模進行評估，列入到總計劃中，使償還計劃合理、全面且具有長期性，從而保證政府的舉債合理化。

不同的地區政府的財政狀況也不同，比如，在我國東部沿海地區，經濟發展相對較快，政府稅源廣，使其財政狀況良好，具備較強的償還能力，因而來自地方債務的風險也相對較小。因此，政府在各個公共事業及項目的建設中，比如公路橋梁建設，其建設過程較長，投資回報期限長，因此，政府可以根據建設的項目的利潤收益以及項目的負債償還能力適當的擴大融資規模，增加資金的投入。但是，對于中西地區一些發展速度較慢的地區，其經濟發展緩慢，政府稅源低，導致政府的財政狀況較差，地方負債的風險也隨之增加。在這種背景下，政府依然需要對于公共事業的建設的投入，比如，在義務教育、醫療方面、基礎設施建設以及社會公共秩序的維護方面都需要政府發揮其職能加以建設，而政府財政狀況較差，難以維持其職能的行使。對于這類地區，必須加強地方債務的控制，嚴格把控債務規模，減少債務數量，制定出合理的、科學的債務償還計劃，以保證政府部門在項目建設中能夠全面的控制項目規模，保證其財力與債務償還能力相匹配，避免為了地區的發展而舉債過重，使政府積累大量的債務問題。

（二）完善地方債務償還機制

為了加強政府對于地方債務的監管，必須建立完善的地方債務償還監管機制，以規范地方政府的舉債情況，控制地方政府負債。在計劃中，應該明確規定政府的債務償還責任以及資金的使用情況，將資金的來源、使用以及債務的償還期間作出合理的計劃，嚴格規范政府行為，明確政府各個部門的責任。規定中包含：首先，政府部門的直接借款有地方財政部門來償還，地方債務在經過人大發行審批后，應該在每年年初進行還本付息的償還;其次，政府部門在項目建設中，在能夠帶來效益的項目建設中，在項目完成后將受益作為債務償還;再有，在以政府部門作為擔保的債務中，規定由最終債務人負責債務的償還。此外，在制定出合理的債務計劃后，政府部門還需要加強防范意識，建立完整的防范機制，利用償債基金降低債務風險，有效監管地方政府的債務情況。

（三）建立與完善債務信息披露機制

地方債務的信息公開與透明化尤為重要，能夠加強對于地方負債的監管與控制，規避債務風險。因此，各級政府應該加強地方債務的信息透明化，建立完善的債務信息披露機制。同時，政府需要加強對于地方政府財力狀況的監管機制，控制地方政府的資金來源、流向、負債期限、負債總額以及償還能力。加強地方政府的財政披露機制，有效監管財政支配，有利于政府對于地方負債的全面評估，將地方政府的舉債償還進行控制。與此同時，有效的披露機制能夠有利于投資者對于資金的使用情況的監督，有利于監管部門的控制。通過信息披露機制，還可以使公眾對于各個年度需要償還的債務有一定的了解，能夠了解地方政府的負債情況以及債務償還能力，更有利于提高投資者的信賴度。

結束語：

政府負債主要是由各個級別政府進行承擔，因此，債務的償還及逾期情況均由各級政府來承擔相應責任，此外，各個級別的政府部門的財政狀況影響著政府負債的情況。由此可見，政府部門要保證其財政狀況良好，政府正常運轉，必須加強政府債務的管理，合理、科學地控制政府的負債規模，加強地方負債的監管機制，有效規避地方政府負債風險，從而促進地方經濟的平穩發展。

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作者簡介：冀強強（1984-），男，漢族，內蒙古二連浩特市人，本科，中華人民共和國二連海關。研究方向：經濟、財政、稅收。