鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下遼寧農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的意義與創(chuàng)新探索*

佟 曾 王一雯

沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110000

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的優(yōu)勢(shì)

（一）增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，變“死資產(chǎn)”為“活資產(chǎn)”

農(nóng)村宅基地的突出特點(diǎn)可以簡(jiǎn)要表達(dá)為“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”。在歷史中這一制度為農(nóng)民生活提供了基本保障，但隨著近年來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)行宅基地制度因其自身特性流轉(zhuǎn)受到局限。宅基地?zé)o法有效的流轉(zhuǎn)，成為離村村民眼中的“雞肋”，占地?zé)o益而棄之可惜。在此種困境下，宅基地“三權(quán)分置”政策的施行將閑置的宅基地“轉(zhuǎn)”起來(lái)，將“死資產(chǎn)”變?yōu)椤盎钯Y產(chǎn)”，使宅基地在市場(chǎng)機(jī)制流轉(zhuǎn)中，完成優(yōu)化配置和利益最大化，能夠讓農(nóng)民體會(huì)到真真切切的獲得感。

（二）優(yōu)化農(nóng)村土地資源，保護(hù)耕地

經(jīng)過(guò)對(duì)遼寧農(nóng)村宅基地使用狀況的數(shù)據(jù)剖析能夠得出：遼寧省大部分鄉(xiāng)村的土地仍處在粗放使用的狀態(tài)，宅基地閑置問(wèn)題嚴(yán)重，有的宅基地甚至年久失修成為危房。而與此同時(shí)，許多的農(nóng)民尤其是剛立戶農(nóng)民卻面臨沒有宅基地，并且也沒有空余土地供他們申請(qǐng)的情況。面臨一邊是房子和地空著沒人住，另一邊是一家好幾口沒有地方建房子的尷尬窘?jīng)r，宅基地“三權(quán)分置”提供了有效的破解辦法。

（三）回歸并超越鄉(xiāng)土中國(guó)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村

施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)就是在要保護(hù)鄉(xiāng)土中國(guó)的前提下讓農(nóng)民過(guò)上生活富裕的好日子。宅基地作為中國(guó)農(nóng)村土地的一大突出特點(diǎn)，對(duì)于反映鄉(xiāng)土中國(guó)起著重要作用。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”很大程度上改善了破舊的房屋風(fēng)貌、滯后的基礎(chǔ)設(shè)施；緩解了農(nóng)村宅基地蓋房搶地占地的鄰里矛盾；帶動(dòng)了一批行業(yè)企業(yè)發(fā)展。

二、政策推行困境

（一）“農(nóng)民離不了土地”的思想，致使農(nóng)民參與宅基地流轉(zhuǎn)的積極性不高

在鄉(xiāng)村生活，土地就是命脈。靠務(wù)農(nóng)為生的鄉(xiāng)下人世世代代附著在土地上，雖然新一代的年輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴性有減弱的趨勢(shì)，但由于中國(guó)社會(huì)農(nóng)民根深蒂固的觀念是保守的，又不愿意放棄土地。在城市化過(guò)程中一些農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺擎?zhèn)居民”身份，但在城市生活面臨更多的生活挑戰(zhàn)，如就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老等問(wèn)題，在思想上又覺得小富即安，出于對(duì)生活保障銜接的考慮，將宅基地緊緊攥在自己手中才心安。故而不敢嘗試新的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策制度不完善，致使農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識(shí)不足

宅基地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)僅停留于政策層面而缺少系統(tǒng)法律規(guī)定的保障，加之農(nóng)民自身文化水平有限，大部分農(nóng)民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的政策了解不充分、不透徹。導(dǎo)致當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)形勢(shì)混沌、農(nóng)民接受流轉(zhuǎn)的意愿不高。受農(nóng)村宅基地本身只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)特性的局限性約束，更有多數(shù)農(nóng)民選擇自由交易，甚至非法交易。交易過(guò)程中，一則操作不規(guī)范農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益難以受到保護(hù)，一旦有不確定因素出現(xiàn)將會(huì)大大降低農(nóng)民對(duì)政策的信任度。二則不正規(guī)、無(wú)流程的流轉(zhuǎn)也給后續(xù)政府推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革埋藏隱患。

（三）宅基地歷史問(wèn)題累積、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，致使宅基地流轉(zhuǎn)工作復(fù)雜

農(nóng)村實(shí)行宅基地制度歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，對(duì)于“一戶多宅”“一宅多戶”“面積多占”“出嫁女權(quán)益”“未批先建”等遺留問(wèn)題如何確權(quán)已經(jīng)成為宅基地流轉(zhuǎn)工作中難啃的一塊“硬骨頭”。歷史遺留問(wèn)題不易處理，尤其是宅基地一旦開始流轉(zhuǎn)，這些歷史問(wèn)題將涉及多方利益群體。如若不能妥善處理，將會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂、收益分配不公平情況，嚴(yán)重影響農(nóng)民的參與積極性。

三、創(chuàng)新探索建議

（一）將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為法律制度

既講“三權(quán)分置”就應(yīng)盡快明晰宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的配置，制訂并出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的系統(tǒng)法律法規(guī)體系，在法律上明確規(guī)定宅基地所有權(quán)資格，進(jìn)行所有權(quán)產(chǎn)權(quán)登記、確權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)所有權(quán)主體的規(guī)范化進(jìn)程，從而才能夠讓農(nóng)民心里踏實(shí)堅(jiān)定信心。與此同時(shí)，在政策執(zhí)行較好、較順利的地區(qū)適度放開宅基地的些許自由處分權(quán)，將宅基地推進(jìn)市場(chǎng)化交易。總之，當(dāng)下應(yīng)該審視論證現(xiàn)行相關(guān)的法律，出臺(tái)系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范，以破解現(xiàn)存宅基地流轉(zhuǎn)中所遇的法律法規(guī)相互矛盾沖突情況，針對(duì)具體問(wèn)題找不到法律依據(jù)的困境。所謂“物權(quán)法定”，就是要將農(nóng)民對(duì)宅基地的“資格權(quán)”提升到法律地位保護(hù)。農(nóng)民有了“定心丸”，才會(huì)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的流轉(zhuǎn)政策有充分信心，才能讓農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策達(dá)到于民有益、于國(guó)有利。

（二）因地制宜做好村莊分類規(guī)劃

因?yàn)榘l(fā)展不平衡、不充分等因素，各地的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展也各不相同。其一：在遼寧地區(qū)有的村莊發(fā)展態(tài)勢(shì)向好。對(duì)于這一類發(fā)展較為成熟且潛力依然巨大的村莊，完全可以將附近規(guī)模較小、發(fā)展前景不好的村莊合并或吸收納入進(jìn)來(lái)，共享發(fā)展資源。其二：遼寧有著許多歷史文化村，對(duì)于這一類的歷史文化名村要做到特色保護(hù)。把村莊的古建筑宅基地保護(hù)起來(lái)，讓民俗能夠一直延續(xù)下去。其三：考慮到近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度加快。一些鄉(xiāng)村呈現(xiàn)了“空心村”和“空心房”的狀況。因而將這些同樣面臨人口少、發(fā)展力量弱的村莊集中在一起，弱弱聯(lián)合變強(qiáng)達(dá)到增收目標(biāo)。毋庸置疑的是村莊規(guī)劃的措施必須要本著尊重農(nóng)民的意愿為根本原則。

（三）發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的堡壘作用

近年來(lái)，遼寧地區(qū)多次選派駐村干部且取得不俗成績(jī)。在宅基地“三權(quán)分置”的政策推行中，第一書記一方面能發(fā)揮宣傳作用，引導(dǎo)村民認(rèn)識(shí)到宅基地流轉(zhuǎn)是一件能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)收益的實(shí)實(shí)在在的好事情、好政策。另一方面，由第一書記起到村民主心骨的作用，發(fā)揮其自身的開闊眼界、知識(shí)水平優(yōu)勢(shì)，幫助所在村子探索發(fā)展致富路。與農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”不同的是：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”一大特點(diǎn)在于集體土地權(quán)利行使。因而可以在國(guó)家法律規(guī)定的紅線之上，探索村民自治新路徑。采用村集體資金支持+農(nóng)民管理的模式，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我“造血”功能，這也是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”為鄉(xiāng)村振興提供的有力抓手。另外，當(dāng)閑置的宅基地迸發(fā)出新的活力時(shí)，會(huì)使離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的年輕人看到更多的發(fā)展機(jī)遇，重建對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的信心。

（四）實(shí)施以宅基地養(yǎng)老的模式

相對(duì)城市的老人，農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題更是難上加難。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明：遼寧65歲以上老年人撫養(yǎng)比為21．7%，居全國(guó)第一，撫養(yǎng)比越高則意味著子女的贍養(yǎng)壓力越大。因?yàn)榍鄩褎趧?dòng)力大量流失，農(nóng)村留守老人的數(shù)量居高不下。因而鄉(xiāng)村老人的養(yǎng)老模式仍是養(yǎng)老金、土地來(lái)源和子女的三項(xiàng)聯(lián)合。針對(duì)當(dāng)下養(yǎng)老金微薄、子女自身生活壓力大無(wú)暇顧及村中留守老人的現(xiàn)狀，無(wú)疑土地來(lái)源將成為養(yǎng)老問(wèn)題的一大重要擔(dān)當(dāng)。其中起著重要作用的就是——宅基地，因?yàn)檎乇旧砭途哂芯葷?jì)和福利性質(zhì)的天然屬性。因此在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的創(chuàng)新探索中，退出宅基地來(lái)?yè)Q取養(yǎng)老服務(wù)既不違背宅基地保障性的初衷，同時(shí)也提高了老人的生活質(zhì)量，更緩解了家庭的養(yǎng)老壓力。

（五）開辟盤活閑置宅基地新途徑

其一：村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收回閑置宅基地，與專業(yè)公司簽訂長(zhǎng)期委托經(jīng)營(yíng)協(xié)議。企業(yè)主要擔(dān)任規(guī)劃設(shè)計(jì)和后期運(yùn)營(yíng)管理工作；農(nóng)戶負(fù)責(zé)對(duì)閑置的待規(guī)劃房屋進(jìn)行改造；政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)道路配套、市政道路連接線建設(shè)。流轉(zhuǎn)戶的村民可以在運(yùn)營(yíng)期間經(jīng)培訓(xùn)上崗就業(yè)，農(nóng)戶除獲得租金收入外還能有工資收入，不必再入城務(wù)工。

其二：互聯(lián)網(wǎng)+宅基地，開展鄉(xiāng)村旅游。當(dāng)農(nóng)民開始用微信、抖音去交流，去買賣，去形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的時(shí)候，傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)也應(yīng)走向聯(lián)網(wǎng)融合的道路。不住的房屋可以出租出去，提供給市場(chǎng)，利用盤活宅基地使用權(quán)開展特色民宿和田園風(fēng)光旅游項(xiàng)目，在中心城市近郊建立起形式多元的“同建同享型”田園綜合體。

其三：保護(hù)鄉(xiāng)土文化，助力鄉(xiāng)村振興。宅基地承載著鄉(xiāng)土文化，體現(xiàn)的是鄉(xiāng)村文化振興。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”改善“臟亂差”的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，對(duì)閑置的土地資源規(guī)劃塑造成差異化的特色鄉(xiāng)村風(fēng)貌。對(duì)有特色村落深入挖掘其傳統(tǒng)文化，融合現(xiàn)代元素，吸引鄉(xiāng)賢回村助力鄉(xiāng)村發(fā)展。