唐宋監察制度之對比與借鑒意義

趙梓懿

廣西壯族自治區地震局，廣西 南寧 530022

一、唐朝監察制度簡述

唐朝監察制度發展主要分為三個階段，唐代的中央監察機構仍是御史臺。唐高祖李淵、太宗李世民時期沿襲隋制，稱御史臺。隨著三省六部、一臺九寺政治體制的確定，御史臺這一機構的法律地位最終也就被確認下來。

高宗、武后（武則天）、中宗、睿宗時期，因錯綜復雜的政治形勢和伴隨政權交替所產生的激烈斗爭，監察機構進行了多次改革調整。武則天時，改御史臺為左、右肅政臺。至中宗神龍元年（705年），又將左、右肅政臺改為左、右御史臺。此后，由于兩臺之間職責不清，矛盾重重，故睿宗上臺后，于太極元年（712年）撤銷右御史臺，將左御史臺改稱御史臺。

玄宗李隆基繼位后，正式形成了唐朝監察制度中獨具特色的制度——“一臺三院”。御史臺包括三個部分，分別是臺院、殿院、察院，這樣不僅減輕了工作壓力，也使責任到人，御史臺擁有了更大的監察權力以及監察范圍，使得監察制度在這一時期得以大力健全和發展。

在唐以前，御史臺很少也很難發揮對司法機關在法令、法律實施方面的監督作用。唐代御史臺和其他機構共同審理案件的“三司受事”，真正實現了監察機構對司法部門的有力監督。如覺得刑部、大理寺在司法處置時有不當行為，御史臺官員有權提出異議，要求復核。這樣做可以讓“三司”互相配合、互相制約，有利于提高司法行政效能，減少冤假錯案的發生。另外，諫官制度的監察則是自下而上，以最高統治者即皇帝為被監察對象。這樣就形成了以上察下、以下諫上的更為完備的雙向監察制。這是一種完備而富有活力的制度，既有力監督了朝廷百官的違法行為，促使吏治清明，同時又有效限制了皇權的極端專制，唐代君主專制體制的穩固得到了極大的發展。

二、唐朝監察制度的弊端

唐朝監察制度其實有一個很明顯的弊端，那就是中央官員往往得不到有效的監察（可能與各種官員之間的相互包庇有關），而地方的官員和普通人得到的監察遠遠多于中央。從結構上看，御史臺由“三院”組成，擁有廣泛職權。而在地方監察官員的監察方面，明面上雖直接由御史臺對省一級（道）的地方主要官員進行監管，然而難免有鞭長莫及之嫌。州縣之下并不是由中央直接管理，僅僅由各省的負責人進行監管或者說是“自查”，這種監察模式的預期效果遠不如中央對其的管理。這種制度已經在日積月累中對唐朝監察制度起到了深遠的影響。唐朝中后期，地方割據，皇權削弱，中央對地方監察之權大打折扣。節度使變成封疆大吏卻又兼領監察，既當裁判員，又當運動員，對地方無法起到實際監察的作用，所以地方監察工作實際也是名存實亡。地方監察體制的缺失與節度使的一方獨大，抑或是導致唐朝滅亡的最大原因。

三、宋朝監察制度概述

唐宋之際是中國古代社會政治、經濟、文化發生重要變化的歷史時期。唐五代藩鎮之禍，促使宋代皇帝收回兵權，皇帝對軍隊的控制加強，相應地，對地方控制的中央集權也隨之加強。政治統一為發展社會經濟提供了安定的局面，趙太祖與弟弟太宗，在趙普“制其錢谷，收其精兵，稍奪政權”的建議下，制定了強化中央集權的“強干弱枝”基本國策。其重點是不采用嚴厲的方式來防止武官奪權和地方勢力的割據，目的是防止皇權受到威脅。宋代的重大監察改革“臺諫合一”，均以宰執大臣和手握軍權的武官將領為主要監察對象，對文臣武將的權力加以限制，以防止皇權分散，都是這一國策的體現。

宋代的中央監察系統由御史臺和諫院兩部分組成。御史臺系統主要沿襲唐制；諫官系統至宋代已發展到了它的頂峰階段，組織獨立，自成系統。御史臺的監察官與諫院的諫官職權相互交叉，從臺諫并列逐漸向臺諫合一的趨勢發展。地方監察系統主要由監司、通判、走馬承受等組成，他們各自獨立行使監察職權，直接受命于皇帝。綜上所述，宋朝監察制度的最大特點，表現為其體系的完整和嚴密，即包括專職監察機構和官員在內，多種形式的監察互相補充和配合，前所未有地織成了一張籠罩和滲透到各種行政過程的龐大網絡。

四、宋朝監察制度的弊端

宋朝與唐朝相比，雖然制定的檢查法規比唐朝明確，但是實際上宋朝的法規執行力低下。尤其是御史臺三院幾乎合并后，臺院名存實亡，到了南宋，察院成為最繁忙的機構。盡管監察法明確，但是由原本的三個機構做事變成了一個機構做事，自然執行力不高，繁多的法律條文也成了空中樓閣。

宋朝地方監察制度的獨立僅僅是種形式，而實際上其主要目的還是加強中央集權。在宋朝，皇帝們幾乎不將權力分散，皇帝的皇權不允許任何人以任何方式破壞；而地方監察制度讓皇權更加有了保證，它成了加強皇權統治的工具。宋朝皇帝往往打著預防貪污腐敗的旗號，大力推行地方監察制度的實施，其根本目的卻還是加強皇權統治。

一是君權的旁落和相權的過度膨脹，導致臺諫系統被相權控制，淪為相權專權的工具。以中央監察系統為例，宋朝的中央監察官雖比前代有了獨立行使監察權的自由，但根本不可能擺脫人治的窠臼。臺、諫的合流本身就說明言官對皇帝諫諍功能的缺失。由于君權居于獨尊的地位，臺諫的監察權實際并不能真正保持完全的獨立性，因此分權制衡的態勢亦不可能保持長久的穩定。從南宋光宗、寧宗以后，臺諫章疏“泯于留中”幾乎是司空見慣的現象，月課制度成了一紙空文。

二是權力的過度交叉重合嚴重影響了監察效能的發揮。如宋朝路級各監司并不能很好地各司其職。為了使皇權更加集中，宋朝皇帝看似分權的行為實際上還是為了控制權力的分散程度，所以將權力分散到各個官員身上，防止一家獨大，同時賦予了轉運司、提點刑獄司、提舉常平司監察權，這就使個人之間的權力有交叉和沖突的部分，讓各官員在檢查過程中相互掣肘，大大降低了監察的效率。正如《慶元條法事類》中所說：“諸司不存事體，疏易者，雜治而失職。苛察者，振權而侵官……事任自有隸屬，而別司輒干預，則為官吏者何所適從?”

三是監察權過度滲入行政權中，嚴重妨礙了國家的行政治理。宋朝統治者吸取了前車之鑒，把更多的監察權力給負責監察的官員，行政機關內部也被廣泛而深入地滲透監察制度，行政權和監察權被結合在一起，不僅監察效率可能會降低，也可能伴隨貪污腐敗等問題。因此在實踐中，監察權依然被泛濫使用，并且這種監察權一家獨大并不怎么受制約，導致監察人員和行政人員在暗地里可能官官相護；再加上皇帝對監察人員深信不疑，監察官員沒有依法使用其權力，導致監察與行政權力混淆，行政受監察影響，嚴重阻礙了行政治理。

五、唐宋監察制度的不同之處

一是監察體系分布廣泛不同。唐朝從科舉的選拔到監察權力的執行，對官吏都有一套嚴格的規定，無論是瀆職還是貪污腐敗都有相應的懲罰，整個唐朝就相當于一部監察法。這種廣泛而全面的立法，使君主權力更加集中，唐朝的經濟發展也得到了良好的發展。

宋朝全面整頓地方行政機構，通過增設地方機構、分割地方長官職權，貫徹“強干弱枝”的方針，將地方的財、政、軍之權收歸中央，從而達到集權于中央的目的。此后，這種策略又貫徹到了地方政權建設的全過程，形成了綿密細致、縱橫交錯、相互牽制的制度格局。新設立的地方機構和官員，大都直接或間接地與地方監察事務有關。因此宋朝的監察制度要比唐朝的監察制度分布得要廣。

二是監察權的性質有所不同。唐朝的監察制度是以御史臺為核心展開的，御史臺只負責監察工作，行政機構與其屬于相互獨立的存在，御史臺只代表皇帝行使監察權力，只為皇帝一個人服務，獨立性較強。同時，御史臺也被賦予特殊的權力和禮遇，目的是使其更具有權威性。

而宋朝的監察體制體現在另一方面，地方監察官的權力不斷擴大，監察權似乎和行政權處于混為一體的狀態。在宋朝，不論是路級監察官監司，還是府、州、軍、監級監察官通判，均有權參與地方財政、人事、司法等政務，在這個過程中行使監察權力。如監司官既參與一路財政管理，又監督地方財政，按劾地方官在稅收中的違法亂紀行為；既參與薦舉地方官吏，又按劾檢舉不守法、不稱職的官員；既參與一路刑獄案件的審理，又監督地方刑獄；既參與賑災，又按劾賑災不力的官員。這種地方監察體制，更有利于分割并監督地方權力。

三是監察對象的不完全相同。唐律對官吏的監察是很全面的，主要分為四類：第一類是各部門職司官員，第二類是地方官員，第三類是司法官吏，第四類是軍事官員。

在宋朝，各個地區的發展和重要程度不完全一樣，因此監察官員也并不是均勻分布的。在北宋時期，只有大藩府由兩名通判官員負責，而其他的府只由一名負責。至于設定多少名監察官員，主要取決于文官和武官的情況。而宋代的軍、監一般不設置通判。宋代統治者在州一級的通判設立時，安排了州長官知州和州副長官通判兩個職位，并且對武官加大監察力度。

四是執行效果不同。我國古代封建社會監察官吏的設置很有特色。在唐朝，監察官所享有的權力和他們的位置并不是線性相關的，在皇權的絕對統治下，位卑權重也是一種維護皇權的體現。一方面因為監察官員地位較低，這樣就無權干涉中央事務及其他重大事件，防止皇權受到威脅；另一方面正是因為其官位不高，所以才不會動“奪權”或者其他的不軌之心；再者因為他們權高，可以更有力地為維護皇權服務，整治各種貪污腐敗的問題。而宋朝雖然規劃較廣，但是過度分散，導致執行力較差，貪污腐敗現象高發。

五是實行監察責任制的不同。唐朝在實際監察的過程中，由于監察人員失職等行為，虛假的監察行為時有存在。皇權統治下肯定不希望這種情況出現，中央監察機構不僅規定了每個職位的定義和職權，更確定了相關法律來細化。例如，對違法行為的不檢舉、對經濟漏洞的失察等行為都要相應地承擔刑事責任。有了法律的監督，監察官們會更加注意自己的行為，同時更好地將責任與職權有機統一在一起。

為了防止地方任何一級監察官權力過大，宋朝又采取了化整為零、多頭負責的措施。例如，路級的監察權與行政權由轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等多種機構掌領，使路級監察官誰也不可能專權。府、州、軍、監級的監察官通判，雖有行政、監察、司法等多種職能，但又無一項職權不被州郡長官和監司分割。這樣做的目的，就是化零為整，使地方政務完全受中央控制。

六是地方監察制度的不同。唐代的地方監察體制經歷了一個逐步發展、完善的過程。唐初對地方的監察只是隨時隨事地臨時派遣御史巡視州縣，在地方上沒有固定的機構和常駐官員。太宗李世民登基后，十分重視對地方官吏的選拔和監督。他曾強調，“治人之本，莫重刺史”“縣令甚是親民要職”。在此思想的指導下，唐王朝對地方州縣的監察變得嚴格。整體經歷了三個階段。

第一階段為設道不設使，無定員，不定期。貞觀元年（627年），唐太宗把全國劃分為十個監察區。這個階段對地方的巡視監察，尚無具體的法律準則，主要是借鑒漢代的“刺史六條問事”的內容。

第二階段為十道按察使，定員定法。第一階段的監察方法歷經太宗、高宗、武后三朝不改，至中宗神龍二年（706年），在十道分別設置了固定的監察官——巡按使。巡按使由左、右臺及五品以上官員20人擔任，任期兩年，設判官一職作為助手，同時制定、頒布了監察法規——《巡察六條》，作為巡按使巡視地方、監察地方官的準則和法律依據。

第三階段為十五道采訪使，置印常駐。宋代的地方行政體制為州（府、軍、監）、縣兩級制，長官分別稱為知州、知縣。后來，為遏制轉運使權力的不斷擴大，宋中央政府又先后選派中央官赴地方，充任提點刑獄司（又稱憲司）、提舉常平司（倉司）、安撫使司（帥司），掌管并監督地方上的司法、財政、軍事事務，以分割、牽制轉運使的權力；同時又使這漕、憲、倉、帥四司相互監督、相互制約。這樣，監司實際上已具備了地方最高監察機構的職能，監司的四位長官也就成為地方的最高監察官。監司與通判一樣，不受中央和地方行政系統的節制，直接聽命于皇帝，對皇帝負責。

上述概括了我國唐朝與宋朝兩個達到封建制度建設頂峰的朝代在監察制度方面發展的不同之處。從總體上看，無論是社會環境、經濟發展還是皇權的穩定，宋朝都要優于唐朝。而且宋朝本身的監察制度也在唐朝經驗教訓的基礎上進行了大幅的改革和優化。宋代的地方監察制度是比較成功和有效的，監司利用經常性的出巡，可以比較廣泛地接觸各級地方官吏以及平民百姓，全面考察地方州、縣長官的政績，了解下情，對地方官作出比較公正的評價。當發現有瀆職、違法者時，又可依據實際情況對他們提出彈劾。朝廷則根據監司的奏報，及時作出處理，以整肅地方吏治。因此，相比較而言，宋朝的監察制度要優于唐朝的監察制度。

六、對現代監察制度的借鑒意義

唐宋時期，從上到下形成了直線式的監察體系。在中央，御史、諫官、封駁官各司其職，一起維護皇權的穩定和官員的廉潔。在地方，地方官員也被監察制度制約著行為，完整的監察體系對皇權的集中和國家的發展有很大的積極作用。然而，封建制度下運行的監察體制始終有其弊端，最大的經驗教訓就是：最高的政治目標還是維護君主的權力，封建的統治思想注定導致了腐敗現象的產生。一方面監察權需要有一定的適用范圍，防止職權濫用；另一方面就是監察要與行政分開，不然很容易導致不能各司其職，甚至相互包庇，進而使行政直接受到影響，影響發展。

在當前形勢下，監察制度的完善具有極為重要的現實意義，因此我們需要不僅僅著眼于新中國成立以來的經驗，而是應該把眼光放到歷史的長河中，關注創造了燦爛文明的唐宋時期的經驗教訓。因為要想發展監察制度，必須有對國情的分析及歷史傳統的借鑒。自黨的十八大以來，反貪反腐就已經被列入我們黨的重點部分，黨的十九大更是將深化國家監察體制改革提上日程。但是，到目前為止，我們國家在這方面仍有些不足，如在近年來的通報案例中，部分地方存在“燈下黑”、監察工作人員有違法亂紀情況等，因此監察方式方法還有待創新，對監察機構及其工作人員的監督有待加強。

一是保證監察部門相對獨立，各盡其責，以防權力過度集中和官官相護的腐敗行為發生。

二是完成監察官員任選考核制度，從根本上杜絕不合理不合法現象的發生，擇優錄取考生，嚴防以作弊或者其他投機取巧的方式進入國家監察系統。

三是完善國家監察體系，完善組織內部監督。自覺遵守相關規定，同時也要加強組織外監督，加強政務公開工作，注意新聞媒體和社會各界的輿論監督。