國家監(jiān)察委的調(diào)查職能研究*
——基于浙江經(jīng)驗的探索

黃景異

浙江警察學院，浙江 杭州 310053

隨著近幾年我國法制化進程快速發(fā)展，監(jiān)察體制的優(yōu)化改革也將逐步落實。《監(jiān)察法》作為對國家監(jiān)察管理工作起指南性和統(tǒng)領性的基本法，為監(jiān)察委員會的實踐運行提供了重要的依據(jù)。

一、監(jiān)察委員會調(diào)查職能概述

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察委員會可以依照該法享有監(jiān)督、調(diào)查、處置職能。首先，監(jiān)督職能采用建議、宣傳、教育等多種方式和途徑，預防違法行為的發(fā)生。其次，調(diào)查職能是査證違法犯罪行為的職能，是監(jiān)督國家機關及其工作人員發(fā)揮其職能的手段。再次，處置職能是對確認的違法行為按照法律法規(guī)進行認定并予以一定的處置的職能。

其中，監(jiān)察委的調(diào)查職能，即調(diào)查公職人員職務違法和職務犯罪的職能，是監(jiān)察委員會開展廉政建設的重要手段。

二、浙江試點之亮點

（一）技術層面——辦案系統(tǒng)規(guī)范化

近年來，信息技術與公安司法工作日益融合，浙江省憑借趨于前列的信息化水平和數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術，開拓出一體化辦案系統(tǒng)。該系統(tǒng)運用智能技術，可以將各部門之間的數(shù)據(jù)進行交換和共享，從而進一步推進業(yè)務的協(xié)同發(fā)展。2017年7月，該系統(tǒng)正式運行，此項目的試行也推動浙江省開啟一場大數(shù)據(jù)的變革。并且由于公安機關和司法機關在該系統(tǒng)下能夠得到數(shù)據(jù)信息的連接，所以案件的資料可以在短時間內(nèi)有效傳達，立案時間因此可縮短60%以上。從試行的結果看來，浙江一體化辦案系統(tǒng)已經(jīng)取得可觀的成效，如果可以在此基礎上，運用到今后監(jiān)察委的辦案過程中，將可以為高效率辦案提供扎實的硬件基礎。

在一體化辦案系統(tǒng)的推進下，浙江省監(jiān)委在調(diào)查過程中加強了與公安機關、檢查機關和審判機關的合作交流。其中與公安機關的協(xié)調(diào)是在于充分發(fā)揮公安機關在情報信息、技術調(diào)查等優(yōu)勢，尤其保障一些涉及被調(diào)查人人身自由的調(diào)查措施得以順利展開。［1］例如調(diào)查措施中的重中之重“留置措施”，就需要公安機關保障留置場所以及留置對象的安全，并對現(xiàn)場工作進行指揮協(xié)調(diào)。改革以來，浙江省移送起訴的案件平均留置42.5天，較未改革前三年的“雙規(guī)”和偵查階段用時同比縮短64.4%，并且辦結案件中被留置的重點被調(diào)查人100%移送起訴。可見，調(diào)查人員和公安人員的齊力并進，實現(xiàn)了調(diào)查職能的高效協(xié)同執(zhí)行。

（二）制度層面——建章立制程序化

在第十三屆全國人大會議上，浙江省委書記車俊對浙江的試行寄予厚望，并認為浙江監(jiān)察委的試行經(jīng)驗，應當成為浙江在學習和貫徹國家監(jiān)察法過程中的優(yōu)勢。而改革實際上不僅對于浙江的法制進程有促進作用，其在實踐中所提煉出來的經(jīng)驗同樣為國家監(jiān)察法的制定提供了素材。據(jù)統(tǒng)計，共出臺制度24項，業(yè)務工作模板79個，監(jiān)察措施12種，以及與措施配合適用的監(jiān)察文書45類。這些制度措施在實際操作過程中得到廣泛的運用，僅在六個月不到的時間內(nèi)，已開具近600份監(jiān)察措施文書，其中主要為查詢措施文書和詢問措施文書。根據(jù)地域特點和長期實踐經(jīng)驗，浙江省紀委經(jīng)過研究初步制定了機構運行工作流程，其中對于監(jiān)察管理的基本范疇、工作流程、權力限制、監(jiān)督管理等都有基本的構架，基本明確了全國人大常委會授權的12項調(diào)查權。

（三）組織層面——部門架構精簡化

在試點過程中，浙江省監(jiān)察委合理精簡部門，突出重點，將多種機構和人員在最大限度發(fā)揮其職業(yè)經(jīng)驗的基礎上進行融合兼并，設立了六個部門，履行兩項職能。在對紀委監(jiān)委的內(nèi)部構架中，考慮到之前的基層紀檢監(jiān)察室工作效率不高，遂決定將執(zhí)紀監(jiān)督室與審查調(diào)查室分開設立。在改革之前，就浙江省杭州市而言，平均每年要調(diào)查近百個線索，但卻實質(zhì)上只能高質(zhì)量解決5、6個，完成率僅在6%左右。改革后，兩室分別就各自職能工作，執(zhí)紀監(jiān)督室可專注于監(jiān)督管理工作而無需參與大型案件的審查辦理，審查調(diào)查室可重點調(diào)查案件而無需浪費人力用于日常監(jiān)督工作。［2］由于每個紀檢監(jiān)察室的人力資源有限，所以適當“做減法”的工作安排可以一定程度上細化工作的落實，提高辦案的效率。

三、浙江試點之不足

（一）立法細節(jié)存在漏洞

首先，有關調(diào)查職能的規(guī)定用語尚需細化。無論是在浙江省的試點過程中，還是在現(xiàn)有的《監(jiān)察法》中，在調(diào)查措施里有些表達程度的界定并沒有具體的標準。因為監(jiān)察委的設立本身就會使其他機關的部分職權造成變動，在浙江進行監(jiān)察體制改革時，其中關于調(diào)查手段的規(guī)定是需要斟酌的。由于一些調(diào)查措施涵蓋的范圍廣，并且具有強制性，會對被調(diào)查人的人身財產(chǎn)權利造成影響，所以以浙江省的地方級別來補充相關規(guī)定是不合適的。第三，在現(xiàn)有的憲法修正案以及《監(jiān)察法》中已規(guī)定了監(jiān)察委員會與執(zhí)法部門、檢察機關、審判機關的配合與制約。所以，相關配套的法律比如《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》等也應進行修訂。［3］

（二）部門交接欠缺融合

由于先前監(jiān)察體制的漏洞，有部分案件還正由檢察院辦理，所以改革后必然存在問題線索的移交問題。這其中，對于時間跨度較大的復雜案件，檢察院已經(jīng)掌握了眾多證人證據(jù)，那么改革后究竟是檢察院繼續(xù)偵查還是交由監(jiān)委調(diào)查則存在疑問。當然宏觀上說必定是兩者相互配合和支持進行辦案，但是細化而言則存在碰撞。當然，問題線索的移交所消耗的時間必定是改革需要付出的代價，但這也是為了今后更好地深化監(jiān)察體制改革的必經(jīng)之路。

（三）內(nèi)部分工尚未明確

就浙江省杭州市的紀委監(jiān)委組織架構情況來看，其內(nèi)設機構包括：辦公廳、組織部、宣傳部、研究（法規(guī)）室、黨風政風監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、第一紀檢監(jiān)察室至第九紀檢監(jiān)察室、案件審理室、申訴復查室、紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室和機關設機關黨委。雖然將執(zhí)紀監(jiān)督室與審查調(diào)查室分開設立是改革的亮點，但是其中第一紀檢監(jiān)察室至第九紀檢監(jiān)察室的具體分工為何并沒有法規(guī)中體現(xiàn)。

四、監(jiān)察委調(diào)查制度設計建議

（一）健全立法救濟途徑

一些調(diào)查措施屬于財產(chǎn)性調(diào)查措施例如扣押、凍結，有些甚至會限制人身自由比如留置，所以被調(diào)查人的權利極有可能由于調(diào)查人員的不當行為受到侵害，因此，被調(diào)查人的救濟途徑就要有明確的保障。在浙江省試行階段，監(jiān)察委并沒有具體的有關“申訴”或是“獲得賠償”的程序規(guī)定，并且這在《監(jiān)察法》出臺后仍舊沒有具體說明。當然，由于該法頒布出臺的時間尚短，所以在沒有大量調(diào)查實踐的基礎下很難將被調(diào)查人的救濟途徑細化。但是在正式立法之前，應當先向有關部門貫徹正確的價值理念，從憲法的高度認識被調(diào)查人的人權保護。

（二）細化調(diào)查部門職能

由于監(jiān)察委的調(diào)查職能具有綜合性，在調(diào)查過程中，包含對職務犯罪和職務違法的調(diào)查。調(diào)查前對案件屬性進行細化分類，是為下一步如何分配科室進行調(diào)查工作的重要基礎。對于兩類不同性質(zhì)的案件，監(jiān)察委應當對調(diào)查程序因案分離。針對“分離”的具體落實，學者提出眾多想法，比如按照違法犯罪程度將調(diào)查程序按級分類，又比如以刑事立案的時間點為界，分為調(diào)查和偵查兩種途徑，再比如從證據(jù)證明標準的視角加以區(qū)分等等。在眾多說法中，筆者認為劉艷紅教授的構想值得借鑒，即在對證據(jù)進行初步審查核實時，一律采用刑事立案的證據(jù)標準，而當不足以滿足此最高標準時，再考慮違紀違法的標準。在確定案件屬性后，再對不同案件疏引分配，則可加強各調(diào)查部門的辦案針對性。

五、結語

國家監(jiān)察體制改革是推動實現(xiàn)國家治理體系法治化的關鍵設計。監(jiān)察委在施行調(diào)查措施時難以避免觸及公民的財產(chǎn)權和人身權，而由于我國的改革正值初步階段，所以有必要結合浙江改革試點以來的點滴經(jīng)驗，細化探析調(diào)查職能的相關制度，從而促進專門有效的法律規(guī)制體系建設。