國家監察委的調查職能研究*
——基于浙江經驗的探索

黃景異

浙江警察學院，浙江 杭州 310053

隨著近幾年我國法制化進程快速發展，監察體制的優化改革也將逐步落實。《監察法》作為對國家監察管理工作起指南性和統領性的基本法，為監察委員會的實踐運行提供了重要的依據。

一、監察委員會調查職能概述

根據《中華人民共和國監察法》之規定，監察委員會可以依照該法享有監督、調查、處置職能。首先，監督職能采用建議、宣傳、教育等多種方式和途徑，預防違法行為的發生。其次，調查職能是査證違法犯罪行為的職能，是監督國家機關及其工作人員發揮其職能的手段。再次，處置職能是對確認的違法行為按照法律法規進行認定并予以一定的處置的職能。

其中，監察委的調查職能，即調查公職人員職務違法和職務犯罪的職能，是監察委員會開展廉政建設的重要手段。

二、浙江試點之亮點

（一）技術層面——辦案系統規范化

近年來，信息技術與公安司法工作日益融合，浙江省憑借趨于前列的信息化水平和數據統計技術，開拓出一體化辦案系統。該系統運用智能技術，可以將各部門之間的數據進行交換和共享，從而進一步推進業務的協同發展。2017年7月，該系統正式運行，此項目的試行也推動浙江省開啟一場大數據的變革。并且由于公安機關和司法機關在該系統下能夠得到數據信息的連接，所以案件的資料可以在短時間內有效傳達，立案時間因此可縮短60%以上。從試行的結果看來，浙江一體化辦案系統已經取得可觀的成效，如果可以在此基礎上，運用到今后監察委的辦案過程中，將可以為高效率辦案提供扎實的硬件基礎。

在一體化辦案系統的推進下，浙江省監委在調查過程中加強了與公安機關、檢查機關和審判機關的合作交流。其中與公安機關的協調是在于充分發揮公安機關在情報信息、技術調查等優勢，尤其保障一些涉及被調查人人身自由的調查措施得以順利展開。［1］例如調查措施中的重中之重“留置措施”，就需要公安機關保障留置場所以及留置對象的安全，并對現場工作進行指揮協調。改革以來，浙江省移送起訴的案件平均留置42.5天，較未改革前三年的“雙規”和偵查階段用時同比縮短64.4%，并且辦結案件中被留置的重點被調查人100%移送起訴。可見，調查人員和公安人員的齊力并進，實現了調查職能的高效協同執行。

（二）制度層面——建章立制程序化

在第十三屆全國人大會議上，浙江省委書記車俊對浙江的試行寄予厚望，并認為浙江監察委的試行經驗，應當成為浙江在學習和貫徹國家監察法過程中的優勢。而改革實際上不僅對于浙江的法制進程有促進作用，其在實踐中所提煉出來的經驗同樣為國家監察法的制定提供了素材。據統計，共出臺制度24項，業務工作模板79個，監察措施12種，以及與措施配合適用的監察文書45類。這些制度措施在實際操作過程中得到廣泛的運用，僅在六個月不到的時間內，已開具近600份監察措施文書，其中主要為查詢措施文書和詢問措施文書。根據地域特點和長期實踐經驗，浙江省紀委經過研究初步制定了機構運行工作流程，其中對于監察管理的基本范疇、工作流程、權力限制、監督管理等都有基本的構架，基本明確了全國人大常委會授權的12項調查權。

（三）組織層面——部門架構精簡化

在試點過程中，浙江省監察委合理精簡部門，突出重點，將多種機構和人員在最大限度發揮其職業經驗的基礎上進行融合兼并，設立了六個部門，履行兩項職能。在對紀委監委的內部構架中，考慮到之前的基層紀檢監察室工作效率不高，遂決定將執紀監督室與審查調查室分開設立。在改革之前，就浙江省杭州市而言，平均每年要調查近百個線索，但卻實質上只能高質量解決5、6個，完成率僅在6%左右。改革后，兩室分別就各自職能工作，執紀監督室可專注于監督管理工作而無需參與大型案件的審查辦理，審查調查室可重點調查案件而無需浪費人力用于日常監督工作。［2］由于每個紀檢監察室的人力資源有限，所以適當“做減法”的工作安排可以一定程度上細化工作的落實，提高辦案的效率。

三、浙江試點之不足

（一）立法細節存在漏洞

首先，有關調查職能的規定用語尚需細化。無論是在浙江省的試點過程中，還是在現有的《監察法》中，在調查措施里有些表達程度的界定并沒有具體的標準。因為監察委的設立本身就會使其他機關的部分職權造成變動，在浙江進行監察體制改革時，其中關于調查手段的規定是需要斟酌的。由于一些調查措施涵蓋的范圍廣，并且具有強制性，會對被調查人的人身財產權利造成影響，所以以浙江省的地方級別來補充相關規定是不合適的。第三，在現有的憲法修正案以及《監察法》中已規定了監察委員會與執法部門、檢察機關、審判機關的配合與制約。所以，相關配套的法律比如《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》等也應進行修訂。［3］

（二）部門交接欠缺融合

由于先前監察體制的漏洞，有部分案件還正由檢察院辦理，所以改革后必然存在問題線索的移交問題。這其中，對于時間跨度較大的復雜案件，檢察院已經掌握了眾多證人證據，那么改革后究竟是檢察院繼續偵查還是交由監委調查則存在疑問。當然宏觀上說必定是兩者相互配合和支持進行辦案，但是細化而言則存在碰撞。當然，問題線索的移交所消耗的時間必定是改革需要付出的代價，但這也是為了今后更好地深化監察體制改革的必經之路。

（三）內部分工尚未明確

就浙江省杭州市的紀委監委組織架構情況來看，其內設機構包括：辦公廳、組織部、宣傳部、研究（法規）室、黨風政風監督室、信訪室、案件監督管理室、第一紀檢監察室至第九紀檢監察室、案件審理室、申訴復查室、紀檢監察干部監督室和機關設機關黨委。雖然將執紀監督室與審查調查室分開設立是改革的亮點，但是其中第一紀檢監察室至第九紀檢監察室的具體分工為何并沒有法規中體現。

四、監察委調查制度設計建議

（一）健全立法救濟途徑

一些調查措施屬于財產性調查措施例如扣押、凍結，有些甚至會限制人身自由比如留置，所以被調查人的權利極有可能由于調查人員的不當行為受到侵害，因此，被調查人的救濟途徑就要有明確的保障。在浙江省試行階段，監察委并沒有具體的有關“申訴”或是“獲得賠償”的程序規定，并且這在《監察法》出臺后仍舊沒有具體說明。當然，由于該法頒布出臺的時間尚短，所以在沒有大量調查實踐的基礎下很難將被調查人的救濟途徑細化。但是在正式立法之前，應當先向有關部門貫徹正確的價值理念，從憲法的高度認識被調查人的人權保護。

（二）細化調查部門職能

由于監察委的調查職能具有綜合性，在調查過程中，包含對職務犯罪和職務違法的調查。調查前對案件屬性進行細化分類，是為下一步如何分配科室進行調查工作的重要基礎。對于兩類不同性質的案件，監察委應當對調查程序因案分離。針對“分離”的具體落實，學者提出眾多想法，比如按照違法犯罪程度將調查程序按級分類，又比如以刑事立案的時間點為界，分為調查和偵查兩種途徑，再比如從證據證明標準的視角加以區分等等。在眾多說法中，筆者認為劉艷紅教授的構想值得借鑒，即在對證據進行初步審查核實時，一律采用刑事立案的證據標準，而當不足以滿足此最高標準時，再考慮違紀違法的標準。在確定案件屬性后，再對不同案件疏引分配，則可加強各調查部門的辦案針對性。

五、結語

國家監察體制改革是推動實現國家治理體系法治化的關鍵設計。監察委在施行調查措施時難以避免觸及公民的財產權和人身權，而由于我國的改革正值初步階段，所以有必要結合浙江改革試點以來的點滴經驗，細化探析調查職能的相關制度，從而促進專門有效的法律規制體系建設。