東莞城市更新發展的問題與對策

曾小偉

廣東宏尚律師事務所，廣東 東莞 523000

在我國的城市研究與發展中，城市更新主要以舊區域改造為重點，以提升城市的整體功能為核心，而城市的更新改造也逐漸成為全國各大城市關注的熱點問題。在新的發展時期，廣東省東莞市同樣緊隨時代發展的步伐，基于改善國家民生任務的基本要義展開了一系列的更新改造建設，為進一步打造美麗城市、幸福家園而努力。

一、東莞市城市更新概述

東莞市土地利用規劃修編試點工作自2002年就已經開始，歷時8年才完成修編工作。從東莞市的城市更新政策背景來看，早在2009年8月25日，廣東省人民政府就發布了《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（以下簡稱《“三舊”實施意見》），其中明確指出了廣東省推進“三舊”（舊城鎮、舊村莊、舊廠房）改造工作的重要性及緊迫性，并明確了關于“三舊”改造的總體要求以及相關原則，并對“三舊”改造范圍的合理確定、改造方式的因地制宜、各類歷史用地手續的完善等做出了重要的制度安排。由此，廣東省“三舊”改造的大幕徐徐拉開，廣州、東莞、中山、惠州等市縣紛紛開始響應落實。而從東莞市的實際發展來看，其早在廣東省政府正式頒布出臺“三舊”改造政策前，便已制定出臺了《東莞市推動產業結構調整和轉型升級實施“三舊”改造土地管理暫行辦法》，其中重點提出為了進一步推動全市產業結構調整和轉型升級，要不斷加快實施“三舊”改造。另外，該暫行辦法中還對“三舊”改造的幾種形式進行了規劃，其中包括轉型企業明晰土地權屬、超占土地完善后續以及成片拆遷改造，等等。在此基礎上，東莞市的城市更新發展也真正拉開了巨大的帷幕。

二、東莞市城市更新發展中存在的問題

在城市更新的落實為東莞市帶來新的發展機遇的同時，法規政策的不完善造成了很多新的社會矛盾和法律問題，而且在推進“三舊”改造工作的進程中，城市主政者的思維邏輯以及施政思路也在隨著現實情況的變化而逐步轉變與完善。針對上述問題，在東莞市的更新進程中，就需要注重防范“三舊”改造政策創新中潛在的各種風險，要進一步加強監督管理工作。與此同時，中國工程院院士李道增先生曾認為我國在近20年的舊城過程中留下的改造教訓，就是在不斷告誡政府規劃部門，在展開城市更新工作時，必須要避免出現面子工程、驅貧引富以及城市文脈斷裂事件。就在東莞市展開城市更新工作以來，在城市中仍存在一些暴力強拆以及逼遷的行為，多種城市更新亂象屢禁不止，如此一來就導致舊住宅區的城市更新陷入了僵局，城市中更有部分更新項目處于占而不拆、拆而不建的狀態，導致城市更新工作的開展難以走上正軌。對此，還需要在未來的規劃與發展中進一步完善立法，要使城市更新工作的開展有法可依。從東莞市的角度來說，則需要在城市更新中加強對行政權力的規范，精簡審批環節，從而提升審批效率，進一步完善相關的立法制度，同時也要重新定位政府角色，進一步明確政府權力邊界，促進東莞市城市更新工作的順利開展。

三、新時期促進東莞市城市更新發展的對策分析

（一）加強城市更新規劃理論與政策研究

近年來，東莞市城市規模的擴展以及產業結構的調整，使城市中可供使用的建設用地不斷縮減，舊城區的空間結構也發生了一定的變化。而在城市的高速發展中，就需要我們緊密結合城市的發展現狀，利用城市形態學、經濟學以及社會學等理論，在城市的高速發展條件下深入研究舊區空間結構形態的演變機制與相關規律，從而科學地把握城市更新實質。此外，也要進一步加強對城市更新政策的研究。站在城市整體發展的角度來看，城市更新是調整城市用地空間存量，合理有效地利用城市用地的重要途徑。目前，東莞市還處于產業結構調整的重要時期，對此，更需要加強城市更新發展中集中與分散的整合機制，提高舊區功能、機構與城市整體發展的協調性，從而進一步研究城市更新的宏觀政策與調控機制，推動城市的更新發展。

（二）加強對GIS技術的應用與研究

目前，在城市的更新改造過程中，城市的發展規模與發展速度之間存在著很大的矛盾，這就導致在城市更新發展中對信息的收集、整理與分析變得異常煩瑣，但在實際的城市規劃發展中又不得不綜合多方數據資料評價和論證其中的動態變化，在這一現狀下就導致城市更新規劃中缺乏有力的數據支持，容易使決策人的主觀隨意性增強，不利于城市的更新發展。在這一發展環境中，GIS技術的發展則為當前城市更新發展的規劃研究提供了有力支撐。在現階段的城市更新發展中，通過GIS技術能夠更高效地對其現狀數據進行處理，并能夠構建動態研究的時空模型為城市的更新規劃提供數據參考。在這一技術的支撐下，將能夠更好地充實和完善城市現有的更新規劃技術與方法，促進城市更有序地發展。

（三）加強城市基礎配套設施建設

在城市的更新發展中，最為核心的目標必然是為城市居民構建安逸、方便的生產生活條件，對此，在城市的更新改造中就需要利用舊城改造項目不斷加強與改進城市的基礎配套設施建設。首先，要將城市基礎配套設施融入城市更新計劃當中，要在城市的長遠發展中將基礎配套設施建設落到實處，真正為城市居民提供良好的城市生活與發展環境。在實際工作中，要勇于革新傳統的城市建設模式，科學落實統籌規劃工作，合理部署，尤其在地塊的挑選上要格外謹慎，要站在城市的長遠發展角度上展開公共配套服務設施建設工作，從而不斷完善城市的承載力與凝聚力，提升城市檔次。

其次，在城市的更新發展中要跟進落實配套設施建設工作。在城市的更新發展中，通常存在舊城區拆除與新城區建造同步進行的情況，在老城區改造中常會有大部分公共設施在同一時期拆除，因而就提倡在開發與新建城區的過程中，基礎設施的建設要同時覆蓋街道社區、醫療衛生、教育場館、交通設施以及城市綠化等公共配套設施。

最后，要結合現有的公共配套建設進行一定的拓展。在城市的更新發展中通常需要借助現有資源來促進新城的建設，但與此同時也需要增添一部分新的配套設施，來完善已有設施，并實現新老城區的全面覆蓋。對于舊城改造的安置地區以及周邊的縣區，也要進一步加強現有公共設施建設的輻射力與蔓延力，以促進公共配套資源的最大化利用。

（四）關于老舊住區的更新規劃

針對城市的更新發展來說，在推進三舊改造的工作中，必然要將城市居民的生活和工作放在首要位置，因而在更新老舊住區的同時必須要注意與原住居民的溝通，在征得民眾同意后再開展老舊住區改造工作。在落實老舊住區更新規劃的過程中，首先，需要進行空間更新。要在安全保障系統覆蓋的前提下對居住空間進行調節；對于住區的道路系統也要展開改造，逐步落實“步行為先”的方案；同時還要借助技術手段采取“以時間換空間”的方法解決老舊住區停車難的問題。

其次，要進行功效更新。要確保合理地分配與改良公共設施、環衛設施、商業服務設施；針對流動服務項目也要進行深度優化；在完善智慧社區的過程中，還要將安防攝像頭全覆蓋與智能交通管理知識加入其中。另外，還要積極利用中心綠地廣場改良、新能源使用等理念促進綠色社區的發展。

最后，要進行人文更新。在老舊住區的改造中常強調要有機更新，也就是說要始終秉持生態保護與文化植入共同發展的理念進行更新發展。既要在改造的過程中將原有建筑的歷史痕跡保留下來，也要充分利用現有建筑與自然生態環境；既要讓歷史文化得以延續也要體現現代城市文明的精彩。另外，在老舊住區的改造中，還要增加老年設施比例，提升老年人的生活質量；在豐富住宅區文化內涵的過程中可定期舉辦文化展覽以及歌詠書畫展等活動，不斷充實老年人的日常生活。

四、結語

綜上，作為廣東省最為關鍵的外貿口岸和交通樞紐，東莞市自改革開放以來就在經濟與社會發展方面取得了巨大的發展成就，但在經濟社會的高速發展中，東莞市的土地消耗也逐漸嚴重，增量土地日漸減少，因而在新的發展時期，東莞市也必須要加快推進城市更新速度，進一步提升城市的土地開發利用率，從而確保城市功能的完善以及產業結構的優化發展。