東莞城市更新發(fā)展的問題與對(duì)策

曾小偉

廣東宏尚律師事務(wù)所，廣東 東莞 523000

在我國(guó)的城市研究與發(fā)展中，城市更新主要以舊區(qū)域改造為重點(diǎn)，以提升城市的整體功能為核心，而城市的更新改造也逐漸成為全國(guó)各大城市關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在新的發(fā)展時(shí)期，廣東省東莞市同樣緊隨時(shí)代發(fā)展的步伐，基于改善國(guó)家民生任務(wù)的基本要義展開了一系列的更新改造建設(shè)，為進(jìn)一步打造美麗城市、幸福家園而努力。

一、東莞市城市更新概述

東莞市土地利用規(guī)劃修編試點(diǎn)工作自2002年就已經(jīng)開始，歷時(shí)8年才完成修編工作。從東莞市的城市更新政策背景來看，早在2009年8月25日，廣東省人民政府就發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《“三舊”實(shí)施意見》），其中明確指出了廣東省推進(jìn)“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房）改造工作的重要性及緊迫性，并明確了關(guān)于“三舊”改造的總體要求以及相關(guān)原則，并對(duì)“三舊”改造范圍的合理確定、改造方式的因地制宜、各類歷史用地手續(xù)的完善等做出了重要的制度安排。由此，廣東省“三舊”改造的大幕徐徐拉開，廣州、東莞、中山、惠州等市縣紛紛開始響應(yīng)落實(shí)。而從東莞市的實(shí)際發(fā)展來看，其早在廣東省政府正式頒布出臺(tái)“三舊”改造政策前，便已制定出臺(tái)了《東莞市推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施“三舊”改造土地管理暫行辦法》，其中重點(diǎn)提出為了進(jìn)一步推動(dòng)全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，要不斷加快實(shí)施“三舊”改造。另外，該暫行辦法中還對(duì)“三舊”改造的幾種形式進(jìn)行了規(guī)劃，其中包括轉(zhuǎn)型企業(yè)明晰土地權(quán)屬、超占土地完善后續(xù)以及成片拆遷改造，等等。在此基礎(chǔ)上，東莞市的城市更新發(fā)展也真正拉開了巨大的帷幕。

二、東莞市城市更新發(fā)展中存在的問題

在城市更新的落實(shí)為東莞市帶來新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，法規(guī)政策的不完善造成了很多新的社會(huì)矛盾和法律問題，而且在推進(jìn)“三舊”改造工作的進(jìn)程中，城市主政者的思維邏輯以及施政思路也在隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化而逐步轉(zhuǎn)變與完善。針對(duì)上述問題，在東莞市的更新進(jìn)程中，就需要注重防范“三舊”改造政策創(chuàng)新中潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理工作。與此同時(shí)，中國(guó)工程院院士李道增先生曾認(rèn)為我國(guó)在近20年的舊城過程中留下的改造教訓(xùn)，就是在不斷告誡政府規(guī)劃部門，在展開城市更新工作時(shí)，必須要避免出現(xiàn)面子工程、驅(qū)貧引富以及城市文脈斷裂事件。就在東莞市展開城市更新工作以來，在城市中仍存在一些暴力強(qiáng)拆以及逼遷的行為，多種城市更新亂象屢禁不止，如此一來就導(dǎo)致舊住宅區(qū)的城市更新陷入了僵局，城市中更有部分更新項(xiàng)目處于占而不拆、拆而不建的狀態(tài)，導(dǎo)致城市更新工作的開展難以走上正軌。對(duì)此，還需要在未來的規(guī)劃與發(fā)展中進(jìn)一步完善立法，要使城市更新工作的開展有法可依。從東莞市的角度來說，則需要在城市更新中加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范，精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，從而提升審批效率，進(jìn)一步完善相關(guān)的立法制度，同時(shí)也要重新定位政府角色，進(jìn)一步明確政府權(quán)力邊界，促進(jìn)東莞市城市更新工作的順利開展。

三、新時(shí)期促進(jìn)東莞市城市更新發(fā)展的對(duì)策分析

（一）加強(qiáng)城市更新規(guī)劃理論與政策研究

近年來，東莞市城市規(guī)模的擴(kuò)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使城市中可供使用的建設(shè)用地不斷縮減，舊城區(qū)的空間結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一定的變化。而在城市的高速發(fā)展中，就需要我們緊密結(jié)合城市的發(fā)展現(xiàn)狀，利用城市形態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)學(xué)等理論，在城市的高速發(fā)展條件下深入研究舊區(qū)空間結(jié)構(gòu)形態(tài)的演變機(jī)制與相關(guān)規(guī)律，從而科學(xué)地把握城市更新實(shí)質(zhì)。此外，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市更新政策的研究。站在城市整體發(fā)展的角度來看，城市更新是調(diào)整城市用地空間存量，合理有效地利用城市用地的重要途徑。目前，東莞市還處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，對(duì)此，更需要加強(qiáng)城市更新發(fā)展中集中與分散的整合機(jī)制，提高舊區(qū)功能、機(jī)構(gòu)與城市整體發(fā)展的協(xié)調(diào)性，從而進(jìn)一步研究城市更新的宏觀政策與調(diào)控機(jī)制，推動(dòng)城市的更新發(fā)展。

（二）加強(qiáng)對(duì)GIS技術(shù)的應(yīng)用與研究

目前，在城市的更新改造過程中，城市的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速度之間存在著很大的矛盾，這就導(dǎo)致在城市更新發(fā)展中對(duì)信息的收集、整理與分析變得異常煩瑣，但在實(shí)際的城市規(guī)劃發(fā)展中又不得不綜合多方數(shù)據(jù)資料評(píng)價(jià)和論證其中的動(dòng)態(tài)變化，在這一現(xiàn)狀下就導(dǎo)致城市更新規(guī)劃中缺乏有力的數(shù)據(jù)支持，容易使決策人的主觀隨意性增強(qiáng)，不利于城市的更新發(fā)展。在這一發(fā)展環(huán)境中，GIS技術(shù)的發(fā)展則為當(dāng)前城市更新發(fā)展的規(guī)劃研究提供了有力支撐。在現(xiàn)階段的城市更新發(fā)展中，通過GIS技術(shù)能夠更高效地對(duì)其現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并能夠構(gòu)建動(dòng)態(tài)研究的時(shí)空模型為城市的更新規(guī)劃提供數(shù)據(jù)參考。在這一技術(shù)的支撐下，將能夠更好地充實(shí)和完善城市現(xiàn)有的更新規(guī)劃技術(shù)與方法，促進(jìn)城市更有序地發(fā)展。

（三）加強(qiáng)城市基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)

在城市的更新發(fā)展中，最為核心的目標(biāo)必然是為城市居民構(gòu)建安逸、方便的生產(chǎn)生活條件，對(duì)此，在城市的更新改造中就需要利用舊城改造項(xiàng)目不斷加強(qiáng)與改進(jìn)城市的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。首先，要將城市基礎(chǔ)配套設(shè)施融入城市更新計(jì)劃當(dāng)中，要在城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中將基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)落到實(shí)處，真正為城市居民提供良好的城市生活與發(fā)展環(huán)境。在實(shí)際工作中，要勇于革新傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式，科學(xué)落實(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃工作，合理部署，尤其在地塊的挑選上要格外謹(jǐn)慎，要站在城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度上展開公共配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作，從而不斷完善城市的承載力與凝聚力，提升城市檔次。

其次，在城市的更新發(fā)展中要跟進(jìn)落實(shí)配套設(shè)施建設(shè)工作。在城市的更新發(fā)展中，通常存在舊城區(qū)拆除與新城區(qū)建造同步進(jìn)行的情況，在老城區(qū)改造中常會(huì)有大部分公共設(shè)施在同一時(shí)期拆除，因而就提倡在開發(fā)與新建城區(qū)的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要同時(shí)覆蓋街道社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育場(chǎng)館、交通設(shè)施以及城市綠化等公共配套設(shè)施。

最后，要結(jié)合現(xiàn)有的公共配套建設(shè)進(jìn)行一定的拓展。在城市的更新發(fā)展中通常需要借助現(xiàn)有資源來促進(jìn)新城的建設(shè)，但與此同時(shí)也需要增添一部分新的配套設(shè)施，來完善已有設(shè)施，并實(shí)現(xiàn)新老城區(qū)的全面覆蓋。對(duì)于舊城改造的安置地區(qū)以及周邊的縣區(qū)，也要進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)有公共設(shè)施建設(shè)的輻射力與蔓延力，以促進(jìn)公共配套資源的最大化利用。

（四）關(guān)于老舊住區(qū)的更新規(guī)劃

針對(duì)城市的更新發(fā)展來說，在推進(jìn)三舊改造的工作中，必然要將城市居民的生活和工作放在首要位置，因而在更新老舊住區(qū)的同時(shí)必須要注意與原住居民的溝通，在征得民眾同意后再開展老舊住區(qū)改造工作。在落實(shí)老舊住區(qū)更新規(guī)劃的過程中，首先，需要進(jìn)行空間更新。要在安全保障系統(tǒng)覆蓋的前提下對(duì)居住空間進(jìn)行調(diào)節(jié)；對(duì)于住區(qū)的道路系統(tǒng)也要展開改造，逐步落實(shí)“步行為先”的方案；同時(shí)還要借助技術(shù)手段采取“以時(shí)間換空間”的方法解決老舊住區(qū)停車難的問題。

其次，要進(jìn)行功效更新。要確保合理地分配與改良公共設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施；針對(duì)流動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目也要進(jìn)行深度優(yōu)化；在完善智慧社區(qū)的過程中，還要將安防攝像頭全覆蓋與智能交通管理知識(shí)加入其中。另外，還要積極利用中心綠地廣場(chǎng)改良、新能源使用等理念促進(jìn)綠色社區(qū)的發(fā)展。

最后，要進(jìn)行人文更新。在老舊住區(qū)的改造中常強(qiáng)調(diào)要有機(jī)更新，也就是說要始終秉持生態(tài)保護(hù)與文化植入共同發(fā)展的理念進(jìn)行更新發(fā)展。既要在改造的過程中將原有建筑的歷史痕跡保留下來，也要充分利用現(xiàn)有建筑與自然生態(tài)環(huán)境；既要讓歷史文化得以延續(xù)也要體現(xiàn)現(xiàn)代城市文明的精彩。另外，在老舊住區(qū)的改造中，還要增加老年設(shè)施比例，提升老年人的生活質(zhì)量；在豐富住宅區(qū)文化內(nèi)涵的過程中可定期舉辦文化展覽以及歌詠書畫展等活動(dòng)，不斷充實(shí)老年人的日常生活。

四、結(jié)語

綜上，作為廣東省最為關(guān)鍵的外貿(mào)口岸和交通樞紐，東莞市自改革開放以來就在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面取得了巨大的發(fā)展成就，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展中，東莞市的土地消耗也逐漸嚴(yán)重，增量土地日漸減少，因而在新的發(fā)展時(shí)期，東莞市也必須要加快推進(jìn)城市更新速度，進(jìn)一步提升城市的土地開發(fā)利用率，從而確保城市功能的完善以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展。