論新形勢下基層民事檢察工作的發展方向

臧 鑫 邱召偉

諸城市人民檢察院，山東 濰坊 262200

2018年以來，高檢院新一屆黨組提出，推動檢察監督全面、充分、協調發展，著力做強民事檢察工作。這也正是民事檢察發展的契機，要進一步拓寬思路、積極作為，更新司法理念，完善監督格局，更好地發揮檢察作用，提升民事檢察監督能力和水平。

一、民事檢察的發展歷程

高檢院民事行政檢察工作30周年回顧與展望中將民事檢察工作的歷史沿革分為三個階段：1988—2001年，這幾年是民事檢察工作的起步階段，關鍵詞為“嘗試”。其間，國家出臺《中華人民共和國民事訴訟法》，民事檢察制度開始走上軌道，逐漸打開局面。2001—2010年，這幾年民事檢察可以說是進入發展階段。其間，第一次民行檢察工作會議召開、出臺了《民事行政抗訴案件辦案規則》，為辦案提供了有力的法律后盾。2010—2018年，這幾年是民事檢察的推進階段。其間，第二次民行檢察工作會議順利召開，職能得以定位、理念得以樹立；后來修改后的《民事訴訟法》及一系列的《意見》《規則》相繼施行，民事檢察工作呈現出新的形勢。

雖然民事檢察一直在發展，但是我們必須承認，民事檢察在群眾中被了解得少，關注度低；案件在檢察辦案體系中所占的比重少，案件質量不高。

二、民事檢察工作面臨的新形勢、新問題

新的形勢下，給民事檢察工作帶來了新的挑戰。

首先，民事檢察的監督范圍進一步擴大。新民訴法第14條將人民檢察院實行法律監督的對象由“民事審判活動”擴展至“民事訴訟”。內涵和外延的明顯擴展，使民事檢察的監督范圍擴大，可以對審判程序中的違法行為進行監督，也可以對執行活動進行監督，還可以對損害國家利益、社會公共利益的調解書進行監督，監督范圍不再僅僅圍繞生效裁判。另外，監督方式也發生了變化，抗訴、檢察建議雙管齊下。雖然抗訴依然是法律規定最明確、程序最完善、啟動再審程序最有力的監督方式，但檢察建議有比抗訴更廣泛的適用情形。同時，辦案模式也改變了過去只審查原審卷宗的單一手段，調查核實權成為有力武器，幫助查明案件事實。

其次，監督手段單一。根據現行法律規定，基層民事檢察監督進行監督的手段僅限于提出檢察建議。然而，檢察建議本質上卻是“軟性監督”，同時缺乏后續跟蹤落實機制，對被監督機關的約束力不大，采納與否均由被監督機關決定，受績效考評等因素的影響，一些被監督機關往往對無強制執行力的檢察建議持“軟抵抗”的態度，形式上表示采納檢察建議，但實質上其監督權威不足，法律監督效果不明顯。

同時，我們也應該注意到監督難度日漸提高。人民法院大力強化內部管理，法官素質穩步提升，當事人維權意識不斷增強，社會監督廣泛覆蓋，促使著法院規范辦案，案件質量得到明顯提高。基于此，民事檢察監督案件的數量不可能逐年增長。與此同時，不斷出現新型、疑難、復雜案件。這種情況下，對民事案件進行監督，對基層民事檢察工作人員的素質要求就不斷提高了。

不僅監督難度增大，信訪壓力也保持著高壓狀態。申請監督人在經過一審、二審、再審甚至重審、提審等多次審理后，有的申請人已對其案件的敗訴原因非常清楚，仍申請監督。部分申請人為了自身利益，采取極端方式，頻繁奔波于黨政信訪部門和法、檢兩院之間，赴省進京上訪，久訴不息。這種申請監督案件給檢察機關帶來了極大的信訪壓力。近年來，有些典型申訴案件再審改判后在全國范圍內產生了廣泛的影響，推動了公平正義的實現，也助長了纏訪鬧訪當事人的信心。

三、民事檢察工作發展方向

雖然新的時代給基層民事檢察工作出了新的難題，但我們也應當在新的挑戰中把握新的機遇。

（一）更新監督理念

理念決定方向。1.樹牢共贏理念。民事檢察監督是為了規范司法，追求的是公平正義，推動的是社會主義和諧社會的建設。一方面，基層檢察機關可以嘗試換位思考，與被監督機關進行溝通交流，與被監督機關共商對策，攻克難題，在堅持依法監督的條件下，講究方式方法，爭取實現最好的監督效果。另一方面，基層檢察機關要通過辦理高質量的案件來讓被監督機關、社會各界理解民事檢察工作，為實現良好的監督效果創造有利條件。2.樹牢全面發展理念。從根本上，就要轉變“重刑輕民”的觀念，要充分認識到民事檢察工作的重要性，將同樣的精力和力量均衡地投在各業務部門，要對相對薄弱的民事檢察部門進行重點培養，切實做強民事檢察。

（二）優化監督模式

1.構建多元化監督格局。一是監督內容多元化。要全面加強對民事訴訟中裁判結果、審判程序、執行活動的監督。二是監督方式多元化。針對不同情況，靈活、準確地適用提請抗訴或檢察建議，力求最佳效果。靈活采取審查原審卷宗、公開聽證、調查核實等手段，全面、深入地掌握案情，還可利用社會信用評價體系等促進公民、法人配合調查。在調查權缺乏強制力的情況下，對拒不配合調查造成嚴重后果的，將其列入失信人名單，以達到約束和懲戒的目的。這種方式在辦理虛假訴訟案件中尤其適用，可督促被調查人配合調查。

2.利用多方資源。一是充分借助“外腦”，提升監督水平。一方面可以成立民事行政檢察監督專家咨詢委員會的形式，聘請專家、大學法學院教授、資深律師，借助他們的理論、實踐經驗和專業知識，提升民行檢察監督水平。另一方面借助智慧“外腦”，推進智慧檢務建設，促進大數據應用與民事檢察深度融合。例如，利用網絡“爬蟲”技術，直接從互聯網中抓取群眾舉報、網絡輿情等重要信息。二是有效銜接內設機構。主要是處理好控申受理、民事辦理、案管管理之間的關系。線索發現難是制約民行業務發展的重要因素之一，強化科室配合，建立案件線索移送機制，提高發現線索的敏銳度是干好民行檢察工作的基礎。例如，對于可能涉及民行案件線索的虛假訴訟、保險詐騙等刑事案件，可由案管部門備案到民事檢察部門。

3.正確處理由“訴”轉“訪”現象。根據近年來的檢察實踐，對“接訪”問題，要嚴守法律規定。案件移送到民事檢察部門后，應依法向當事人履行告知義務，告知承辦人名稱及職務。在案件辦理過程中，當事人提出疑問的，承辦人亦應及時答復。結案后，民事檢察部門應及時向控申檢察部門反饋情況。對當事人不服決定，由“訴”轉為“訪”的，民事檢察部門的承辦人可在控申檢察部門組織的信訪聽證會上解答案件辦理情況。

（三）補齊監督短板

1.加強虛假訴訟監督工作。在懲治虛假訴訟工作中，檢察機關利用的是調查核實權，法院具有審判權。檢察機關可以依職權主動出擊，具有主動性。法院只能被動審判。因此，這兩種權力是可以進行優勢互補的。因此，檢察機關可以主動介入有虛假訴訟嫌疑的案件，更有效地維護秩序的司法環境。所以，更應重視虛假訴訟監督業務，把虛假訴訟監督工作做成優質的檢察產品。虛假訴訟監督，首先要將程序性問題放在第一位，注重審判程序是否合法。程序違法易被發現，同時程序違法也是剛性錯誤，有利于提升監督力度。其次要注重事實本身，包括事實的認定和法律的適用。

2.在民事執行中更好地發揮檢察作用。近年來，群眾的法治意識不斷提升，民事執行案件的數量也在不斷上升。同時，案件數量的上升也暴露出執行活動存在的問題，如“執行亂”。檢察機關作為專門的法律監督機關，可以依靠自身擁有的專業技術和人才，彌補法院內部監督的不足，實現法檢聯動，促進規范執行。但不可否認的是，大部分基層檢察機關對執行的監督都略顯薄弱。如何做強民事執行檢查監督，可以推動檢法兩家確立聯席會議機制和開展不同地區民事執行檢察經驗交流會，在溝通交流的同時，促進共同進步。

在當前和今后一個時期，基層民事檢察部門要久久為功，不斷完善自己，方能向群眾提供更為優質的檢察產品，向人民群眾交出滿意的答卷。