中國國家治理法治化的制度底色

李曉瑜

中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042

一、國家治理法治化的邏輯證成

自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”之后，“國家治理”從政治學領域的學術名詞一躍成為政治熱詞。與傳統的“國家統治”、“國家管理”更強調政治主體對客體的單向性支配和強制性控制不同，“國家治理”雖然本質上仍然是指統治者運用公權力有效管控國家、處理政務，但其治理主體、治理方式更具開放性和包容性，參與治理的主體除執政者外，還包含了大量的非執政政治組織、法人和公民個人，在治理方式上更強調協商、合作、共識，尤其是充分尊重社會自治和基層自治。質言之，“國家治理”更加重視治理過程與治理方式的多元化、民主性、人格性特征，更加強調治理主體與客體之間的良性互動與合作共贏。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，在操作層面上反映的是“制度與人”的關系［1］。作為現代國家邏輯的延伸，國家治理現代化的終極目標是“善治”，即“公共利益的最大化”。俞可平教授將“善治”的基本要素總結為合法性、透明性、責任性、有效性、廉潔、公正等十個方面［2］，其核心價值即在于“民主、法治”。顯然，國家治理現代化的外延要廣于國家治理的法治化，它是國家治理的制度化、民主化、法治化、高效化、協調化的合力狀態。

國家治理法治化是實現國家治理現代化的重要抓手和必由之路。作為國家治理的高級形態，法治既是人民自由權利的護符、政府公共權力的鎖鑰，又是實現公平正義的載體、社會安全秩序的柵欄［3］，它以自身特有的規則公平、誠實信用精神助力經濟繁榮，為實現“公共利益最大化”提供制度保障。國家治理法治化是國家治理理念、治理方式、治理體系、治理能力的全面法治化，是法治思維、法治方式在治國理政中生根開花的過程和目標，是全面推進依法治國基本方略的價值體現。

二、中國國家治理法治化的道路自信

從世界范圍看，規則之治、人權自由、權力制約等法治原則舉世公認，但法治本身是一種“地方性知識”［4］，其背后的國家制度傳統和文化基因一直在發揮巨大的“社會慣性”作用。綜合對比世界上比較有代表性的法治道路，如英國“法律至上”法治模式、法國“公選公決”法治模式、德國“法治國”法治模式、美國“憲政分權”法治模式、新加坡威權法治模式和日本法治模式，各有優劣、千差萬別，它們都是歷經歷史的實踐檢驗、合乎本國國情需要和政治生態的法治之路。

以被稱為立憲國“拱頂石”的合憲性審查制度為例，美國的立憲司法中心主義模式被很多人奉為標本，但美國的這個模式具有它的獨特性，并非放之四海而皆準。美國違憲司法審查制的形成，一方面源自于美國歷史上沒有世襲貴族特權階層，法律的制度權威能夠在階層利益的妥協中脫穎而出，而確立違憲審查制的馬伯里訴麥迪遜案的實質背景是行政權在政黨博弈中選擇了隱忍［5］；另一方面是美國最初任職的法官都來自于知名且有豐富經驗的律師、學者或者政治家，他們本身具備較高的社會威信和高度的職業自律，雖然很長一段時間內美國并未對司法部門設立嚴格的監督機制，但法官的高度自律為其制度良好運行提供了內在約束作用。美國立憲司法中心主義土壤的特殊性，決定了它移植到其他國家必然水土不服。

作為一種實踐理性，評價中國法治化的道路、制度、理論和文化，不應當事必言西方，而應以是否能解決中國實際問題為標準。作為一個多民族、廣地域、久歷史、有影響力的大國，中國的法治化經驗本身就具有一定的普遍性。推進中國國家治理法治化，必須立足本土、實事求是，堅守中國底色、保持良好定力，在汲取、借鑒傳統法制文化和他國法治模式的基礎上，注重合法性、合目的性、合規律性的有機統一，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，實現“良法善治”。中國的國家治理法治化是政黨治理、國家治理、社會治理法治化的有機統一，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

三、中國國家治理法治化的制度底色

（一）社會主義制度是中國國家治理現代化的第一底色

中國特色社會主義制度是中國人民在偉大社會變革中，在傳承歷史文化、借鑒國際經驗、堅持馬克思主義的基礎上最終決定的，是國家治理體系“傳承性”、“時代性”、“中國性”、“制度性”［6］的最優選擇，是中國特色社會主義道路的制度表達，中國國家治理的一切活動都是依照這個科學制度體系展開的。中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題，堅持社會主義制度是中國國家治理體系、治理能力現代化的第一底色，是中國國家治理法治化的制度前提。

評價一個國家治理體系的價值標準，關鍵在于它是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護。黨的十九屆四中全會全面總結了中國特色社會主義制度體系的十三個顯著優勢，這些優勢在2020年開年的新冠肺炎抗疫戰中再次得到了充分驗證，中國國家治理體系和治理能力經受住了這次大考。重大突發公共衛生危機面前，黨中央全面部署、強力指揮，全國上下一盤棋，迅速集結動員國家、社會各方面資源，制度執行從中央到基層一氣貫通，不論是城鄉全民防控，還是多省對口支援湖北各市，一切以保護人民群眾的生命健康安全為首要，顯示了中國強大的全民動員能力、戰時部署能力和制度執行能力，創造了諸多中國奇跡，并為世界公共衛生防控提供了中國范式。

（二）中國特色社會主義法治體系的時代性和原創性

法治是人類走向未來的自由標尺，是實現良法（治理體系現代化）、善治（治理能力現代化）的必然選擇。“良法”者，必然滿足“人民性、規律性、科學性、時代性、操作性”［7］的標準。中國特色社會主義法治體系最突出的“時代性”特征就是，應中國特色社會主義民主政治制度和執政黨領導制度體系的現實需要和建設規律，史無前例將黨內法規體系建設納入國家法治體系當中。其外延不僅包括經濟、政治、生態、國際等分領域法治體系，還包括村規民約、行業自律、團體規章等社會規范體系；既涉及傳統的立法、執法、司法、守法，又覆蓋依法治國與依規治黨、依法治國與以德治國等多重辯證關系。“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系”五個子系統既相對獨立又緊密聯系，相輔相成、缺一不可。

從法學研究的角度看，“中國特色社會主義法治體系”的提出和實踐突破了傳統的“法”的范疇［8］，新時代的“法”不僅包括傳統意義上的國家法律法規，還包括黨內法規，前者劃定是全體中國公民必須遵守的法律底線，后者則對全體中共黨員提出了諸多嚴于國法的紀律要求。從國家治理體系現代化的實踐看，國家監察體制的改革與《監察法》的踐行，作為中國獨有的“知識產權”，不僅開辟了有史以來國家權力運行的全新模式，推動了反腐敗斗爭標本兼治和執政黨自我監督路徑的深入和升級，而且開創了依法治國、依規治黨一體推進的全新政治局面，為世界民主政治建設貢獻了中國智慧和中國方案。