淺談社會保險黑名單制度*

曾海淇 李小雅 孔煒瑩

佛山科學技術學院法律系，廣東 佛山 528000

盡管2011年頒布的《社會保險法》經過多年的發展與完善，充分發揮了維護公民社會保險領域合法權益的保障作用，但現實中仍存在諸多用人單位損害勞動者切身權益、醫院涉嫌騙取醫療保險基金、不利于社會保險制度持續健康發展的行為，可見建立社會保險失信“黑名單”必要且緊迫。為進一步加強社會保險領域失信懲戒機制建設，監管相關責任主體依法依規履行職責，有效懲戒、限制失信主體，人力資源社會保障部頒布了《社會保險領域嚴重失信人名單管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）。《辦法》作為實行社會保險黑名單制度的具體落實規章，本文擬從《辦法》體現的具體懲戒措施主要內容、存在的問題和完善建議進行如下探討。

一、社會保險黑名單制度的主要內容

社會保險領域失信人名單懲戒措施暫行辦法，是國務院人力資源社會保障部（下文簡稱“人社部”）在其職權范圍內，為有效構建社會保險領域失信懲戒機制，對屬于本行政區域的社會保險領域失信人行政管理事項而制定的規范性文件，是部門規章。社會保險黑名單制度，是我國人力資源社會保障部發揮其主觀能動性，對在社會保險領域存在嚴重失信行為的信用主體，利用信息的傳播性，將這類主體列入全國或地方信息共享平臺，以一系列懲戒措施限制這部分主體相應權益的制度。為實現有效抑制失信泛濫的社會現象，社保黑名單的懲戒措施是其重要的保障手段。根據參保的信用主體的不同，主要分為對于企業和對于個人的兩類懲戒措施。

（一）對于用人單位的懲戒措施

對于用人單位而言，若其不依法辦理社會保險登記，或者惡意將社保中的個人信息用于合同約定外的用途導致個人信息泄漏等問題，人社部應當對企業做出相應的警告，若企業對于警告置之不理，或者不及時改正，社保部門可以對其做出相應的行政處罰，利用相應的強制措施保障相關人的權益，由相關部門在其各自職責范圍內依據《關于對社會保險領域嚴重失信企業及其有關人員實施聯合懲戒的合作備忘錄》（下文簡稱《備忘錄》）規定，在政府采購、交通出行、招投標、生產許可、資質審核、融資貸款、市場準入、稅收優惠、評優評先等方面予以限制。

（二）對于個人的懲戒措施

對于個人而言，若其在社保領域有騙保、冒領等不誠信行為或者違法行為，依據《備忘錄》的相關規定，對于社保黑名單上的個人，限制其的相應的消費行為，如限制其選擇交通工具時，不可以乘坐飛機等相對舒適的交通方式；再者，對于其個人發展而言，不得招（錄）為公務員或事業單位工作人員，也不得參與相應對道德類評選表彰，甚至已經獲得的稱號也要隨之取消。

二、社會保險黑名單制度存在問題

黑名單制度是一種懲戒機制，是國家在行政執法中通過運用法律手段警示和保護善良第三方的有效形式，通過向社會公眾揭示了一些個人和企業的不良信用記錄，再通過種種手段的輔助，可以加快社會誠信體系的建設，提高政府的執法公信力。不可否認，黑名單制度在構建“一處失信，處處受限”的社會信用體系上起到積極引導作用，但黑名單制度的設立不可缺少法治約束，需要通過制定保護個人權利的社會信用法律法規予以規制。法律法規有助于誠信黑名單的建設，是誠信黑名單制度實施的重要保障，但在目前現存的法律法規來看，仍有些許地方可以做到更加完備。

（一）社會保險嚴重失信行為的認定標準籠統

《辦法》第5條規定了用人單位、社會保險服務機構及其有關人員、參保及待遇領取人員等的嚴重失信行為的認定，圍繞違規參保、騙保、惡意使用社會保險個人權益記錄、未按約定提供服務、法律法規其他規定等的八大情形。如果發生以上失信行為，企事業單位及其有關人員將會面臨32項聯合懲戒措施，包括限制失信企業參與工程建設項目招標投標、限制嚴重失信行為有關責任人乘坐飛機、列車軟臥、輪船二等以上艙位、G字頭動車組列車全部座位、其他動車組一等以上座位等非生活和工作必須的消費行為。

上述規定，本法的適用主體是用人單位、社會保險服務機構及其有關人員、參保及待遇領取人員等，關于嚴重失信行為認定劃分的相關規定。但是目前實踐經驗顯示，對不同主體的行為混為一體對其進行評價，規定存在標準不夠系統化、規范化的問題，可能會導致參與于社會保險領域中的用人單位、社會保險服務機構及其有關人員、參保及待遇領取人員等相關人員對于自己行為定義出現偏差，導致《辦法》無法發揮其真正的價值。再者，《辦法》第5條中涉及金額的部分——騙取、冒領多領或其他導致社會保險待遇或社會保險基金異常損失的數額，規定中采取“一刀切”的方法，忽略了我國地方發展不平衡的國情現狀，容易出現政策因為不同地方經濟發展能夠達到的水平不一而落實不到位的情況。

（二）部門各級間分工不明、缺乏監督，名單缺乏公民救濟途徑

在社會保險黑名單制度的法規條文中，對于各級人力資源社會保障部門在運行、管理、監督社會保險嚴重失信名單過程中的具體職能、管理界限等，規定較為模糊甚至有監督缺口的出現。一方面，在《辦法》的第3條規定，人社部和縣級以上地方人社部門分別負責監管全國社保失信人黑名單管理和監管本轄區內社保失信人的具體管理工作。從條文中可知，縣級以上地方人力資源社會保障部門負責具體的實施管理工作，換言之，黑名單的具體實施管理工作除了派出機構外，普遍都有管理黑名單工作的職能。這種情況一定程度上會導致人力資源社會保障部門各級之間的監督、管理與具體落實的分工不明確不利于該制度高效地發揮作用。

另一方面，《辦法》第5條中規定，縣級以上地方人力資源社會保障部門將其列入社會保險嚴重失信人名單，由此得知，名單的列入工作由縣級以上的部門承擔。同時，暫行辦法中，只對于列入名單的工作進行了規定，沒有對名單的審核和監督工作做進一步規定。換言之，若列入名單的工作出現紕漏，在缺乏名單審核和上級部門監督的情況下，對于管理黑名單制度而言，缺乏監督機制有可能導致管理缺口的出現，“漏網之魚”、“拉錯人”的情況也會更多，公民的權益風險也會更大。類比到司法機關的“失信被執行人黑名單制度”的實踐中，對于少部分公民被誤列入黑名單而言，他們能夠通過明確的救濟程序達到維護自己合法權益的目的。但是，在社會保險黑名單制度中，缺乏對沒有義務履行的公民申訴的規定，更沒有同級或上級對列入名單工作的監督，是該制度的一大缺陷。

（三）聯合懲戒措施執行起算日期規定不明

《辦法》多次提及聯合懲戒期限、公式社會保險嚴重失信人名單信息之日及聯合懲戒措施終止之日，但并未準確界定聯合懲戒措施執行起算之日。《辦法》第8條明確了列入社保黑名單決定與公示公告日期的關系，第13條規定失信主體被移出社保黑名單時，為聯合懲戒措施終止之日。縱觀規章全文均未提及聯合懲戒措施執行的起算日期，對聯合懲戒期限的計算界限造成模糊，不利于有關責任主體的懲戒措施有效執行。

（四）聯合懲戒期限屆滿自動提出機制不合法理

《辦法》第10條規定聯合懲戒期限屆滿均自動移出社保黑名單，第11條規定了提前移出社保黑名單的法定情形，但沒有說明失信主體聯合懲戒期限屆滿仍未整改或整改不到位的情況，應如何處理。將所有未整改或未整改到位的失信主體片面地在固定期限后自動移出，顯然不妥。若以聯合懲戒期限屆滿將失信主體自動移出社保黑名單后，不需付出其他代價即可恢復，立法對于這類情形的規定在一定程度上默許了“無代價退出”，對失信主體懲戒力不足。失信主體“無代價退出”后，若再次被列入名單，期限內未整改而期限屆滿后再次“無代價退出”，周而復始，對失信主體無懲戒可言，不合情理也不合法理。

三、立法建議

（一）進一步劃分各地實行標準，對不同主體分別評價

在我國，由于各個地方的收入水平不夠平均，使該文件出現一個巨大的缺口，因此關于在社保方面可以列入為失信行為的標準不應當訂立一個統一的標準，而應當根據各個地方經濟收入水平的標準進行進一步的劃分。由于社保行為的嚴重失信行為管理是由我國人力資源社會保障部門監督，則該監督可以定性為一種行政行為，所以基于行政法中的比例原則，關于可以成為失信行為的標準若按照各個地方經濟收入水平去劃分比定義某一個數值會更加合理，更加顯得規范化。另一方面，針對主體混同評價的問題，應當按責任主體的具體不同進一步明確他們之間的責任事由，明確告知適格主體什么該做什么不該做，減少各適格主體對于其責任之間異議。

（二）同級人社部門加強對社會保險服務機構及其有關人員的監管，由上一級監督

針對社會保險黑名單制度中各級人力資源社會保障部門的管理、運行、監督方面的規定存在的漏洞，提出以下建議。完善制度的運作模式，增加對于名單的審核和管理名單的監督機制。在原有制度的基礎上，進一步明確上級管理部門的監督職責——縣級以上部門地方人力資源社會保障部門承擔名單列入工作，列入名單的上一級管理部門進行審核與監督。另一方面，要增加對于名單列入錯誤導致公民利益受損的救濟途徑與對工作人員的追究責任機制，在促進制度高效運轉的同時，多方面維護公民的合法利益。

（三）設立獨立條款規定聯合懲戒措施執行起算日期

針對《辦法》未準確界定聯合懲戒措施執行起算之日的問題，參照自然人違反交通規則被處以罰單的行政行為以收到罰單之日起計算行政處罰期限等此類由國家公權力限制行為主體相關權益的行政處罰行為起算日期，可以規定，失信主體收到列入社保黑名單決定之日為聯合懲戒措施執行起算之日，作出列入社保黑名單決定之日起7個工作日內應為失信主體列入社保黑名單信息共享平臺，且失信主體收到列入社保黑名單決定之日最遲不得晚于被列入社保黑名單信息共享平臺之日。因此，失信主體收到作出列入黑名單決定之日，為聯合懲戒措施執行起算之日，而不是作出列入黑名單決定之日。

同時，可以參照《辦法》第13條聯合懲戒措施終止日期規定的獨立條款，聯合懲戒措施執行日期可以通過設立獨立條款以規范失信主體收到作出列入社保黑名單決定之日為聯合懲戒措施執行起算之日的共識，為聯合懲戒期限、失信主體整改期限及有關部門公示失信主體信息所需工作時間的計算劃定明確起算標準。

（四）規范聯合懲戒期限屆滿后的處理

《辦法》規定聯合懲戒期限屆滿將失信主體自動移出社保黑名單，沒有其他懲戒措施，此條款雖保護了失信主體的權益，但懲戒力度的威懾力顯然不足。為有效規制失信主體并獲得良好成效，條款可以修訂為，失信主體負責部門每隔3個月進行一次督促整改，整改到位后，可以申請提前移出社保嚴重失信人名單，但至聯合懲戒期限屆滿，經負責部門多次督促整改仍存在嚴重失信行為的，重新計算一輪聯合懲戒期限為懲罰。

四、結語

社會保險黑名單制度體現信用道德轉變為信用制度化的過程。通過國家機關對黑名單發布，由社會主體對黑名單事后評價，社保黑名單制度以權力制約法律行為，以法律規章制約權力，有利于規范相關責任主體依法依規履行義務，有效制約懲戒失信主體，推動社會保險領域失信懲戒機制建設。社會保險黑名單制度的設立既起到懲罰和預防失信行為的作用，又體現保障公民知情權，提高執行效率的作用，有效緩解“執行難”的問題，極大程度有利于社會保險信用體系建設。

此外，希望《辦法》相關具體適用解釋頒布，得以進一步完善社保領域黑名單制度建立，貼合公民社會生活，有效減少社會保險領域失信行為和失信主體鉆法律空子的行為，通過基于不同目的規制行為，對失信主體采取不同對待，實現更具針對性的管理和監控。同時，住房公積金領域的黑名單制度盡早出臺，進一步健全完善我國“五險一金”黑名單制度。