高校黨的規(guī)章制度建設研究*
——以清華大學為例

郭澤邦 許 亮 馮勁濤

清華大學，北京 100084

黨內法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規(guī)建設，持續(xù)推進制度建設貫穿黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設全過程。2020年1月8日，習近平同志在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會上發(fā)表重要講話時強調，“制度優(yōu)勢是一個政黨、一個國家的最大優(yōu)勢?！薄安煌跣摹⒗斡浭姑?，必須完善和發(fā)展黨內制度，形成長效機制?！边@一重要論述為高校加強與完善黨的規(guī)章制度體系建設提供了理論指導與根本遵循。

一、黨內法規(guī)體系的建設歷程與經(jīng)驗

我們黨歷來高度重視法規(guī)建設。1938年10月，毛澤東同志在中共六屆六中全會上首次提到“黨規(guī)”的概念，強調黨的紀律以黨員與干部的自覺性為基礎，具有強制性但決不是片面的命令主義。新中國成立后，毛澤東同志在主持編輯《毛澤東選集》時表示，細化黨內法規(guī)有利于統(tǒng)一各級領導機關的行動，推動黨內關系走上正軌。1978年，黨的十一屆三中全會將嚴肅黨紀作為恢復黨和國家正常政治生活的起碼要求。1990年7月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》正式印發(fā)施行，首次對黨內法規(guī)的含義作出界定，并賦予黨內法規(guī)主體特定化、內容具體化、執(zhí)行強制化等特點，自此黨內法規(guī)建設步入科學化、規(guī)范化軌道。

“隨著世情、國情、黨情的深刻變化，有的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務的需要；有的存在同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致，同憲法和法律不一致的情況；有的黨內法規(guī)制度之間存在不協(xié)調、不銜接、不一致的問題?！睂Υ?，我們黨堅持問題導向，從全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要出發(fā)，以全面清理摸底、加強統(tǒng)籌規(guī)劃、完善技術規(guī)范為切入點，協(xié)同推進黨內法規(guī)體系建設的規(guī)劃、制定、執(zhí)行、宣傳等各環(huán)節(jié)工作，歷經(jīng)三個階段完善優(yōu)化“四梁八柱”，有力推動這一關乎9000多萬名黨員和450多萬個基層黨組織自身建設的系統(tǒng)性工程取得顯著成效。

一是2012至2016年，集中清理、全面摸底階段。2012年，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》正式啟動黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作。截至2014年11月，中辦牽頭就1949年新中國成立至2012年中共中央制定的1178件黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行逐項研判，廢止和宣布失效691件，繼續(xù)有效的487件制度中1978年以前發(fā)布的僅20件、1978年以后發(fā)布的共42項需要修訂。與此同時，中共中央制定并發(fā)布《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，以5年為限集中力量推進完善黨內法規(guī)建設，并在清理工作基礎上完成1949至2016年現(xiàn)行有效的中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編，為自上而下推動黨內法規(guī)制度體系建設打下堅實基礎。

二是2017至2018年，加強規(guī)劃、全面部署階段。2017年《規(guī)劃綱要》收官之際，中共中央發(fā)出《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，明確“到建黨100周年時，要形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系”，同步提出中央黨內法規(guī)制度體系的基本框架，即在《中國共產黨章程》之下劃分黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，這成為了黨內法規(guī)制度體系暨知識體系設置部門的標準，亦是新形勢下黨內法規(guī)制度建設的綱領性文件。2018年，《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》實施，同步開展中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件第三次集中清理，鞏固前期工作成效。

三是2019至今，提高質量、狠抓落實階段。2019年4月《中共中央關于廢止、宣布失效和修改部分黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，宣告黨內法規(guī)集中清理工作取得階段勝利。以此為基礎，黨中央對《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》進行修訂，更加全面準確地闡明了黨內法規(guī)的屬性、特征和功能，明確完善黨內法規(guī)制定事項、權限、程序及保障機制，強調扭住提高質量這個關鍵，搞好制度“供給側結構性改革”，通過有件必備、有備必審、有錯必糾，維護黨內法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性權威性。針對“執(zhí)行難”問題，還制定了《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，要求各級黨組織和黨員領導干部切實擔負起執(zhí)行黨內法規(guī)的政治責任，有力地推動了黨內法規(guī)的全面落地實施。

十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，進一步將黨內法規(guī)置于中國特色社會主義法治體系中，依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，這為今后一個時期黨內法規(guī)體系的完善與優(yōu)化提出了新的更高的要求。

二、清華大學黨的規(guī)章制度建設探索與實踐

習近平總書記指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領導，牢牢掌握黨對高校工作的領導權，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地?！鼻迦A大學在推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中充分認識到，加強黨的規(guī)章制度建設，要主動學習黨內法規(guī)體系建設經(jīng)驗，對照黨內法規(guī)制度體系基本框架進行歸類分析，形成立改廢意見，以確保學校黨的規(guī)章制度科學規(guī)范、運行有效，同時也要結合高校特點，特別是人才、學科、傳統(tǒng)等優(yōu)勢，加強黨內法規(guī)體系研究，立足新時代新使命新要求，全面提升依法依規(guī)治校能力。

一是加強研究部署，把住建章立制質量關。學校黨委常委會堅持及時傳達學習黨內法規(guī)及規(guī)范性文件精神，每年安排固定議題專門聽取各方面工作匯報并作研究部署，對上級部門提出的新要求、實際工作中形成的好經(jīng)驗注重通過建章立制的方式予以鞏固執(zhí)行。2001至2018年，學校黨的規(guī)章制度數(shù)量一直保持穩(wěn)中有升態(tài)勢?，F(xiàn)行黨的規(guī)章制度中，實施10年以上的制度占比18%，這一方面體現(xiàn)出學校黨的規(guī)章制度前瞻性、適應性、穩(wěn)定性強的特點，另一方面也與學校領導班子“一張藍圖繪到底”“不翻烙餅”的優(yōu)良傳統(tǒng)高度一致。實踐證明，立足學校長遠發(fā)展，謀劃部署黨的規(guī)章制度建設，對于持續(xù)推進學校事業(yè)建設具有重要意義。

二是注重黨政協(xié)同，堅持實事求是一根針。按照傳統(tǒng)的黨內法規(guī)和國家法律兩套制度體系框架，高校落實黨對學校工作的全面領導，不可避免地會出現(xiàn)黨的規(guī)章制度涉及行政事務的情形，而制定學校行政規(guī)章制度時也需要融入黨對高等教育的要求。清華在落實立德樹人根本任務的具體實踐中，始終要求黨的規(guī)章制度建設既要遵照黨內法規(guī)的屬性特征，又要注重與行政管理的深度融合。2017年，清華大學研究制定《規(guī)章制度建設管理規(guī)定》，強調學校黨委對規(guī)章制度建設的領導，并明確各單位規(guī)章制度工作由各單位黨委（直屬總支）書記、各部門（機構）負責人全面負責。具體執(zhí)行層面，學校黨委辦公室、校長辦公室合署辦公，歸口負責學校黨政重要規(guī)章制度的建設工作；法治與法務辦公室負責學校黨政重要規(guī)章制度的合法合規(guī)性審查、備案工作；同時，通過黨務公開、校務公開、信息公開、紀檢監(jiān)察、校內巡察、黨風校風監(jiān)督及黨代會教代會提案等多種方式督導制度執(zhí)行效果。

三是堅持問題導向，協(xié)同立改廢釋全過程。高校作為黨的基層組織與人才培養(yǎng)高地，是激發(fā)制度活力、形成基層經(jīng)驗、深化改革創(chuàng)新的一線前沿。對于不符合工作實際或者執(zhí)行效力不符合預期的規(guī)章制度，學校黨委堅決在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中不斷修訂完善。2017年根據(jù)中央巡視反饋意見并結合清華大學第十四次黨代會代表提案，學校黨委集中精力對現(xiàn)行有效的黨的規(guī)章制度進行全面清理，提出以2018年10月召開全校黨建工作會議為重要節(jié)點，編印完成《新時代全面加強和改進學校黨的建設重要制度匯編》。截至2018年底，學校共清理完成現(xiàn)行有效的黨的規(guī)章制度近150項，結合實際按照“加強黨對學校工作的全面領導”“宣傳思想工作”“領導班子、干部隊伍和人才隊伍建設”“基層黨組織和黨員隊伍建設”“黨風黨紀”“統(tǒng)戰(zhàn)、群團和離退休工作”“校園安全穩(wěn)定和保密工作”等七大方面分類呈現(xiàn)，為全面履行管黨治黨、辦學治校主體責任，切實加強學校黨委對基層黨建工作的指導針對性與實效性提供了權威依據(jù)。

此外，學校還結合工作實際，主動研究制定了符合自身特點的規(guī)章制度，如《關于進一步加強“雙肩挑”政治輔導員隊伍建設的若干意見》《清華大學關于加強信息工作的若干意見》等，極大地豐富和拓展了黨的規(guī)章制度建設內容，為學校事業(yè)健康發(fā)展提供了強大的政治保證。

三、高校黨的規(guī)章制度建設下一步努力方向

然而通過調研C9高校黨務公開工作，我們發(fā)現(xiàn)，高校黨的規(guī)章制度公開情況呈現(xiàn)如下特點：一是公開比例較低。C9高校公開的黨的規(guī)章制度大多在20件以下且更新頻次不高。二是公開范圍集中。C9高校公開的黨的規(guī)章制度基本以黨的領導法規(guī)制度框架下的綜合、群團、企事業(yè)單位和社會組織，黨的自身建設法規(guī)制度框架下的作風建設、反腐倡廉，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度框架下的監(jiān)督等相關制度為主。雖有6所高校嘗試對公開的黨的規(guī)章制度按照規(guī)范內容、主責部門、發(fā)布時間進行分類，但就黨的規(guī)章制度建設體例及技術規(guī)范尚未統(tǒng)一。由此，要做好高校黨的規(guī)章制度建設，還需要從以下四方面予以改進。

（一）堅持實事求是，加強主動性與創(chuàng)造性。實事求是，是中國共產黨的基本思想方法、工作方法、領導方法。黨中央出臺黨政聯(lián)合制定黨規(guī)等指導性文件后，高校應結合發(fā)展實際，充分發(fā)揮主動性創(chuàng)造性將黨的精神意志與學校立德樹人根本任務相結合，確保出臺的制度文件務實且具指導性、針對性和可操作性。此外，對于中央黨內法規(guī)或規(guī)范性文件未覆蓋或已覆蓋但提出新要求的，也要主動作為，確保學校各方面工作都有規(guī)可循。

（二）加強統(tǒng)籌謀劃，增強系統(tǒng)性與規(guī)范性。建章立制，要堅持系統(tǒng)思維、辯證思維、底線思維，不能大而全也不能小而碎，不能“牛欄關貓”也不能過于繁瑣。對高校而言，加強黨的規(guī)章制度建設首先要明確責任主體，即確定主責部門統(tǒng)籌推進黨的規(guī)章制度建設工作；其次，對學校全部現(xiàn)行的黨的規(guī)章制度進行系統(tǒng)清理，同步推進立改廢釋工作；再次，對新出臺制度加強宣傳講解，加深校內單位對于制度要求的領會，幫助其更好地完成落實工作。

（三）強化監(jiān)督反饋，確保操作性與有效性。制度的生命力在于實施。高校應通過監(jiān)督檢查和考核評價，將黨的規(guī)章制度執(zhí)行情況納入校內巡察及督查督辦工作中，并建立專門的黨的規(guī)章制度貫徹執(zhí)行情況考核評價機制，確保每一項制度的實施情況能夠得到實時反饋。對于落實效果好的制度繼續(xù)堅定執(zhí)行，并輔以宣傳教育活動來發(fā)揮制度落實先進集體或個人的示范帶動作用；對于落實效果未達到預期的制度進行整改督導，防止硬約束變成“橡皮筋”、“長效”變成“無效”。

（四）重視信息公開，提升透明性與參與性。推進黨務公開，是貫徹落實黨的十九大精神，堅定不移全面從嚴治黨，提高黨的執(zhí)政能力和領導水平的重大舉措。黨的規(guī)章制度作為高校黨務公開的主要內容，直觀反映學校黨委貫徹落實從嚴治黨、依規(guī)治黨有關要求情況。高校應提高對黨的規(guī)章制度主動公開工作的重視程度，不斷優(yōu)化黨的規(guī)章制度公開渠道，在提高黨的規(guī)章制度透明性的同時，自覺接受全校師生及社會各界人士的民主監(jiān)督。