民族自治地區立法現狀研究

摘 要 少數民族區域自治是我國的一項基本國策。在少數民族自治區域這樣的一個大背景下，少數民族自治區域的地方立法權也成為了一個重要的法學研究對象。然而從實踐中，我們不難看出，少數民族自治區域內的地方立法權的行使仍然存在諸多問題。例如：立法體系不完善，質量參差不齊等等。如此一來，提高少數民族自治區域內的地方立法水平就成為了一個亟待解決的問題。為了有效的進一步推進少數民族自治區域內的地方立法的進程，本文從少數民族自治區域的地方立法權作為出發點，分析實踐中存在的問題及原因，并針對產生問題的原因提出有效的解決措施，對少數民族自治區域內的地方立法制度的完善提出了相應的意見和建議。

關鍵詞 民族自治 地方立法 自治條例

作者簡介：袁振宇，三峽大學法學與公共管理學院2018級憲法學與行政法學專業，碩士研究生，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.246

一、民族自治地區立法概述

民族自治地方立法制度是民族區域自治制度的組成部分。民族自治地方立法制度的完善促進了民族區域自治制度的發展。加強民族自治地方立法，完善民族自治區域的法制建設，是我們堅持和完善民族區域自治制度的根本保證。新中國成立之前，在革命根據地就出臺的憲法性文件中充分體現了我黨通過法律手段保護各民族同胞權益的初衷。 如1946年《陜甘寧邊區憲法原則》中的相關規定。

新中國成立后，多部法律法規都分別對少數民族區域自治的原則、少數民族區域自治地方的性質和地位、以及自治機關的自治權等都作出了明確規定。隨著國家以法律的形式確定少數民族自治區域的自治權，少數民族區域自治地方的立法工作也就提上了民族區域自治建設的日程?？偟膩碚f，少數民族自治區域的立法權是自治權力結構的基礎，我國目前的法律法規都強調了少數民族自治區域內立法自治的重要位置。首先，在少數民族自治區域實行自治，行使立法自治權是必不可少的一部分，而立法自治權的能否得到充分的行使則是我們檢驗少數民族自治區域自治程度的一個標準之一。[1]同時，少數民族自治區域的地方立法為少數民族自治區域所享有的法律規定的其他自治權力提供了強有力的保護，為其他自治權力的行使提供了可靠的保障。民族區域自治法作為我們國家用來調整我國各民族之間關系的部門法之一，只能在大方向上針對廣大少數民族自治地區的大局上的原則性問題來進行相應的規定，不可能囊括所有少數民族自治地區的具體情況，更不可能把每個少數民族自治區域所存在的個別情況以及解決問題的具體措施都寫入其中。更何況，更重要的是，我們的國家幅員遼闊，地域分布廣闊的少數民族在各個方面的發展程度的情況都各不相同，不可能有一個統一的方法來應對所有少數民族的具體情況。因此 ，只有通過少數民族自治區域的地方立法，把國家的法律法規具體化，這些原則性的條款才可能變成具有各個民族特征的、針對實踐中具體問題的、操作性更強的法律條文。

二、民族自治地區立法權的法律依據和法理依據

（一）民族自治地區立法權的法律依據

《憲法》第116條、《立法法》第75條、《民族區域自治法》第19條都為民族自治地區享有的立法權提供了憲法和法律依據。根據上述法律規定，民族自治地方的立法機關享有兩種自治立法權。一是原創立法權，二是變通立法權。即在上位法有明確規定的情況下，但這些規定不適合當地少數民族的特點，實踐中操作存在巨大困難時，少數民族自治區域的地方立法主體可以根據上位法的基本原則，在不違背憲法精神的情況下，來制定變通的，易于適用的規范和規則。在行使變通立法權時，必須按照憲法和法律的規定，在法定范圍內行使地方立法權。

（二）民族自治地區立法權的法理依據

法作為一種社會工具，它需要體現出它的各項功能。而在少數民族自治區域內的地方立法這個問題中，我們之所以要賦予和保障少數民族聚居的地區和人民享有的地方立法權，就是為了能夠更好的履行法作為一項社會工具的各項功能，包括調整的功能、保障的功能、融合的功能、裁判糾紛的功能等等。法的創設需要符合所處社會的具體情形，這樣才能因地制宜的立法，執法，以保證法作為社會規范的基本性質。我國是一個統一的多民族國家，在這樣的基本國情下，由中央統一制定適用于全國各個地區，不同民族的各項法律法規是不現實的，也是不科學的。只有適當的將少數民族自治區域的地方立法權進行下放，才更有利于我國法治進程的推進和整個社會的繁榮發展。

國家制定的法律規范應當是有效的。這就要求少數民族自治地區在制定相應的自治條例、單行條例及其他規范性文件的時候，應當嚴格按照上位法的規定。在上位法規定的權限范圍內對少數民族自治區域內的部分地方事務進行有別于其他地區的規定。此外，這些規定也不應當與上位法的有關規定產生抵觸。法律產生的目的之一就是為了實現社會的公平正義。正是由于少數民族自治地區在經濟、政治、文化、風俗習慣等方面與其他地區存在比較大的差異，所以我們才更要保障少數民族自治區域的地方立法權的實施。這樣在法律規范上少數民族自治地區才更能找到適合自己的發展之路。

三、民族自治地區立法權現狀分析

（一）不重視立法體系和立法質量

1.在制定自治條例方面 ，全國目前共有一百多個少數民族自治的區域，制定并出臺的自治條例 ，但質量普遍不高，內容明顯相似。當然，此種現象不僅僅是存在于為少數民族自治地區的立法當中，在我國其他的地方立法中也存在這種類似的情況。這是少數民族自治地區的法律制度建設水平明顯不足的表現，也是其在地域范圍內行使立法和自治權力不足的表現。有學者提出了一個比例標準，認為地方重復中央立法的幅度以20%為宜，如果超出這個比例，則難以體現這個地方立法項目的特殊性。[2]除了地方立法項目質量的問題之外，從制定地方立法的時間上來看，自治條例的制定很多有了一定的年份，因此已經不能適應我們今天的社會經濟的發展現狀的需求了，因此，這些自治條例應該重新評估其存在的價值。

2.在制定單行條例方面，尚存在較多缺陷。自治州、自治縣兩級的文件中我們能看到更多的單行條例，但是到了自治區這一行政級別，單行條例的數量則減少了許多，而為數不多的已有的單行條例還不能完全滿足當前改自治區劃內的社會發展的需要。如一些社會保障類、生態保護類、文化保護類等的法律法規目前仍然沒有系統性的規定。而已制定并出臺的相關法規和條例則是因為缺乏地方特色、民族特色等特殊性，導致實行起來的困難加大，因此需要對此進行梳理和審查。除此之外，少數民族自治地區還存在重視地方性法規、忽略單行條例等的一些情況。出現這類問題的主要愿意，我認為在于單行條例的出臺程序相對于地方性法規而言更繁瑣一些，因而才會導致少數民族自治地區不可避免出現選擇性立法現象。[3]

3.在立法指導思想上存在偏差，對于人文社會的很多重要方面缺少重視。在我國目前的少數民族自治地區的立法實踐中，我們可以看到，除了生態保護和傳統文化的保護這兩個方面以外，少數民族自治地區的立法很少涉及人文社會的其他方面，更多的精力都集中在經濟發展的方向上，表現出很大的局限性。[4]這樣一來，少數民族自治區域內的政治、經濟、文化等方面的發展很難達到一個平衡的狀態，而處于這樣一個不平衡的裝備很容易導致無法得到長期的、可持續的發展。

（二）立法人員素質有待提高

在少數民族自治地區的立法實踐中，我們可以明顯的感覺到，由于立法本身作為一門科學的嚴謹性和專業性，加上教育和科研資源在全國范圍內的分配明顯不公平，所以在地方立法工作中，其實長期存在缺少高素質立法人員的情況。具體情況體現在，立法過程不規范、立法技術還比較粗糙等等。另外，由于少數民族地區的發展水平不一和條件的限制等等，僅有的一些專門人才往往也難以留住。民族立法專門人才的缺乏帶有一定的普遍性，這一現象還是普遍存在于很多少數民族地區的，成為了少數民族地區立法工作的短板之一，直接影響著少數民族自治地區的法治進程。[5]

（三）立法研究方面較為薄弱

當前，我國在少數民族自治地區的立法理論研究的方面還比較薄弱，由于少數民族地區的社會發展水平相對來說比較落后，所以在立法研究上存在的問題十分明顯。目前，學界在少數民族自治地區立法上的研究主要集中在針對民族自治地方政策層面，只有很少一部分立法研究者在進行研究時會涉及到少數民族自治地區的立法問題，但專門從事民族立法的學者不多。與立法學相比，我國的民族立法方面的立法實踐和理論研究都是相對不足的。[6]除此之外，我國目前在民族立法方面的比較法研究也相對匱乏，而且還存在與國外的相關研究理論之間的對接不夠流暢。其他方面，對于國外的少數民族權益的立法保護狀況，或簡單地以意識形態論，或大談國外制度的優點，缺乏在自治立法方面的本土化運用。[7]

四、民族自治地區立法權的完善

（一）建立完善的立法體系，逐步提高立法質量

首先，我們應該從少數民族自治區域的立法指導思想上就進行改變。之所以憲法會賦予少數民族自治區域在立法上的自治權，就是因為相對于其他地區而言，少數民族聚居的地方其風俗習慣、人文情懷、經濟和社會發展水平都存在著比較大的差異。而正是這些文化上的差異，使得我們的中華文化多姿多彩，生機勃勃。所以在立法的指導思想上面，我們就要理清重點，針對那些可以和其他地區做到一樣的事項，完全可以借鑒上位法的規定，而少數民族自治區域的地方立法更應該集中于矛盾的特殊性，那些其他區域沒有的問題我們要重點解決，其他區域不存在的文化和生態應該重點保護。[8]

其次，在立法體系上我們也應該進行系統的梳理和完善。針對自治條例和單行條例應當進行明確的區分，并且進行系統的整理，使得自治條例和單行條例各自都形成完整的體系，但是彼此之間又不存在抵觸和重復立法。[9]而針對反復出現的重復的條文規定，應當予以嚴格的審查和刪減，精簡我們的地方立法體系，真正做到立法于民。每一部地方立法都切中人民群眾真正的物質或精神需求。

再次，我們需要進一步加強對于地方立法項目的審查通過和備案，嚴格按照法定程序進行立法，對立法項目的具體內容進行嚴格的把關，杜絕與上位法相抵觸的情形的發生。努力提高地方立法項目的質量。

（二）加強少數民族自治區域的立法人才的培養

立法人才的缺失是造成少數民族自治區域地方立法進程難以向前推進的一個重要原因。由于少數民族自治區域在經濟和社會發展上的局限，難以培養出好的立法人才，即使培養出來也很難留住這些人才。[10]因此，一方面，各個高校對于立法人才的培養應當予以重視，法學理論的實踐不僅僅局限在司法實踐之中，立法也是對于法學理論的重要實踐。在高校的法學研究人才的培養中，提倡理論與實踐并重。另一方面，國家應當對于少數民族自治區域的立法予以一定的政策傾斜，引導和鼓勵高質量的立法人才更多地參與到少數民族自治區域的地方立法活動中去，利用他們的所學，給少數民族自治區域的地方立法的程序進行規范，精準立法用語，減少法律法規之間相抵觸的情形。給少數民族自治區域的地方立法帶來新鮮的血液和更多的可能性。[11]

（三）重視對少數民族自治區域地方立法的理論研究

目前，國內學界對于少數民族自治區域的地方立法這方面的關注不多，應當重視對于民族法學方向的科研人才的培養，加強對于少數民族自治區域地方立法的理論研究廣度和深度。真正從我國的現實國情出發，引導和鼓勵學者們去廣大的少數民族自治的地區進行實地調研，針對我們國家少數民族自治地區和人民的真實需求進行理論方面的進一步研究。[12]

除此之外，還應該加強與國外相關法學研究理論的聯系，借鑒國外的先進經驗，與我國的實際國情相結合，寓國外的先進理念于國內的現實狀況。當然，這種內外的結合需要聯系我國在少數民族自治區域的立法現狀，不能只是純粹的空洞理論，也不能是生硬的照抄。這需要學者們對此投入大量的精力以尋求適合我國少數民族自治區域地方立法國情的發展之路。[13]

中華民族作為一個擁有數十個少數民族的統一大民族，其發展前景與我國廣大的少數民族自治地區的發展水平息息相關。在這樣一個統一的多民族國家中，在目前少數民族自治地區發展不均衡、資源分配不公平的情況下，如何才能夠尋找到一條可持續發展的中國夢之路是值得我們每個人都思考的問題。[14]少數民族自治地區的地方立法問題應該在目前的法學研究中得到更多的關注和重視。[15]法律規范是一個國家、一個社會發展的價值導向和準則，為少數民族自治地區的地方立法提供強有力的制度保障和技術支持，才會促進少數民族自治地區的發展層次得到進一步的提升，讓中華民族的繁榮之路越走越寬廣。

參考文獻：

[1] 宋才發.論民族民間傳統文化保護立法的意義[J].中央民族大學學報，2004（3）：5-10.

[2] 胡紀平，彭建軍.民族自治地方立法存在的問題及原因分析[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2008，28（6）：130-134.

[3] 張娟.中國民族區域自治地方立法權的理論與實踐[D].中國政法大學，2011.

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[11] 陳立鵬.對我國少數民族教育立法幾個重要問題的探討[J].民族研究，2006（1）：11-20+106-107.

[12] 徐會平.民族區域自治權研究[D].山東大學，2007.

[13] 康耀坤.民族自治地方立法權問題研究[J].民族研究，2005（2）：71-82+110.

[14] 王允武，田釩平.關于完善我國民族區域自治地方立法體制的思考[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2004（5）：9-13.

[15] 吉雅.民族自治地方立法質量標準初探[J].內蒙古社會科學（漢文版），2004（5）：16-21.