西藏生態環境保護方面存在的法律問題

摘 要 西藏所處地理環境特殊，海拔較高，自然資源豐富，有世界最后一片凈土、世界屋脊之稱。正因為這種特殊性，使得西藏的生態較為脆弱，這種脆弱性，經不起任何折騰，使得保護好這片凈土的山水、草木變得尤為重要。本文以探討西藏生態環境保護方面存在的問題為主線，從法律角度提出幾點建議。

關鍵詞 生態 保護 立法

基金項目：本論文是《西藏生態文明與法治研究》平臺建設階段性成果。

作者簡介：巴桑倉木決，西藏大學政法學院民族法學專業碩士研究生，研究方向：藏族習慣法等。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.247

今年以來，習近平總書記一再強調保護地球生態環境這一理念，2020年8月28日至29日召開的西藏第七次工作座談會上，習近平總書記強調“推進生態文明建設”“確保生態環境良好”“必須堅持生態保護第一”，不僅重視西藏生態環境的保護，而且再次把西藏生態環境的保護提升到新的高度。在西藏，宗教對生態環境的保護起到關鍵性作用，西藏土生土長的宗教——“苯教”，崇拜自然，認為若破壞生態環境，必將遭到大自然的懲罰，這種根深蒂固的思想對生態環境的保護起到了不可忽視的作用;藏傳佛教以及過去吐蕃時期的《十善法》等中都主張“不殺生”理念，對野生動物起到更好的保護作用。早在帕木竹巴時期，大司徒降曲堅贊非常重視植樹造林，提出了“封山禁河”的思想，他提倡開墾荒地、植樹造林、禁止亂砍亂伐。規定劃分休耕地要根據時令季節，不能拔除樹根，而是要用鋒利的鐮刀和工具劃界，劃界后要種樹。而到了藏巴汗時期“封山禁河”思想上升到法律的層面，納入到《十六條》內容之一的地方官吏律①中。

當前西藏生態環境保護方面的形勢依然嚴峻，人類為了經濟利益而進行不合理開采、過度的消耗資源;尤其是在天然草坪上“過林卡”的現象越來越普遍，無意中造成生態嚴重的破壞及污染。

一、西藏生態環境保護的現狀及其面臨的問題

（一）體制、機制不順

在西藏維護生態安全的體制機制和管理上存在的問題較為突出，例如生態空間遭受過度擠壓和持續威脅;城鎮化、工業化、基礎設施建設等開發建設過多占用生態空間;交通道路的建設，無疑直接切斷了各種生物生存環境的整體性以及聯系性;天然草原存在退化問題，草原超載放牧現象較為嚴重;濕地面積不斷萎縮，生態功能降低。天然草原上過林卡、跳鍋莊以及景點附近制造垃圾等生態破壞事件屢見發生。經在珠峰自然保護管理局進行調研得知，保護區域內環保存在管理不到位的問題，面對諸如此類的問題珠峰自然保護局采取了針對性的措施，例如從所轄區的農民中選聘156個農民專門管理珠峰自然保護區的自然環境等。

2018年憲法修正案將習近平的“生態文明建設”寫入憲法，使之有了憲法的保障。換言之，保護生態環境是遵守憲法、落實憲法，反之就是違憲。

（二）人員少、面積大

國家級保護區——珠穆朗瑪峰自然保護區②為例來講，涉及日喀則市定日、吉隆、聶拉木三縣的全部以及定結縣的五個鄉鎮，所涉面積很廣，整片保護區面積約為3.38萬平方公里。該區域內有河流、湖泊、冰川、冰緣、風沙等較為豐富的地貌類型，是杜鵑的主要棲息地，其種類多達32種。但目前，封閉式的基礎設施建設，導致很多動物的棲息地遭破壞，使很多動物遷徙不知去向。草場無疑是珠峰自然保護區的重要資源之一，而社區草場資源的利用不僅關系到社區人們的生活，更是影響到珠峰自然保護區的未來，從生態效益方面，關注草場生態環境的同時，做好草場質量的維護和草場保護是關鍵，從社會效益上看，應注重提升社區草場資源利用意識，正確認識草畜平衡以及草原補助機制的落實。

2011年珠峰保護區所轄區的四縣雖然已完成家庭草場承包，明確草場界線，但是實際上仍然出現大部分社區草場集體共用的情況，甚至個別社區為了經濟利益而開發草場，造成許多生產和生活垃圾，這樣地方經濟與保護珠峰自然環境之間產生沖突，例如：“明確規定禁止進入絕對保護區域內”，《條例》③中也規定“禁止任何人進入核心區”，但是，事實上仍有人在核心區域內活動。面對這種情況，立法迫在眉睫，用法律的強制手段，加強保護區的管理力度以及懲罰措施。

（三）地方經濟與生態環境保護之間的沖突

自然保護區內建高速公路等基礎設施，會給周邊的群眾帶來較好的經濟利益，同時對生態環境所造成的破壞也是不能忽視的，因為人為的介入以及極強流動性的施工，嚴重破壞常年在自然保護區內的野生動物的棲息地。當經濟利益與環保之間產生沖突時，怎樣做到二者的平衡？須做到“堅持生態優先，保護優先原則”，以法律的手段強化全體人員的資源保護意識乃至整個生態鏈的保護意識，減輕對現有生態環境的破壞，做到美觀與周圍環境相協調。

黨的十八大以來，生態文明建設納入國家發展總布局;黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略;而作為我國法律體系重要基石的《民法典》更是重視生態環境的保護力度，為了體現公民的基本要求，從中納入了“綠色原則”[2]，2017年3月通過的《民法總則》專立第9條④規定“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”民法典在原來的“環境污染責任”的基礎上，補充了“生態破壞責任”，將該章修改為“環境污染和生態破壞責任”，并且明確規定追究生態環境損害賠償責任的方式和內容，規定對于造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復責任，明確賠償損失和費用的內容。

（四）西藏農村缺乏生態環境保護的法律思維

首先，過去重經濟發展，盲目開發自然資源，破壞生態，砍伐樹木從而開發農耕地，或者在邊遠地建立重工廠而忽視保護措施等。在農村，一是村民的法律、環保意識淡薄;二是對生態環境保護的重視程度不夠，常出現忽略草原、濕地等原始生態保護的情況。認為一味的追求生態環境開發而帶來的經濟利益才是發展的硬道理，忽略了生態環境經不起折騰，一經破壞難以恢復。外來物的介入、人為的種樹種草，甚是對生態環境造成極強的破壞，前些年雖然效果很好，但慢慢地局限性更加突出，并且對原始生態的沖擊力遠大于之前的破壞程度;其次，在西藏邀請自己的親朋好友到草原上塔帳篷“過林卡”的現象尤為突出，不僅會制造如一次性紙碗、一次性筷子、各種各樣的塑料袋以及飲料罐等一系列生活垃圾;在草坪上隨意走動甚至跳鍋莊舞，更是會對周圍生態環境造成極強破壞。為了緩解此類現象的重演，呼吁有關機關加強管理力度、專設條款，詳細規定保護目的、懲罰措施以及解決途徑，從實體內容規定到具體的落實情況，靠國家法律、法規分析問題，解決實際問題。

二、意見建議（對策）

（一）加大對生態環境保護的資金投入

2018年，西藏自治區召開全區生態環境保護大會中要求我們全區人民守護好這片凈土、建設好美麗西藏，“讓良好生態環境成為人民幸福生活的增長點、成為經濟持續健康發展的支撐點、成為展現我區良好形象的切入點、成為我們為中華民族永續發展作貢獻的發力點”[3]。

實行生態移民，合理放牧、規定放牧數量、有序放牧，破壞嚴重地帶，封山禁牧，舍飼圈養等配套措施，才能改善生態、地方經濟得到發展以及能提高農民的收入，但是這樣獲得的經濟利益顯然不會長久，甚至后期的恢復或治理環境需要投入更多的精力和資金。因此任何自然資源的利用都必須以生態環境保護為前提，平衡二者之間的關系變得尤為重要。各級財政部門須加強資金的監督檢查，向重點景區或者自然保護區周邊的農牧民兌換優惠政策，完善補助措施，切實加強補助資金的使用和管理，合理確定管護人員及其補助標準，嚴格控制支出范圍。 相關政府部門應當大力投入資金支持，為環境保護提供強力后盾，并對此提出相應的政策性措施。

（二）加強執法人員的環保意識，提高專業水平

推動環境法治進步，改變“違法行為以罰代法”的局面，始終堅持“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰利用誰補償”的原則。建立健全生態環境保護法律、法規，各地方除了貫徹執行中央關于生態環境保護方面的法律法規外，鼓勵各地方結合自己的實際以及考慮具體的情況，制定地方性法規以及規章制度。不定期的給群眾宣傳中央的政策以及有關生態環境保護方面的法律、法規。提倡人與自然和諧發展、建設生態文明。

農村的生態環保方面所立的法律內容較為抽象模糊，更傾向于原則性，程序內容規定較少或者可供實際操作較弱。根據憲法、法律等理念的精神，呼吁地方立針對性較強法律的同時呼吁國家專立如《自然資源保護法典》《環境保護法典》等，靠法律的強制性來加強環保、使生態環保有法可依、管理有序。

三、結語

目前，西藏依然是整個世界上環境質量最好的地區之一，西藏各類生態系統結構整體穩定。努力完善黨政同責與法律責任的追究制度，以法律手段強化公眾參與生態文明建設。建設美麗幸福西藏是新時代賦予西藏各族人民的重要職責，[4]在習近平總書記的生態文明思想的指導下，全面加強生態環境保護力度，共建美麗新西藏。

注釋：

① 噶瑪丹迥旺布為了社會穩定，指令自己手下貝色編定統一的法律，即為《十六法典》， 其中的地方官吏律的內容為：要求官吏摒棄私利，以公共事務為重;為佛法服務，不改變教派和信仰;不許發給有關減租免稅的憑證;不得隨意沒收他人財產;對喊冤告狀者，不得置之不理;平時注重封山禁河等。立法中體現環保。

② 珠穆朗瑪峰自然保護區于1988年西藏自治區人民政府批準建立，于1994年晉升為國家級自然保護區。

③ 全稱《中華人民共和國自然保護區管理條例》（簡稱條例），由我國國務院于1994年10月9日發布，自1994年12月1日起施行。于2017年10月7日進行了修改，共五章四十四條。

④ 2017年3月，第十二屆全國人大第五次會議審議通過的《民法總則》第9條與2020年5月28日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《民法典》第9條的規定一樣。

參考文獻：

[1] 鄭坤.珠穆朗瑪峰國家級自然保護區社區草場資源利用效益研究[J].云南大學碩士研究生學位論文，2019年，第11-12頁.

[2] 呂忠梅課題組.綠色原則在民法典中的貫徹論綱[J].中國法學，2018（1）.

[3] 吳英杰.堅定不移做神圣國土守護者和幸福家園建設者——卓嘎、央宗姐妹先進事跡的精神內涵和時代價值（漢文版）[J].求是，2019（1）.

[4] 張天華.牢記囑托守護凈土——西藏生態環境保護70年記[J].中國藏學，2019（3）.