上海經濟開發區布局與發展研究

根據上海市2018 年公布的開發區名單，2018 年上海共有104 個開發區，包括國家級開發區20 個，市級開發區23個、產業基地10個，產業園區51 個。本文利用第四次經濟普查數據對104個開發區展開分析。

上海經濟開發區基本屬性

（一）地理位置分布——浦東新區開發區數量居高

2018 年，浦東新區開發區最多，高達21 個，占總量的20.2%（表1），位居首位。奉賢區開發區數量為16個，占總量的15.4%，僅次于浦東新區，但遠高于松江區、青浦區、金山區、崇明區等遠郊區，在遠郊區中遙遙領先。閔行區開發區占比為10.6%，次于浦東新區、奉賢區，在近郊區中僅次于浦東新區。中心城區開發區較少，普陀區、靜安區、長寧區三區共有6 個開發區，合計占比5.8%。此外，跨區域開發區共有6個，占總量的5.8%。

從國家級開發區分布上看，國家級開發區依次分布在浦東新區、閔行區、松江區、奉賢區、嘉定區、青浦區、長寧區等7 個區，其中浦東新區獨占鰲頭，國家級開發區共有7 個，占比高達35%（圖1）。其次閔行區，有4 個國家級開發區，占總量的20%，再次松江區（2 個），長寧區、嘉定區、青浦區、奉賢區均只有1 個，占總量的5%，另有3 個國家級開發區屬于跨區域分布。從市級開發區分布上看，浦東新區依舊獨占鰲頭，共有4 個，數量占比遠超其他區。奉賢區、金山區位列第二，市級開發區數量均有3 個，略低于浦東新區。位列其后的為普陀區、嘉定區、崇明區，均只有2 個市級開發區，其中跨區域市級開發區共有2 個。再次閔行區、松江區、青浦區、寶山區、靜安區五區均只有1 個市級開發區。從產業基地分布看，10 個產業基地除1 個跨區域基地，其他基地依次分布在浦東新區、閔行區、寶山區、金山區、嘉定區、崇明區等地，其中前三區各有2 個產業基地，后三區均只有1 個產業基地。從產業園區分布看，可謂遍地開花，除長寧區外，其他12 區均有足跡。奉賢區、浦東新區、青浦區在數量上較有優勢，園區數量依次為12個、8 個、7 個，合計總占比為52.9%。閔行區、松江區、金山區、嘉定區園區數量在4～6 個之間。崇明區、寶山區、普陀區、靜安區園區數量在1～2個之間。

表1 上海開發區布局情況

圖1 不同開發區區域分布情況

（二）開發區規模——超六成開發區“四上”①“四上”指規模以上工業、有資質的建筑業、限額以上批發和零售業、限額以上住宿和餐飲業、有開發經營活動的全部房地產開發經營業、規模以上服務業法人單位。鑒于非“四上”企業在四經普中未登記所在開發區信息，因此課題所涉及的開發區數據均來自“四上”企業。此外嘉定出口加工區、飛機總裝基地在四經普調查中無“四上”單位企業數據，分析中涉及“四上”企業數據研究中均不包含此兩大開發區。單位數在0～50之間

2018 年，104 個 開 發 區 共 有10670 家規模以上單位（表2），其中2個開發區“四上”單位數為0，平均每個開發區有102.6 家規模以上企業。開發區“四上”企業數量整體在0～1253 范圍內，其中排名前三開發區依次為張江高新技術產業開發區、陸家嘴金融貿易區、松江經濟技術開發區，“四上”企業數量依次為1253 家、1179 家、816 家，三區的“四上”企業數排名靠前也一定程度上反映出上海“五大中心”發展定位。

表2 開發區規模情況

從開發區等級看，國家級開發區規模最大，“四上”單位數高達4755家，占總量的44.6%，規模略大于市級開發區，遠超產業園區、產業基地。市級開發區“四上”單位數占總量的40%，僅次于國家級開發區，超于產業園區、產業基地。在平均每個開發區“四上”單位數上，國家級開發區依舊位居首位，平均“四上”單位數為237.75 家，其次為市級開發區、產業基地，位居末位的為產業園區。產業基地總“四上”單位數遜于產業園區，但在均數上反超產業園區。

（三）開發區企業結構

1.企業規模——超八成企業為中小型企業。2018 年，104 個開發區有73 家企業未登記企業規模類型。在已登記企業中，大型企業662 家，中型企業2477 家，小型企業6494 家，微型企業964 家，其中大型企業占比6.2%，微型企業占比9%，中小型企業合計占比84.1%。

在納入統計的企業中，國家級開發區大型企業442 家，超于市級開發區，遠高于產業基地、產業園區（圖2）。中型企業中，國家級開發區與市級開發區是主力軍，中型企業規模數分別為1378 家、822 家，大幅超于產業園區（226 家）、產業基地（51 家）。小型企業中，市級開發區位居首位，小型企業數高達2888 家，略超于國家級開發區，高于產業園區，大幅超于產業基地。在微型企業中，產業基地單位數最低，僅有22 家，略低于產業園區，低于市級開發區，遠低于國家級開發區。

2.企業注冊類型——內資企業占比超七成。從企業登記注冊類型看，2018 年，104 個開發區內資企業共有6713 家，占比高達62.9%；港澳臺投資企業1127 家，占比為10.6%；外資企業2830，占比為26.5%，不足內資占比一半。

從結構上看，產業基地內資占比高達80.2%（圖3），占據首位，略高于產業園區、超于市級開發區、大幅超于國家級開發區。在外資企業上，國家級開發區最高，占比為32%，高于市級開發區，遠超產業基地、產業園區。在港澳臺商投資企業上，國家級開發區仍居首位，港澳臺商占比為12.7%。位居第二的為產業園區，占比為9.4%，超過市級開發區（9%）。產業基地港澳臺占比最低，僅為3.8%，大幅落后于國家級開發區。

圖2 開發區企業規模狀況

圖3 開發區企業注冊類型結構

上海經濟開發區發展現狀

普查數據顯示，2018 年上海104個開發區資產合計6.7 萬億元，營業收入7.05 萬億元，主營收入6.94 萬億元，營業利潤0.3萬億元，工業總產值2.34 萬億元，期末從業人員229.1 萬人，其中研發人員25.29萬人。

（一）產業發展

1.經濟規模——產業基地企均規模最大。從資產指標看，國家級開發區資產最高，資產合計為4.1 萬億元（表3），市級開發區位列其后，產業園區居末。從企均資產看，產業基地表現突出，企均資產高達16.38 億元，是國家級開發區的1 倍多，市級開發區的近4倍，產業園區的近8倍。

從營業收入看，國家級開發區為4.57 萬億元，市級開發區為1.84 萬億元，產業基地為0.35 萬億元，產業園區為0.29 萬億元。在企均營業收入指標上，產業基地最高，企均收入高達12 億元，位居第二的為國家級開發區，企均收入9.6 億元。市級開發區位列其后，企均收入不足國家級開發區一半，產業園區居末。

表3 開發區經濟規模狀況

2.發展質量——國家級開發區人均勞動報酬是平均水平的1 倍多，產業基地營業利潤率是平均水平的近兩倍。2018 年，所有開發區共吸納從業人員229.1 萬人，平均勞動報酬為13.83 萬元。其中國家級開發區勞動報酬最高，達到17.32 萬元（圖4），是平均水平的1.25倍。產業基地平均勞動報酬為15.01 萬元，高于平均水平1.18 萬元。市級開發區和產業園區平均勞動報酬低于平均水平，市級開發區平均勞動報酬為10.3 萬元，產業園區勞動報酬僅為8.67萬元。

從營業效益看，2018 年開發區平均營業利潤率為4.3%。整體來看，僅國家級開發區營業利潤率低于開發區平均水平，營業利潤率僅為3.9%。其中產業基地營業利潤率最高，達8.2%，幾乎是平均水平的兩倍。市級開發區和產業園區均在平均水平之上，營業利潤率分別為4.5%、5%。這一定程度上反映開發區存在規模報酬不經濟狀況，國家級開發區在規模上遠超市級開發區、產業基地、產業園區，但其營業利潤率低于三者，反觀產業基地，經濟規模顯著低于三者，其營業利潤率卻反超三者。

（二）創新發展

1.科技創新——研發投入強度為1.76%。2018 年，開發區共投入研究開發費用1258.57 億元，相當于開發區主營業務收入的1.76%。具體來看，國家級開發區研發投入強度為1.85%，比市級開發區、產業基地、產業園區稍高一些，其研發投入強度分別為1.6%、1.5%、1.6%，相差無幾。進一步分析，國家級開發區2018 年研發人員投入達到153299 人（表4），申請專利數11532 件，期末有效發明專利22924 件。市級開發區、產業基地、產業園區研發投入人員分別為75937 人、8266 人、15417 人，當年專利申請11606 件、1226 件、1704 件。從人均專利申請量（當年專利申請量/當年研發人員數）角度看，市級開發區專利產出效率最高，人均專利申請量為0.153件，略高于產業基地，高于產業園區，大幅超于國家級開發區。

圖4 開發區發展質量情況

表4 開發區科技創新情況

表5 開發區出口情況

2.戰略性新興產業發展——市級開發區戰略性新興產業工業總產值增長速度最快。2018 年，開發區戰略性新興產業工業總產值為10050 億元，較比上年增長510 億元，增長率為6.3%。其中國家級戰略性新興產業工業總產值為5530 億元（圖5），占總量的55%。市級開發區占比也較大，比值為36.6%，戰略新興工業總產值為3680 億元。產業基地和產業園區合計占比不足10%，僅占上海市水平的8.4%。從增長上看，市級開發區增長速度最快，戰略性新興產業總產值增長率為8%，其次為產業園區，增長率為5.5%，產業基地增長率最低。

（三）國際化程度

1.國際影響力——國家級開發區出口依存度最高，達34%。從企業控股情況看，2018 年開發區外商控股企業合計2629 家，占總企業數的24.6%。國家級開發區外商控股企業占比30%，市級開發區、產業基地、產業園區分別為22.9%、11.9%、13.6%。從出口角度看，開發區出口交貨值為6675.44 億元，占產值的28.6%。其中國家級開發區出口依存度最高，達34%（表5），產業基地、產業園區出口依存度均低于開發區平均水平。

圖5 戰略性新興產業發展情況

2.國際吸引力——市級開發區外商資本占比最高，達27.2%。2018年，開發區吸引外商資本2591.36 億元，占總實收資本的23.2%。國家級開發區外商資本額高達1786.05 億元（表6），占總量的68.9%，遠超市級開發區、產業基地、產業園區。但就外商資本占比而言，僅有市級開發區、國家級開發區超過市經開區平均水平，其中市級開發區外商資本占比最高。

表6 開發區外商資本情況

上海經濟開發區發展綜合評價體系

（一）開發區發展評價體系設計

1.評價指標選擇。為了對發展水平不同的開發區進行全面系統的跟蹤評價，根據高效率、高端化、高集聚、高辨識、高效益等設計原則，結合發展規模與發展質量、創新投入與創新產出、國際影響力與國際吸引力相協調的指導思想，采用二級指標結構，構建起反映上海開發區在發展力、創新力和國際力等層面的發展評價指標體系，共9個統計指標（表7）。

表7 上海開發區發展綜合效益評價指標體系

以上構建的指標體系從功能性、科學性、可比性均能大致完整全面地反映開發區的綜合發展水平。

2.評價方法

（1）無量綱化處理原始數據。解決多目標評價問題，一般原則是“多目標歸一”，即采用某種函數形式合成一個目標，將多目標評價轉為單目標評價。為了不同指標數據能直接運算，首先要用極值法對數據進行無量綱化處理：

其中對于正向指標，yi=為指標的無量綱化值，xi指實際值，xmax評價指標最大值，xmin為評價指標最小值；對于負向指標，為指標的無量綱化值。

在指標無量綱化基礎上，用功效系數法對指標打分：ni=yi×60+40，ni為指標得分，40 為基準分，最高分為100分。

在指標得分基礎上，根據評價指標的相應權重，綜合評價指數可表示為：

Y=，Y為綜合評價得分，wi為指標權重。

（2）權重設定。綜合評價方法的核心在于評價指標的權重分配，因為權重的合理性、準確性直接影響到評價結果的可靠性。為了提升權重設置的科學性，采取組合賦權，即客觀賦權和主觀賦權相結合的方法確定各指標權重。客觀賦權采用德爾法法，主觀賦權采用主成分分析法，再用兩者權重的均值作為最終評價權重。

（二）開發區發展實證評價

依據開發區發展綜合評價指標體系，通過上述方法，計算得到“開發區發展綜合指數”。分別就國家級、市級、產業基地和產業園區四個層級的開發區的發展綜合水平和結構狀況進行分析研究。根據開發區發展綜合指數將開發區分為四個層級：特優、優、良、差，指數在75 分及以上為特優；70 分到75 分為優；65 分到70之間為良；60分到65分之間為差。

綜合來看，上海張江高新技術產業開發區、漕河涇出口加工區、陸家嘴金融貿易區居于前三，金橋經濟技術開發區、上海外高橋保稅區、松江出口加工區、上海浦東康橋工業園區(東區)等也表現不錯。但從綜合排名前10 的開發區來看，主要是國家級開發區競爭力居前，市級開發區僅有兩個，分別是浦東康橋工業園區、嘉定工業園區。

13 個開發區綜合得分均在70 以上，表現為“優”；33 個開發區綜合得分在65分至70分之間，表現為“良”。104 個開發區中，僅張江高新技術產業開發區表現為“特優”，其發展力得分、創新力得分均表現為“特優”。

總體來看，104 個開發區表現出良好的發展力，主要因為開發區在對外開發和創新上均有較好表現。

進一步提升上海經濟開發區發展的對策與建議

（一）制定專項規劃

規劃是建設發展的綱領、管理的依據，也是指導和調控的基本手段。為此應當與上海建設“五個中心”的目標相契合，全面地定制上海開發區發展的短期規劃和長期規劃。制定規劃時，應廣泛深入開展調研，實事求是進行論證，做出與上海開發區的發展階段、發展水平、發展方向、產業性質相適應的合理性、科學性的安排。

（二）建立多元化的科技經費供給體系

從上述分析來看，市級開發區和產業園區的科技投入相對較低，科技產業成果轉化較少；國家級開發區和產業基地內的企業之間科技經費投入水平差距較大。對此，可以建立多元化的科技經費供給體系，如政府財政科技經費投入、開發區內企業的自有資金投入、金融機構資金支持等。多元化的科技創新資金支持為開發區提供更加健全和有效的資金供給。

（三）分類制定優惠政策，避免“一刀切”

政府應當發揮正向激勵作用。目前，上海開發區的運行效率參差不齊，不同的開發區無論是資源還是區位優勢，抑或是產業基礎都有較大的差異。政府制定優惠政策應具有充分的靈活性，應根據開發區的資源狀況和發展水平配置相應地資源，爭取做到“因區施策”。例如，對于基礎設施齊全的優質開發區，給予較大的政策支持，充分調動其積極性；對于基礎較為薄弱的開發區，可以給予一定的指導和規劃，避免資源錯配和浪費。