多邊主義的困境及其轉型

蒲 俜

多邊主義遭遇困境是近年國際關系中令人矚目的現象。從貿易談判、氣候治理，到安全維護和沖突控制，多邊主義國際制度的效率越來越低，甚至被邊緣化。作為政策工具的多邊外交，形式越來越多樣化，領域越來越廣泛，但也受到來自單邊主義、保護主義、霸權主義等日益嚴峻的挑戰。伴隨全球范圍內反全球化思潮的興起和民粹主義的回歸，多邊主義正逐漸失去其意識形態上的吸引力與影響力。然而，在世界各國相互依賴持續深化、利益休戚與共的今天，多邊主義的觀念與實踐在國際合作和全球治理中的地位仍然不可替代。國際社會迫切需要探尋重塑多邊主義的動力和途徑，推動多邊主義體系朝著更加有效、更加公正、更加普惠的方向轉變，為維護世界和平、促進共同發展發揮更大作用。

一、多邊主義困境的根源

從現象上看，當前多邊主義危機全面爆發的直接原因，是美國特朗普政府大幅修正其多邊主義政策立場，接二連三退出一系列重要的國際組織和國際條約，嚴重破壞多邊主義國際制度框架的完整性。從深層次看，現行多邊主義在構建和演變過程中長期受到霸權國家單邊主義的制約，存在權威不充分、效率低下、有效性不足等弊端，無法應對全球化時代的各種挑戰，逐漸陷入被邊緣化的困境。

國際關系中的多邊主義有著多重含義。它可以被用來表述主權國家的外交行為取向或外交形式，與多邊外交同義，與雙邊外交相對應。它也可以被定義為“在廣義的行動原則基礎上協調三個或者更多國家之間關系的制度形式”，(1)即：制度性多邊主義，具體表現為國際秩序、國際機制和國際組織三種形式。(2)[美]約翰·魯杰主編：《多邊主義》，浙江人民出版社，2003年,第12、13、28頁。它還可以被理解為一種指導國際合作的理論和觀念，與單邊主義、孤立主義等概念相對應。對單個國家來說，多邊主義是主權國家對外關系的政策工具和指導思想。就整個國際體系而言，多邊主義是一種國際互動方式和制度安排，從地區或全球角度強調多邊制度結構，考量制度性因素對國家間互動產生的影響。(3)秦亞青：《多邊主義研究：理論與方法》，《世界經濟與政治》2001年第10期。

工具性多邊主義在國際關系實踐領域擁有悠久的歷史。東西方文明古國都曾有類似多邊外交活動的記載。1648年結束歐洲三十年戰爭的《威斯特伐利亞和約》，確立起主權平等原則和多邊外交雛形，標志著近代國際關系史的發端，也開創了通過多邊國際會議解決戰爭問題的先例。19世紀的“歐洲協調”時期，多邊會議外交成為歐洲列強處理重大問題時普遍接受的方式，對維持歐洲近百年的大國均勢和相對穩定的局面起到了重要的作用。19世紀60年代后，隨著國際電報聯盟、郵政總聯盟等一批專業性、技術性國際組織的建立，多邊主義在行政管理領域大行其道。1899年和1907年兩次海牙和會在國際會議制度方面達到了空前的水平，與會國幾乎包括當時世界上所有獲得承認的民族國家，意味著多邊國際會議開始擺脫歐洲地區主義而具有世界性。第一次世界大戰后成立的國際聯盟，作為首個全球性的國際政治組織，為多邊外交積累了寶貴的經驗與教訓。第二次世界大戰后，聯合國的建立標志著多邊主義進入一個成熟的發展時期，多邊性的國際組織數量空前增加，多邊性的國際會議和議題空前擴展，多邊外交的獨特作用日益得到國際社會的重視，成為調整國家間關系、推動國際關系發展的重要形式。

美國在二戰后多邊主義國際制度的構建中發揮了決定性的作用。約翰·魯杰指出，美國將多邊主義作為重建戰后世界秩序的根本建設原則。(4)[美]約翰·魯杰主編：《多邊主義》，浙江人民出版社，2003年,第12、13、28頁。憑借壓倒性的經濟、技術、軍事實力以及政治、意識形態優勢，美國著手按照自己的利益和意圖塑造了多邊主義國際體系。無論是聯合國，還是國際貨幣基金組織、世界銀行和關貿總協定，都打上了美國霸權的烙印。對戰后初期的美國而言，多邊主義是降低霸權成本、減少不確定性的便捷工具，多邊主義國際制度本身是美國霸權的重要組成部分。兩極對抗的冷戰時期，美國積極主導各種全球性和區域性多邊組織的建立，通過帶有意識形態色彩的多邊主義制度向盟友提供庇護；大力推動各個全球性議題領域的國際合作，通過簽訂多邊條約向國際社會提供公共產品。然而，“當這些制度約束了其他國家的行為時，多邊主義規則和程序對美國的限制卻十分有限。”(5)[美]戴維·斯基德莫爾：《從布什到奧巴馬：美國對國際制度政策的延續與變化》，《南京大學學報》2011年第4期。冷戰環境下的霸權地位強化了美國在多邊主義國際制度中的例外性，使得美國對多邊主義的理解長期停留在功利的工具化層面。20世紀70年代后，美國實力相對下降，逐漸失去在國際組織與多邊議程中的絕對控制地位，對待多邊主義的立場更加矛盾。一方面，美國對多邊主義國際制度的貢獻比任何其他國家都多，另一方面，美國比任何其他國家更容易傾向采取單邊主義。(6)Stewart Patrick, Multilateralism and U.S. Foreign Policy, Lynne Rienner Publishers, 2002, p.7.對美國來說，多邊主義并不意味著世界各國在國際事務中的平等參與，而是為美國特權提供合法化依據。因此，不能維護美國霸權的多邊主義是不可接受的。

冷戰的結束使多邊主義在擺脫兩極格局的羈絆后一度煥發活力。在工具、制度和觀念層面都獲得了充分的發展。但是，作為經歷40年兩極對抗的獲勝者，美國將冷戰結束視為建立單極霸權體系的最佳時機，多邊主義在美國的全球戰略構想中被進一步工具化。克林頓政府曾打出“堅定的多邊主義”旗號，但其任內未能簽署或批準《國際刑事法院規約》《禁止地雷公約》《京都議定書》《全面禁止核試驗條約》等受到國際社會普遍接受的重要的多邊主義成果。小布什政府則以“反恐”為名大力推行單邊主義政策，認為多邊主義是“天真、不切實際、軟弱和無能的。”(7)Bruce W. Jentleson, “Tough Love Multilateralism”, The Washington Quarterly, 2003，27:5-24.奧巴馬就任之初強調國際合作與國際制度，其任內推動氣候變化、核安全、全球移民等多邊議程取得積極進展，但并未產生長期效應。美國國內反自由貿易、反全球治理的聲音上升，總統在外交政策上的權威受到國會、利益集團、官僚機構的制約。即便是奧巴馬總統個人偏向多邊主義的解決方案，也無法扭轉美國與多邊主義之間的對抗趨勢。約瑟夫·奈對此曾評論說：“如果其他國家認為美國國會總是阻撓國際合作，美國還如何保持全球領導力？”(8)Joseph S. Nye, Jr., “Which Way for US Foreign Policy?”，Project Syndicate, October 12, 2015，http://www.project-syndicate.org.

特朗普上臺以來，在國際關系中奉行“美國優先”的價值觀，實行了一系列帶有鮮明民族主義色彩的外交舉措，推卸全球治理責任，頻繁退出多邊條約和國際組織，用一種魯莽的、極端的方式將美國與多邊主義之間的矛盾呈現在世界面前。這種“退出主義”外交與特朗普的執政理念與個性相關，反映出美國國內政治的右翼化與社會民意的民粹化，表明美國的單邊主義傳統達到了新的高度。但本質上，特朗普政府的選擇只是延續美國霸權與多邊主義之間長期愈演愈烈的矛盾和沖突。當前多邊主義的困境，與其說是特朗普改變政策立場造成的，不如說是美國單邊主義行為模式長期侵蝕多邊主義的結果。

作為國際關系民主化的體現，多邊主義本應被視為應對人類共同挑戰的最佳途徑，但實踐中的結果并不如人意。多邊主義決策效率低下、缺少強制力的固有弊端以及美國單邊主義的長期侵蝕，導致一些多邊主義合作框架停留在“清談館”的層次，無法有效應對全球范圍內的地區沖突、金融動蕩、發展不平衡等難題。隨著中國等新興大國的崛起與美國權力優勢的逐步下降，多邊主義制度的權威性與代表性受到進一步質疑。新興大國有意愿和能力在地區、全球范圍內承擔責任并提供公共產品，主張對現有多邊主義制度進行循序漸進的改革，使之朝著更加平等、更加公正、更加合理的方向轉型，應對日益復雜的全球性挑戰，抗衡單邊主義、保護主義的干擾。反觀美國，出于對失去霸權的擔憂，變本加厲在多邊合作中片面尋求相對收益，在意其他國家是否從中獲得比自己更大的收益，為此不惜更頻繁采取單邊主義的做法。但是，經歷了伊拉克戰爭和金融危機后，美國在多邊主義制度中的領導力已經被大大削弱，多邊主義理念和實踐對美國的制約卻日益增強。美國認定現行多邊主義制度不再是自己管理世界的工具，從追求多邊主義中的領導地位轉向追求“美國優先”，意在重新打造符合美國利益至上的多邊主義制度。冷戰時期，美國的單邊主義可以被看作是向國際社會提供公共產品，而現在的單邊主義被認為是以犧牲其他國家和整個國際社會為代價，服務于狹隘的美國自身利益，(9)David Hastings Dunn, “Assessing the Debate， Assessing the Damage: Transatlantic Relations after Bush”, The British Journal of Politics and International Relations, February 1, 2009,11:4-24.越來越得不到世界其他國家和國際社會的容忍。因此，美國與多邊主義之間的矛盾和對抗關系逐漸走向不可調和，建立在霸權合作基礎上的多邊主義制度無法有效運作。在世界處于新一輪大變革大調整的進程中，多邊主義的變革勢在必行。

二、多邊主義制度的變革

縱觀多邊主義從實踐到理念，從工具到制度的演進歷程，多邊主義不是靜止不變的，而是動態的。尤其是制度性多邊主義的發展，必然受到國際權力結構變化與國際體系變遷的影響。有關多邊主義制度變革的議題由來已久。聯合國、世界銀行等多邊框架的改革在20世紀60年代開始就受到世界各國的持續關注。進入21世紀后，隨著全球化的深入發展和全球性危機的蔓延，國際社會更加迫切需要全球治理，涌現出各種重構多邊主義制度的方案與主張。

解決有效性不足是多邊主義制度變革的核心。現行多邊主義制度發揮作用的前提是主權國家的認可與參與，主權國家對參與收益與成本的考量在很大程度上制約著多邊主義制度的效力。這種以國家為中心的自上而下的多邊主義模式被證明無法真正解決全球性問題，甚至有學者提出：“國家主權事實上是形成全球體系的主要障礙，盡管該有效體系將能解決沖突和全球體系中的問題。”(10)[日]星野昭吉：《全球政治學——全球化進程中的變動、沖突、治理與和平》，新華出版社，2000年，第109頁。與此同時，隨著全球公民社會的形成和發展，非國家行為體、私人部門和社會運動在國際關系中日益活躍，越來越多地參與到各項多邊主義議程中，極大豐富了多邊主義的層次和內容。羅伯特·考克斯認為，真正的多邊主義是一種在全球層次上起始于基層公民社會的自下而上的多邊主義，“在全球層面重構公民社會和政治權威，‘自下而上’地建立全球治理體系”。(11)Robert Cox, The New Realism: Perspectives on Multilateralism and World Order, MacMillan Press LTD, 1997,p.xxxvii.

聯合國作為最具普遍性和權威性的政府間國際組織，將上述觀點付諸實踐，致力于探索多樣性的、包容性的多邊主義，推行有利于消除民主赤字、加強合法性與有效性的行動與政策。2000年7月，聯合國全球契約(the United Nations Global Compact)正式啟動。這項世界上規模最大的行動倡議，將聯合國機構、非政府組織、勞工和企業界聯合起來，運用公私合作伙伴關系的模式，鼓勵各利益攸關方參加各種國際合作項目，以推動實現更廣泛的聯合國目標，建立可持續發展的全球機制。自啟動以來，全球契約體現出多邊合作模式自下而上、非等級制的演變趨勢，成為“復合多邊主義”最具開創性的舉措。(12)Jean-Philippe Therien and Vincent Pouliot, “The Global Compact: Shifting the Politics of International Development?”，Global Governance, 2006，12(1):55-75.同年9月，聯合國千年首腦會議通過的宣言中，同樣強調推動私營部門、非政府組織和廣大民間社會有更多的機會協助實現聯合國的目標和方案。(13)《聯合國千年宣言》，聯合國文件A/RES/55/2，https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/RES/55/2.到了2003年，為配合聯合國改革，安南秘書長任命成立聯合國與民間社會關系知名人士小組。該小組提交了題為《我們人民：民間社會、聯合國和全球施政》的報告，對聯合國和多邊主義的未來提出了建議。報告認為，傳統的國家中心的多邊主義正受到多種不同形式多邊主義的挑戰，聯合國的多邊主義應該超越傳統的政府間活動方式，與聯合國外的其他行為體建立起廣泛的全球伙伴關系，從而形成一種“自下而上的多邊主義”。(14)《我們人民：民間社會、聯合國和全球施政》，聯合國文件A/58/817,https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/58/817.此后，聯合國與非政府組織、私營部門之間的合作更加活躍，雙方在人道主義、環境保護、社會發展、建設和平等領域確立起全球伙伴關系，成為聯合國體系不可或缺的組成部分。

席卷全球的2008年金融危機再度折射出多邊主義體系的力不從心，對變革多邊主義體系提出了更為迫切的要求。聯合國秘書長潘基文在2009年關于聯合國工作的報告中，全面闡述了聯合國“新多邊主義”的主張，指出：“21世紀的多邊主義不僅必須建立在20世紀的多邊主義基礎上，而且必須以大刀闊斧的新辦法拓寬和深化這種基礎。”(15)《秘書長關于聯合國工作的報告》，聯合國文件A/64/1(SUPP),https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/64/1(SUPP).報告歸納了新多邊主義的五個基本要素：第一，優先注重提供全球公共產品，以遏制全球性危機的蔓延；第二，采取綜合性的做法應對來自不同領域的挑戰，因為各種挑戰彼此之間有著錯綜復雜的聯系；第三，照顧世界上最弱勢的人，必須給予他們極為缺乏的安全、發展和人權；第四，動員更加廣泛、更加深厚的力量來應對多重危機，讓私人部門、民間社會和學術界等作為核心力量而不是輔助力量參與到全球治理中；第五，調整和加強現行的多邊架構，借助所有國家的力量，特別是新興國家的力量。五個基本要素在強化多邊主義合法性的同時，通過對弱勢群體的關注凸顯多邊主義的道德價值，表明多邊主義仍然是實現公平、公正的理想工具，“使我們走出危機四伏的局面，走向更加富足、和平、可持續的未來。”(16)《秘書長關于聯合國工作的報告》，聯合國文件A/64/1(SUPP),https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/64/1(SUPP).更值得注意的是，與前述自下而上的多邊主義主張相比，潘基文秘書長的新多邊主義方案以探索跨領域多維度的綜合治理模式為目標，體現出對社會力量和主權國家的兼顧，強調在多邊主義變革中發揮主權國家的作用，尤其強調21世紀崛起的新興國家。正是從這個角度而言，該方案成為迄今為止多邊主義改革最具建設性意義的主張。

當美國試圖推卸多邊主義制度的約束和責任，多邊主義仍然是世界上大多數國家和國際社會主流的選擇。歐洲國家認為，在美國破壞、削弱多邊主義體系的情況下，支持多邊主義和聯合國符合歐洲的利益和價值。(17)A.J.R Groom, “The United States and the United Nations: Some Revolting European Thoughts”, Journal of International Relations and Development, June 2003:120-138.因此，歐盟出臺以“有效的多邊主義”為核心的對外戰略，指出：“我們的安全和繁榮有賴于有效的多邊體系。我們的目標是建立更強大的國際社會、運轉良好的國際制度和以規則為基礎的國際秩序。”(18)Council of the European Union，A Secure Europe in a Better World —— European Security Strategy, Brussels, December 12,2003.歐盟嘗試在“有效的多邊主義”原則基礎上重建國際秩序，將歐洲一體化發展與多邊主義聯系起來，謀求以集團力量在聯合國等多邊機構中發揮更大作用。“由于美國不太可能重新扮演其全球多邊組織守護人的角色，在許多方面，歐盟開始成為聯合國的主要西方伙伴。”(19)Espen Barth Eide (ed.), Global Europe Report 1: Effective Multilateralism: Europe, Regional Security and a Revitalised UN, The Foreign Policy Center, 2004.盡管遭受金融危機及歐債危機之后，歐盟的注意力被迫更多轉向內部，推行多邊主義藍圖的能力大大減弱，但歐盟仍然堅持充當多邊主義的守護者。

同一時期，以中國、印度、巴西等國為代表的新興國家正在整體崛起，經濟實力的迅速增強促使它們積極參與全球事務，具備變革多邊主義制度的強烈意愿和充足實力。新興國家占據半數席位的二十國集團(G20)，在應對金融危機的過程中，逐漸取代八國集團(G8)成為全球經濟治理的首要平臺，表明穩定的國際體系離不開新興國家的支持，西方發達國家的絕對主導地位開始讓位于新興國家與發達國家的共同主導。為了改變長期處于多邊主義制度邊緣地位的不公正、不合理狀況，新興國家一方面以合作者身份分擔發達國家的責任，另一方面則加強內部協商合作，以集團方式表達自己的利益訴求。2010年4月，世界銀行(WB)通過了發達國家向發展中國家轉移投票權的改革方案。2016年1月，國際貨幣基金組織(IMF)提高發展中國家代表權的份額改革方案正式生效。金磚國家機制作為凝聚發展中國家的新興大國集團，不僅在穩定金融形勢、促進金融監管、反對保護主義等方面充分反映新興國家的訴求，而且確立起“金磚+”合作理念，堅定維護發展中國家的平等發展權，成為推動多邊貿易體制朝著包容普惠方向發展的重要力量。

國際權力結構的消長變化中，中國是最受矚目的新興大國。面對中國與世界關系的歷史性變化，中國明確支持多邊主義，圍繞新形勢下如何堅持與發展多邊主義提出一系列重大主張，呈現出鮮明的中國特色，為多邊主義變革注入強勁動力。中國倡導的多邊主義，以構建人類命運共同體為目標，以合作共贏為核心，以國際法規為基礎，以公平正義為要義，以多邊機制為依托，以有效行動為導向。“中國特色多邊主義的特色主要體現在：道義為先，講信重義；平等協商，以理服人；和而不同，開放包容；循序漸進，廣聚共識。”(20)中國外交部政策規劃司：《以習近平外交思想為指引深入推進中國特色多邊主義》，《學習時報》2019年10月25日。中國認為，當今世界比以往更加需要多邊主義，多邊主義變革不是要推倒重來，也不是另起爐灶，而是與時俱進、改革完善，提高新興國家和發展中國家的代表性與發言權。為此，中國一方面堅定維護聯合國在多邊主義制度中的核心地位，支持聯合國、世界貿易組織、國際貨幣基金組織等進行改革，另一方面積極推動上海合作組織、二十國集團、金磚國家機制、亞投行等多邊機構的制度化建設，探索新型多邊主義合作模式。此外，中國倡導的“一帶一路”建設秉持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的理念，旨在打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。自啟動以來，“一帶一路”倡議先后被寫入安理會決議、聯合國大會決議、二十國集團峰會決議、金磚國家領導人峰會決議等重要國際文件中。截止到2020年1月底，中國已經同138個國家和30個國際組織簽署了200份共建“一帶一路”合作文件。(21)數據參見中國一帶一路網，https://www.yidaiyilu.gov.cn.“一帶一路”建設已發展成為一個開放的國際合作平臺，被譽為當今世界最具影響力的國際公共產品，在共商共建共享的原則基礎上推動現有多邊合作機制的融合與對接，極大豐富了多邊主義的內涵，體現出中國推動多邊主義變革的創新性貢獻。

三、多邊主義轉型的方向

多邊主義的變革僅憑良好的意愿與合理的方案是不夠的，而是必須能夠反映或是適應國際權力結構變遷的趨勢。全球化帶來的“權力流散”(22)參見[英]蘇珊·斯特蘭奇：《權力流散——世界經濟中的國家與非國家權威》，北京大學出版社，2005年。使得多邊主義的面貌已經發生深刻變化。傳統的權力變遷發生在國家之間，而當今的權力變遷既表現為崛起中的新興大國開始分享美國等西方國家的主導權，又表現為非國家行為體、私人部門、社會運動的權力日益增大。全球化進程加速了人員、物資、資本、服務、信息、思想、文化等要素的跨國界流動和相互滲透，傳統的主權觀念被削弱，一些原本主權國家政府壟斷的事務受到形形色色跨國家行為體、次國家行為體不同程度的介入和干預。以信息技術為先導的新科技革命浪潮，為國際社會帶來高度的流動性和開放性。尤其是互聯網的迅速普及充分展現科技進步的力量，打破資源和權力壟斷，為新興國家利用后發優勢提供了難得的物質條件，同時極大強化了非國家行為體、私人部門參與全球事務的能力。約瑟夫·奈曾用“三維的棋盤”(23)Joseph Nye, “The Future of American Power”, Foreign Affairs, Nov/Dec 2010, 89(6):2-12.來比喻分散的國際權力分布狀況：棋盤的頂端是單極的美國軍事力量，棋盤的中部是美國、歐洲、日本、中國等多極化的經濟力量，而棋盤的底部則是活躍在網絡安全、流行性疾病、氣候變化等跨國界領域的不同類別的非國家行為體。與分散的權力結構相適應，多邊主義在抵制單邊主義、保護主義、民粹主義等逆全球化浪潮中，正加速朝著多元化、多層次的網狀結構轉型。

多元化意味著全球化時代的多邊主義是真正意義上的多邊主義，以國際社會的共同利益和人類共同命運為著眼點，在價值觀和利益取向上具有全球性，是一個包括主權國家、非政府組織、私營部門等多種行為體的互動過程。多層次不僅表現為政治、安全、經濟、社會、文化等不同議題并存的多邊合作框架，而且涵蓋全球、區域、跨區域、次區域及大國協調等不同范圍交錯的多邊主義制度。而并存交錯形成的網狀結構中，既有正式的國際組織和制度化的多邊安排，又有非正式的多邊合作載體，通過實踐發展出更加靈活多樣的多邊主義模式，補充、完善正式的多邊機制。多邊主義的變革，就是要將各類行為體聯系起來，加強各個合作領域和層次的互動，形成多元化、多層次的網狀結構，通過發揮多元行為體的比較優勢、分擔責任、聚合資源，去解決那些依靠單一行為體所不能解決的全球性問題。

然而，現階段多元行為體之間的關系仍然處于摸索的過程中，多邊主義朝著網狀結構轉型的進程缺乏足夠的動力。以主權國家為中心的多邊主義被證明無法有效應對全球化時代的挑戰，并且使多邊主義制度遭遇民主赤字危機。自下而上的多邊主義有利于克服國家主權的障礙和國家利益的狹隘，顯著提升全球性事務的透明度、開放性和靈活性，卻無法真正解決有效性不足的局限。在現實的國際政治面前，即使自上而下的多邊主義被多中心的多邊主義所取代，主權國家的參與程度和支持力度仍然是多邊主義效力的重要淵源。自上而下的多邊主義固然已不再適合權力分散的國際體系，自下而上的多邊主義卻遠未成熟。只有將多邊主義的自上而下模式與自下而上模式結合起來，將各國政府的資源與國際民間社會的力量結合起來，形成互補的多中心網絡結構，才真正有利于提高多邊主義制度的代表性與有效性。

問題在于，多元行為體之間的互補關系很難通過自發形成。多中心網狀結構增加了國際關系的不確定性，降低了單個行為體影響其他行為體的能力。而不同議題、不同范圍多邊主義框架相互交織、重疊、競爭，單個行為體的影響力難以從一個領域轉換到另一個領域，沒有形成應對全球性問題的整體性合力，同樣加大了轉型的難度。奧蘭·揚曾經指出：“權力分配越對稱，在開始時建立一種制度安排就越困難，但一旦它得以形成，其有效性也越高。權力對稱使得在社會體系內為數眾多的成員間達成協議成為必需，從而提高了形成規制的交易成本。”(24)[美]奧蘭·揚：《國際制度的有效性：棘手案例與關鍵因素》，載[美]詹姆斯·羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年，第209頁。新興國家群體與非國家行為體在通過變革分享多邊主義主導權問題上有著共同訴求，歐美國家均不愿輕易讓出手中的既得利益。美國一面減輕多邊主義對自身帶來的成本，一面阻止新興大國從多邊主義中獲利，實際上與多邊主義變革形成了對抗關系。歐洲大國一面堅守多邊主義精神，一面努力維持傳統優勢。多種力量之間的競爭與合作，推動多邊主義進入一個西方中心色彩減弱、多元行為體相互競逐的時代。(25)Julia Morse and Robert Keohane, “Contested Multilateralism”, Review of International Organizations, December 2014,9(4):385-412.短期內，受交易成本阻礙，多邊主義轉型進展緩慢，成效不彰。但就長期趨勢而言，在多元化、多層次網狀結構的演變中，美國等西方國家將逐漸失去在多邊主義制度中的傳統主導地位，新興國家將成為重塑多邊主義的重要力量。無論是新興國家群體話語權的提升，還是非國家行為體影響力的擴展，都順應國際關系民主化的潮流，有利于增強多邊主義的合法性基礎，堅定而持續推動多邊主義朝著公平、正義、開放、包容的方向轉型。

國際關系中的“黑天鵝事件”更加凸顯多邊主義轉型的緊迫性。2020年突如其來的新冠肺炎病毒疫情席卷全球，演變為二戰后全世界面臨的最嚴重危機。疫情無國界，流行性疾病不僅影響個人安全和公共安全，而且沖擊國家安全和全球安全。作為全球公共衛生治理的指導和協調機構，世界衛生組織宣布新冠肺炎病毒構成“全球大流行”，在通報與分享疫情信息、集中科研力量開發藥物與疫苗方面發揮著不可缺少的作用，卻仍然缺乏領導國際社會抗擊疫情的足夠能力和資源。疫情中的世界衛生組織正是多邊主義困境的真實寫照。日益嚴峻的疫情昭示著多邊主義轉型迫在眉睫。在一場全球性的大規模公共衛生危機面前，“全球健康不可分割”，(26)Lincoln Chen, Jennifer Leaning and Vasant Barasimhan, Global Health Challenges for Human Security, Harvard University Press, 2003,p.61.人類命運休戚與共。任何一個國家都不可能獨善其身。國際社會的當務之急是從全人類利益的高度達成共識，在聯合國及世界衛生組織的主導下構建有效的多邊合作框架，使主權國家、非政府組織、私營部門等多元行為體發揮各自優勢，從而戰勝疫情。而國際社會團結協作的程度，將在很大程度上決定人類在這場危機中所付出的代價。

世界正在經歷百年未有之大變局，國際力量對比深刻變化，國際體系和國際秩序深度調整，新一輪科技革命和產業變革深入發展。國際關系中的不穩定性不確定性突出，但世界各國的相互依賴比過去任何時候都更緊密。多邊主義的價值并未過時，國際社會支持多邊主義的聲音仍是主流，踐行多邊主義外交仍然是絕大多數國家的選擇。“加強多邊主義不是一種選擇，而是一種義務。”(27)引自第73屆聯大主席瑪麗亞·埃斯皮諾薩2018年6月5日當選后的發言，參見https://www.un.org/pga/73/documents/acceptance-speech/.多邊主義的吸引力，在很大程度來源于它能夠照顧到所有參與者的利益。如果缺乏普遍獲益，多邊主義的吸引力就會下降。約翰·魯杰認為“不可分割性”和“擴散的互惠性”是多邊主義的典型特征，也就是說，多邊主義的參與者之間是“你中有我，我中有你”的關系，它們都從總體上衡量國際合作的得失，“總是預期，它們所達成的協定隨著時間的推移會在量上給它們帶來大致平等的收益。”(28)[美]約翰·魯杰主編：《多邊主義》，浙江人民出版社，2003年，第13頁。只有當多邊主義的參與者遵循普遍性的行為準則和理性的共同利益原則，多邊主義才能行之有效。從這一角度來看，以合作共贏為核心推進多邊主義的中國方案，與多邊主義的本質特性是一致的。“沒有合作，不能稱其為多邊主義；沒有共贏，多邊主義難以走遠。”(29)中國外交部政策規劃司：《以習近平外交思想為指引深入推進中國特色多邊主義》，《學習時報》2019年10月25日。作為日益走近世界舞臺中央的大國，中國積極維護多邊主義核心價值，有意愿、有能力為多邊主義轉型貢獻智慧與力量，承擔起引領多邊主義轉型的時代責任，在實踐中探索適合國際關系需求的多邊主義新模式。