鄉村振興視域下易地扶貧搬遷后續可持續發展研究

張影

摘要：易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“五個一批”之一。現階段，脫貧攻堅工作重心將由脫貧轉向穩定脫貧和可持續發展。鄉村振興是決勝全面建成小康社會和社會主義現代化的重大戰略，它的提出是站在一個更高層次解決農村和農民的可持續發展問題。易地扶貧搬遷和鄉村振興兩者具有內在一致性。本研究選取陜西省安康市平利縣作為調查樣本，對該地區易地扶貧搬遷后續可持續發展的經驗從就業、產業、創業和社區管理4個方面進行總結，深度分析了易地扶貧搬遷可持續發展面臨的問題和障礙，并提出了與鄉村振興相銜接的解決對策，以期為易地扶貧搬遷理論和實踐工作提供借鑒。

關鍵詞：鄉村振興;易地扶貧搬遷;精準扶貧;可持續發展

中圖分類號：F323.8? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）19-0114-04

Abstract： Relocation of ex-situ proerty alleviation is one of the “five-one-batch” for poverty alleviation. At this stage， the focus of poverty alleviation work will shift from poverty eradication to stable poverty eradication and sustainable development. Rural revitalization is a major strategy for securing a decisive victory in building a moderately prosperous society in all respects and in socialist modernization. It can be said that the proposal of the rural revitalization strategy is to stand on a higher level to solve the problem of sustainable development of rural areas and farmers. There is an inherent consistency between the relocation of ex-situ poverty allaviation and the rural revitalization. In this study，? Pingli county， Ankang city was? selected as a sample to sum up the experience of sustainable development after relocation of ex-situ proerty alleviation in this region in terms of employment， industry， entrepreneurship and community management. The problems and obstacles of the sustainable development of the relocation of ex-situ proerty alleviation in the relocation area were analyzed， and some countermeasures connecting with the revitalization of the rural areas were put forward， so as to provide references for the theoretical and practical researchers of the relocation of ex-situ poverty alleviation.

Key words： rural revitalization; relocation of ex-situ poverty alleviation; precision poverty alleviation; sustainable development

2020年是脫貧攻堅的決勝之年，也是鄉村振興戰略實施的開局之年，在習近平總書記“精準扶貧”理論的指導下，脫貧攻堅取得了決定性進展和歷史性成就。現階段，脫貧攻堅工作重心面臨重大轉移，將由脫貧轉向穩定脫貧和穩定發展[1]。易地扶貧搬遷是系統性的長期過程，不僅是搬遷的問題，搬遷后移民還面臨生計轉型、生活方式變化的壓力，同時，移民還要面對社會風險和市場風險的沖擊[2-4]。搬遷后移民生計具有很強的不穩定性，如何在全面脫貧后防止移民出現“返貧”現象，實現可持續發展是現階段重點關注的問題[5]。鄉村振興戰略中要求的文化、生態、產業、人才、組織全方位振興與易地扶貧搬遷路徑不謀而合[6]。在此背景下，如何抓住當前鄉村振興戰略的契機，整合各種扶貧資源進行精準扶貧工作的實施，是打贏這場脫貧攻堅戰、全面建成小康社會、實現共同富裕的關鍵[7，8]。

1 陜南安康市平利縣易地扶貧搬遷的實施

1.1 平利縣易地扶貧搬遷的基本概況

平利縣位于陜西省東南部、陜鄂渝交界處，是國家生態主體功能區、秦巴連片特困地區，也是南水北調中線重要水源涵養區。平利全縣貧困村共有79個，貧困村中屬于深度貧困村的有8個，貧困村占所有村落的60.0%，有9.8萬人居住在高山深溝地段，其中貧困戶18 507戶44 811人，貧困發生率為22.4%。在易地扶貧搬遷以來，先后建成集中搬遷安置區112個，累計搬遷32 605戶96 684人，其中易地扶貧搬遷13 615戶38 310人。

1.2 平利縣易地搬遷扶貧可持續發展的經驗總結

1.2.1 社區工廠擴就業 社區工廠就業扶貧模式是陜南脫貧攻堅的重要模式。平利縣在推進易地搬遷工作中開創實踐的社區小工廠助推脫貧大產業的做法取得了可喜的成績，在此期間也摸索出一條就業式精準扶貧的新路。

社區工廠工作時間較為靈活、就業門檻較低、工資相對穩定，非常適合因為需要照顧家庭或者身體不便而無法外出打工需要留在社區的婦女以及老年人和身體上有殘疾的這部分勞動力。平利縣在社區工廠方面取得了很大的成功。一是超前謀劃建廠。在建設安置社區時，同步建設標準化廠房 3.2 萬m2、加工車間 3.8 萬m2，為社區工廠的發展奠定了堅實的基礎。二是招商引資。先后出臺了多項政策文件，引進毛絨玩具、電子元件、手工藝品、服飾加工等勞動密集型企業，增加移民的就業崗位。三是強化保障進廠。從各方面為社區工廠提供保障，推廣領導聯廠、部門包廠、干部駐廠的長效幫扶機制。對接勞動力，通過宣傳幫助企業招人，并整合各部門的資金、師資和培訓場地，對工人進行就業培訓，目前累計培訓搬遷勞動力 1.2 萬人，工人平均月工資基本達到2 000 元以上。

1.2.2 因地制宜興產業 產業是搬遷后續扶持工作的治本之策，產業興旺可為移民增收提供持續不斷的動力。陜南發展社區產業注重因地制宜，全縣結合自己的特色確立了5個“十萬”產業發展目標，分別為10萬畝高效茶園、10萬畝富硒糧油、10萬畝絞股藍、10萬畝中藥材和10萬頭生態豬，將貧困戶增收嵌入到產業鏈中。具體做法：一是園區和社區互動。在靠近園區的地方建立社區，在社區積極興辦園區，發展現代農業園區，做到戶均一萬元，人均一畝園。二是市場主體帶動。培育農業企業、農民專業合作社和家庭農場。三是“三變改革”驅動。采取土地流轉、財政資金注入經營主體配股分紅、入股分紅等方式，引導農戶向經營主體流轉土地，獲得入股收益，實現戶均增收。

1.2.3 能人返鄉促創業 創業方面推動能人返鄉，對這些返鄉能人提供政策、金融等各方面的支持。一是搭建創業支持平臺。出臺《平利縣進一步推進全民創業促就業實施意見》《平利縣創業孵化基地認定管理暫行辦法》，建立創業孵化基地和電商孵化基地等創新創業平臺。二是結成聯盟共同創業。先后成立了社區工廠創業聯盟、電商創業協會等協會組織，幫助有意愿的創業者精選創業項目，實現資源共享，壯大創業人才隊伍，促進搬遷群眾就近就業。

1.2.4 創建“五新”社區優物業 在社區管理方面，平利縣圍繞建設新環境、提供新服務、發展新產業、培育新民風和創造新生活的“五新”社區目標，提升社區管理服務水平。具體做法：一是強化政府保障。保障搬遷戶退耕還林、舊宅騰退和村集體經濟收益相關權益。二是推行企業代管模式。引進陜西港鑫實業有限公司，啟動了就業、創業、物業“三業統籌”管理，服務實施“零物業”管理，有效提升了物業的管理服務水平。三是鼓勵社會參與。針對“三留守”人員居家、養老、娛樂、托管等個性化服務需求，通過政府一系列特惠政策提供項目支持，吸引社會力量積極創辦日間照料、嬰幼兒托管等服務機構，社區工廠也開設兒童空間，著力解決搬遷群眾的后顧之憂。

2 陜南安康市平利縣易地扶貧搬遷后續可持續發展的問題

2.1 產業發展過程中存在的問題

通過調研發現了產業發展過程中存在的問題和挑戰：一是產業增收的渠道和路徑不多，難以形成規模和品牌。調查發現平利縣形成的特色產業較少，產品創新和研發不夠，產品的附加價值較低，物流冷鏈不到位，導致很多農產品最后只能自產自銷，因此需要由“輸血”向“造血”轉變。二是產業發展對安置區的帶動效應尚不明顯。調研發現很多安置點產業僅僅處于起步階段，缺乏具有市場競爭力的龍頭企業帶動，產業發展空間不足，新的主導產業發展不成熟，后續產業培育乏力。三是由政府主導的“一村一品”有利弊，有時難以適應市場變化。例如，調研的關家鎮打造的核桃示范鎮受自然條件制約，核桃成活率低，導致收益較低，難以形成規模化。

2.2 社區工廠后續發展問題

社區工廠雖然在擴大貧困戶就業方面取得了很大的成效，但是社區工廠的后續可持續發展是現階段不得不面臨的問題。通過調研，訪談在社區工廠就業的貧困戶最擔憂的問題，80%貧困戶的回答都涉及后期社區工廠能否一直開展下去，由于社區工廠的老板很多是看中當地現有辦廠的優惠政策，如果后續政策不再傾斜，社區工廠該如何保持旺盛的生命力。因此，本研究對調研過程中發現的問題進行了總結。一是社區工廠后續生命力問題。雖然社區工廠能夠解決一部分就業問題，但社區工廠后續生命力偏低，沒有規范的規章制度，勞動力素質偏低，工作技能不強，難以轉變成正規的企業。二是工人工資提高和工廠盈利矛盾問題。社區工廠主要是靠低勞動力成本和薄利多銷來盈利，這樣就造成了工人工資和工廠盈利之間的矛盾，如果提高工資，工廠難以盈利，如果工資太低，培訓出熟練工后常常出現工人流失的問題，找到兩者之間的平衡點尤為重要。三是社區工廠投資融資問題。根據安康市人民政府發布的《關于培育和發展社區工廠的實施意見》，政策上對社區工廠有極大的優惠，比如免租、免稅。但是這樣的政策傾斜并不能長久，當這些政策傾斜消失時，社區工廠需要盡快形成自己的內生動力。

2.3 搬遷戶就業問題

一是就業渠道狹窄，崗位非常有限。貧困戶搬遷后就業群體大大增加，對于50～60歲年齡段的就業群體，大部分只能通過就地進行就業，這更增加了就業崗位的稀缺性。

二是就業不穩定性。搬遷后，生產方式改變，原有的生產資料可能無法使用，很多搬遷戶脫離了土地，由于自身文化素質的影響，難以符合用工企業的要求，大部分沒有職業技能的勞動者只能從事建筑、修路和打臨工等臨時性特征明顯的職業，具有很強的不穩定性。

2.4 社區管理后續問題

一是社區公共設施配套還不完善。雖然基礎設施（水電路、通訊、排污管網）等已經基本配套，但在綠化量化以及社區文化功能完善等方面還存在著很大的問題，社區公共設施配套還需要進一步加強。此外，社區周邊的公共服務配套設施也不完善，托兒所、養老院等公共服務設施極度缺乏。

二是公共服務訴求難以滿足人戶分離的矛盾。舊宅騰退后，戶籍登記到安置區，享受安置區的醫保和服務。但由于戶籍分離搬遷戶并不屬于社區集體成員，沒有土地承包權，導致群眾原籍和現籍“兩頭跑”的現象非常嚴重。“人地分離”或“人戶分離”是搬遷社區發展中急需解決的問題。

三是移民的社區融合度不高，對社區的歸屬感較弱，參與社區管理意識有待加強。安置區的移民大都文化程度不高，自我管理的意識不強，搬遷后生活方式、人際交往等方面都發生了很大變化，短時間內在心理上、情感上和生產生活方式上難以融入新的生活環境。

2.5 貧困戶和邊緣貧困戶、原住民和搬遷戶利益共享問題

由于精準扶貧的標準線可能會導致處于貧困邊緣的農戶被漏評，而這些農戶情況也比較困難，但無法被納入貧困戶，無法得到政策上的扶持、保障與紅利，使這部分邊緣戶心理上產生了嚴重的不平衡，影響了政府公信力。國家單方面對貧困戶和搬遷戶的政策傾斜并不長久，在扶貧后期，無論對貧困戶還是非貧困戶、原住民還是搬遷戶，應更多地與鄉村振興標準與政策結合起來，實現他們的收益共享，為實現共同富裕做好進一步的工作。

3 鄉村振興視域下易地扶貧搬遷后續可持續發展的對策和建議

鄉村振興的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，精準脫貧攻堅戰是實現鄉村振興的前提，兩者具有內在一致性[9]。可以說，易地扶貧搬遷后區域的振興過程也是搬遷脫貧的后續可持續發展，是鄉村振興的完美銜接和過度[10]。在此背景下，本研究提出相應的對策建議。

3.1 以產業興旺為重點，促進移民增收

產業興旺是搬遷后續扶持的治本之策，針對上述產業發展中遇到的挑戰，結合鄉村振興提出相應的對策建議。一是要因地制宜優化當地的產業布局，發展和壯大龍頭企業，保障移民就近就業。提高農業的產業鏈、供應鏈、價值鏈和技術鏈。要加快培育并形成具有本地特色的品牌，注意品牌質量的提升，對品牌產品進行包裝設計。同時，在銷售環節要注意市場開拓，鼓勵支持基于互聯網的新型農業產業模式，構建適應農村創新創業需求的創業孵化體系，在政策上給予一定的紅利與補助補貼。二是新型農業經營主體的帶動作用要有效發揮出來，根據需要對小農戶進行技術和經營管理等方面的培訓。開展農企對接、農社對接等對接形式，幫助小農戶有效對接市場，獲得更大的收益。

3.2 以生活富裕為根本，擴大就業創業渠道

一是對社區工廠來說，要建立標準的行業規范和技術要求。對于集中安置區，廠房要嚴格按照工業生產的要求執行。同時，政府要出臺相關政策進行政策引導和必要的資金支持，提高社區工廠的扶貧帶動作用。

二是要拓展移民的就業渠道，建立基層公共就業創業服務平臺。同時，要加強移民職業技能培訓力度，為他們配備專業的師資，搭建專業的就業培訓平臺，以提高移民的自主脫貧能力，多渠道促進農村勞動力轉移就業創業。

3.3 以生態宜居為關鍵，完善社區建設

要加快推進美麗鄉村建設。移民搬遷與美麗鄉村建設結合，要考慮鎮村的地理地貌特征、鄉土人文風情和產業基礎等，因地制宜地探索不同村莊的建設模式和發展模式[11]。要建立生態環境標準化建設、農村公共事業標準化開展等一系列標準化體系，加快完善市政配套工程，著力解決停車難、住宿難、公共服務設施不完善等一系列問題，打造生態宜居的新社區。一是要健全社區公共服務設施和服務體系。完善社區教育、醫療、文化體育等方面的公共功能服務配套，提升社區的公共服務能力，使這些公共服務全面覆蓋移民群體。 二是保障搬遷移民的權益，推進戶籍管理改革。移民要能夠享受與原住民同等的公共服務，做到“公平、公正、公開”。提高移民對社區的認同感，保證他們能夠平等地享有基本醫療、教育、養老、低保等社會保障權利。同時，要推動戶籍管理改革，保障移民的產權權益，處理好遷入地與遷出地的關系。解決農民宅基地、土地、林地等產權歸屬的核心問題，落實安置房屋“兩證”。

3.4 以鄉風文明為保障，加強社區教育

堅持以社會主義核心價值觀為引領，教育引導農民樹立現代價值觀念和法治意識，著力提升農民的綜合素質，不斷提高鄉村的社會文明程度。 一要制定規范的村規民約，建設有“誠孝儉勤和”新民風活動宣傳陣地，通過評選表彰道德模范等活動，積極推動鄉風文明的建設。二要在社區開展文化教育，提升移民的文化素養，同時也要強化移民的法制意識、集體意識和主人翁意識，形成健康向上的鄉村精神風貌。

3.5 以治理有效為基礎，推動鄉村和諧發展

一是加強農村基層黨組織建設，健全自治組織。要分別在搬入地和搬出地選派干部，牽頭組建社區群眾自治組織。建立“黨組織、社區、樓長”的網格化管理體系，出臺《社區居民公約》《小區管理規定》等制度，激發群眾的自主管理意識。

二是逐漸建立貧困戶與非貧困戶、移民和原住民的利益共享機制。對于邊緣貧困戶，由于其自生條件也較差，要結合鄉村振興戰略在國家異地扶貧搬遷政策上適度放開，把這些人也一并納入政策扶持框架中。

三是要將移民搬遷新型社區作為獨立模式，把發展社區工廠促群眾就業作為鄉村振興及社區治理的新載體，予以政策研究，盡快完善新型社區治理體制。

4 小結

綜上所述，易地扶貧搬遷具有很強的政策性，涉及面非常廣泛，2020年決勝脫貧攻堅之后，脫貧的后續問題以及集中安置地區的建設振興問題就會逐步被推上最值得關注的民生建設舞臺。合理地將產業、人才、生態等角度的扶持措施細化、深化并研究易地扶貧搬遷助力鄉村振興的銜接效用，以期為廣大脫貧地區的未來發展提出建設性參考，為類似地區發展提供經驗，為今后科學預測、中長期規劃進行籌謀，以期實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的偉大目標和要求。

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