領導干部自然資源資產離任審計評價指標構建研究

李寧銳

【摘 要】本文就目前有關評價指標的研究進行一個總結，指出目前普遍存在的一些問題，并提出自己設立指標的看法，以期望完善當前的指標建設。

【關鍵詞】責任界定;自然資源資產;評價指標

一、引言

自改革開放以來，我國經濟實現了高速發展，但這種經濟的高速發展，是建立在高資源高能源消耗、高環境污染的基礎上，同時對于越來越多的領導干部，先發展經濟后整頓環境的觀念逐步深入人心，以GDP增長作為衡量領導干部政績的片面做法開始逐漸盛行，自然資源資產的過度消耗、環境的嚴重污染已成為我國經濟社會健康發展和實現人民美好生活需要的巨大阻礙，因此迫切需要我們轉變發展方式，強化綠色發展理念。在此背景下，領導干部自然資源資產離任審計應運而生。這是解決不科學的經濟發展的關鍵舉措，也是解決自然資源資產損害帶來的環境污染的重要手段，而領導干部自然資源資產離任審計中最核心也是最難的部分就是評價指標的設立。本文將結合前人的研究成果，針對不完善的地方，提出自己的觀點，期望對此項審計的推進發展有所幫助。

二、領導干部自然資源資產離任審計評價指標研究的分析

從2013年提出相關概念至2015年底，對于領導干部自然資源資產離任審計的研究基本處于探索階段，從評價指標的設立來說，大多數研究人員主要著手于思路研究，即重點明確此項審計的審計思路及實施框架。2016年開始大規模試點后，越來越多的學者及審計人員開始大膽的嘗試設立一套相對完整的指標體系來對領導干部進行評價，并在此基礎上不斷總結與改進相關的理論研究。至目前為止，領導干部自然資源資產離任審計評價指標的設立相對成熟。

張宏亮等（2015）提出可以采用主、副指標相結合的方法，以普遍存在、突出重點問題的指標為主指標，其他有關指標為副指標;朱萌（2015）根據PSR模型從壓力、狀態及響應層面建立評價指標作為變量用于研究政府水資源環境項目績效評價;程月晴（2015）根據PST模型將指標體系分為目標層、準則層、要素層、指標層的遞進性和層次性的結構;劉明輝和孫冀萍（2016）從投入、過程、產出、成果、影響等五個角度來對審計內容分門別類，選定適用指標;楊蕾（2016）通過對自然資源資產離任審計內容的分析，從定性和定量兩方面設置一級和二級指標，主要包括環境治理狀態、改善、資源保護、環保工程建設指標等。

雖然隨著大量試點的推廣，領導干部自然資源資產離任審計評價指標的設立雖然相對成熟，但仔細閱讀大量文獻可以發現，仍然存在許多的不足：

1.缺乏審計工作實際經驗，導致指標設計缺乏可操作性。目前研究者大部分集中在高等院校或相關科研機構，沒有審計工作實際經驗，加上領導干部自然資源資產離任審計工作開展時間不長，積累的實際資料不夠，許多研究者從環境監管部門或者國土、林業、水利等自然資源管理部門機械照搬相關數據來設計自然資源資產離任審計評價指標，這種設計方法表面上看來比較全面，但忽略了各個地區自然資源資產的差異性，在實際審計工作中會極大的增加審計人員不必要的工作量，導致人力物力的不必要浪費。同時，這種看似全面的指標設計未考慮到審計人員的知識結構和專業素質，反而增加了審計工作難度，導致出現事倍功半的現象。

2.設計的定性指標與定量指標的關聯性不夠，導致定量指標評價結果與定性指標評價結果相互脫節。研究者們在設計定量指標時大多以國家和上級下達的考核約束性指標為主，在操作上只需審計人員將搜集相關的數值然后與要求的數值進行比對即可，但在定性指標的設計上很少考慮到與定量指標的內在邏輯聯系，大多屬于想到什么就設計什么，導致定性指標與定量指標的考核結果關聯性很差，進而出現在兩個地區定量指標考核結果相差無幾的情況下，卻因為定性指標的考核結果差異而整個考核評價相差懸殊的現象。

3.各個指標的分值設計不夠合理且計分方式不夠嚴謹，導致評價結果不夠客觀公正。從目前的情況看，大多數研究者設計指標評價體系中，定量指標占了很大比例，定性指標占比則較小;在分值設計上，有的是定量指標與定性指標各占一半，有的則定量指標分值大，定性指標分值小，有的則相反，且定性指標的計分完全依靠審計人員的主觀判斷，導致相同或者類似的指標，在不同地區或者不同審計人員之間的計分結果完全不同，影響了審計評價的客觀性和公正性。

三、領導干部自然資源資產離任審計評價指標的構建框架

按照《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的規定，領導干部自然資源資產離任審計內容主要包括貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署情況等七個方面。根據領導干部自然資源資產離任審計的目標和原則，為克服前文所分析的評價指標設計上的不足，筆者基于自然資源資產重要性高于全面性的理念、可審可評價的指標設計原則、定性指標與定量指標有機結合的基本思路，將評價指標分為貫徹政策法律類、考核指標完成類、環境保護及監管類和資金管理效果類四大類：

1.貫徹政策法律類。

對于被審計的領導干部來說，貫徹落實國家及上級政府關于生態文明建設的一系列方針政策、決策部署，遵守國家關于自然資源資產管理和生態環境保護的法律法規，是必須遵循的行動指南，也是領導干部自然資源資產離任審計評價的重要組成部分。有關此類指標的設計如表4-1所示：

注：參考值中存在兩欄，意為首先考慮是否有進行相關政策的制定，如果有，則審計人員根據主觀判斷其為好、較好、一般、不合格;若未制定相關政策或審計人員判定其政策的制定不合格，則直接定義為零分且不再考慮另外兩項二級指標。若審計人員判定為好、較好、一般，則按打分標準打完分后繼續下一個二級指標的審計并且進行打分，層層遞進，后述指標以此類推。

2.考核目標完成類。

目前，從中央到地方對領導干部下達了包括相關約束性指標、規劃目標、年度目標和重點任務等考核任務，是領導干部任職期間在自然資源資產管理和生態環境保護方面必須完成的目標，也是審計評價中最直觀的反映領導人責任的一項。指標的設計如表4-2所示：

3.環境保護及監督類。

控制和監督污染物的排放，是保護和改善生態環境的重要手段，也是領導干部履行自然資源資產管理職責的必然需要，更是領導干部自然資源資產離任審計的重要內容。因此，在審計環境保護重要約束性指標完成情況的同時，還要重點審查被審計的領導干部在任期內是否出現與自然資源資產相關的重大問題;由于環境的污染有時存在滯后性，一些只注重發展不注重環保的政策帶來的惡果可能需要很長時間才會暴露，形成歷史遺留問題，領導干部對于歷史遺留問題的解決程度也是考核的一項環節，指標設計如表4-3所示：

4.資金管理效果類。

被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任也體現在被審計地區自然資源資產開發利用和生態環境保護相關資金的管理方面，資金管理使用和效果情況也能客觀評價被審計領導干部的責任，指標設計如表4-4所示：

在設計指標之后，要明確對于指標的打分方式。對于一項指標，首先要判斷是否存在參考數據，比如上述貫徹政策法律類中的是否制定相關政策及是否執行相關政策，若存在參考數據才進行下一步的打分，不存在參考數據則直接為0分。各個指標的分值計算可以采取不同計算方式：一是主觀目標完成法，即將被審計領導干部離任時的有關指標與其上任時對相關指標主動制定的目標值進行對比，用以檢驗被審計領導干部主觀目標完成情況和工作主動性。本文中的定性指標由于難以進行量化，較為依賴審計人員的主觀判斷，考慮到實際工作的操作難度，故均采用此打分法。若完成目標情況為好，則為100分;若為較好，則為80分;若為一般，則為60分;若不合格，則為0分。二是客觀目標完成法，即將被審計領導干部離任時各指標的實際值與該領導人上任時候相關指標的實際值進行對比，用以評價被審計領導干部任期內各項指標的客觀完成情況。本文中的定量指標采用此打分法與軍令狀式打分法相結合的模式，首先考慮上任時是否達到或者超過目標值，若達到或超過目標值，離任時的指標只需保持不變或者有所增加即可，此時打分為100分;若離任時的指標反而下降了，則以上任時的指標數值（非目標值）對應為100分，離任時的指標數值按比例推算得分;若上任時的指標未達到目標值，則以目標值為100分滿分，離任時的指標數值按比例推算得分。這樣的打分方法主要是在指標易量化、數據以獲取的情況下充分考慮任期內領導干部的具體表現，避免出現不公正的評價領導干部的情況。

四、小結

在構建評價指標時，最為麻煩也是最容易影響評價客觀公正的地方在于定性指標的設立，對于難以量化卻又不可舍棄的指標，很大程度上取決于審計人員的主觀判斷，仍以貫徹政策法律類來說，若是領導干部未落實與制定相關政策，則直接定為0分;若是制定了相關政策，則只能依靠審計人員依據自己的審計知識與經驗判斷政策的制定是否充分、是否科學合理，這在一定程度上說明了評價指標目前難以做到絕對的客觀公正，以此評價被審計的領導干部時容易帶來一定程度的偏差，這是目前此項審計工作急需解決的重點問題，也是各類研究人員應重點關注的方面。

參考文獻

[1]張宏亮，劉長翠，曹麗娟.地方領導人自然資源資產離任審計探討——框架構建及案例運用[J].審計研究，2015，（2）：14-20.

（作者單位：湖南工業大學）