依法行政，局館分設后地方檔案行政管理部門的當務之急與需補之課

劉東斌

摘? 要：局館分設后，地方檔案行政管理部門成為單一獨立的檔案行政管理者。地方檔案行政管理部門要站在檔案事業的視角來實施依法治檔、依法行政、依法履職，這是地方各級檔案行政管理部門的新課題，重點是處理好對檔案事業的管理、對檔案室的監督指導、對檔案館的監督指導三個核心問題。

關鍵詞：依法行政;局館分設;地方檔案行政管理部門

Abstract： After the bureaus and institutions were separated， the local archives administration department became a single archives administration. This paper discusses the local archives administrative department implements the management of archives， administration according to law， and performances of duties according to the law， and the core issues are the management of archive institutions， the supervision and guidance of the archive offices.

Keywords： Performance of duties according to the law; Bureaus and institutions separated; Local archive administrative department

檔案局館分設后，地方檔案行政管理部門成為單一獨立的檔案行政管理者，不論是依法治國的任務，還是2020版新修訂的《檔案法》規定，都要求地方檔案行政管理部門要為檔案事業依法治檔、依法行政。然而，由于長期實行的局館合一體制，使得檔案行政管理部門與檔案館成為合體的“伴侶”身份，地方檔案行政管理部門就一直不是單一獨立的檔案行政管理者，所實施的依法行政并非真正意義上的依法行政，而是圍繞檔案館工作開展的依法行政。局館分設，使得地方檔案行政管理部門與綜合檔案館的身份都改變了，檔案行政管理部門成為單一的檔案行政管理者，綜合檔案館成為檔案行政相對人，兩者成為管理與被管理的關系。因此，在局館合一體制所形成的圍繞檔案館工作開展的“依法行政”工作模式、工作方法、工作內容等都需要改變。

地方檔案行政管理部門應站在檔案事業的視角來實施依法治檔、依法行政、依法履職，這是地方各級檔案行政管理部門的新課題，也是地方各級檔案行政管理部門提高檔案治理能力的當務之急，還是履行檔案依法行政使命與任務的當補之課。重點是處理好對檔案事業的管理、對檔案室的監督指導、對檔案館的監督指導三個核心問題。

1 對檔案事業管理的問題

2020版新修訂的《檔案法》第八條規定了主管部門的監督指導功能。對照1987版的《檔案法》，新版《檔案法》將主管“檔案事業”改成了主管“檔案工作”，似乎縣級以上地方檔案主管部門不再主管“檔案事業”了。但是，根據新版《檔案法》第八條第一款對國家檔案主管部門職責的規定，以及第三條的規定，可以確定這里的檔案工作包含檔案事業。這里不作術語詳細辨析，仍按習慣稱檔案事業。長期以來檔案行政管理部門的管理，不管是檔案業務指導，還是檔案執法監督都是以檔案館的視角來進行的，基本上都沒有站在檔案事業的視角來進行。現在必須面對這個問題，當然，也是一個全新的課題。對于檔案事業管理，涉及多方面的問題。

其一，理清檔案事業的內容。對于地方來說，檔案事業的主要內容包括：各類檔案館、檔案室（機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構）、形成和保管對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的檔案的所有者（2020版新修訂的《檔案法》規定為：非國有企業、社會服務機構等單位和個人）、檔案服務機構、檔案宣傳、檔案科研等。在這其中不能否認綜合檔案館是檔案事業的重要組成部分，而且，有不少研究者認為檔案館是檔案事業主體。[1]當然，也有研究者提出：“檔案室和檔案館，一起作為我國檔案事業的主體”的觀點。[2]顯然，檔案室不僅僅是檔案館館藏檔案的供給地，也是檔案利用服務的重要基地，檔案館并不能代表檔案事業。從某種意義上說，檔案室才是為經濟建設、為民生、為社會提供檔案利用服務的主戰場。只是在以往局館合一的體制下，檔案室的這種作用被忽略了罷了。有研究者對1994—2003年全國檔案室藏檔案利用和檔案館藏檔案利用進行了統計比較分析，得出檔案室是檔案館利用檔案人次數和利用檔案卷（件）次數的2倍。 [3]從中可以看出檔案室在檔案事業中的地位是多么重要。如果，單從利用數量上說，應該說檔案室是檔案事業的主體，檔案館是檔案事業的補充。所以說，應該是檔案室與檔案館同樣是檔案事業的主體。但是，檔案事業的主體并不能代表檔案事業，檔案事業不僅有主體部分，也有其他部分，它們都是檔案事業的組成部分，共同組成檔案事業。

其二，應當站在全部檔案事業的視角來實施管理。對檔案事業的管理要有整體觀，既不能厚此薄彼，也不能遺漏缺失。應該促進的是檔案事業的全面發展，而不是某一方面的發展。

其三，對檔案行政相對人的管理，應是一視同仁的管理，不存在特殊的檔案行政相對人。檔案行政管理部門維護的是全體檔案行政相對人的權益，而不是某一檔案行政相對人的權益。

其四，檔案行政管理部門行使監督指導職能，其目的是為了保障檔案事業的全面健康發展，而不是保障檔案事業的某一部分的健康發展。

其五，檔案行政管理部門監管檔案事業，在以往是有偏差的，甚至是嚴重的偏差，這一點應該認識到。監管的對象不僅僅只有檔案室，還有檔案館、形成和保管對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的檔案的所有者、檔案服務機構等等，而對后幾者的監管幾乎都處于空白狀態。對此，應當將它們全部納入檔案行政管理部門的日常監管中，同時，也要認識到不管哪一方面缺失監管，都是檔案行政管理部門的失職。

2 對檔案室監督指導的問題

在局館合一的體制下，檔案行政管理部門的工作大都是圍繞著檔案館工作進行的，檔案業務指導主要就是指導檔案室按照進館的標準整理檔案。對于檔案執法監督同樣也是帶著檔案館的眼光來進行，甚至帶著檔案館的具體業務任務去執法監督。其檔案執法監督總結出來的經驗，實際上也是針對檔案室的檔案執法監督中總結出來的，對檔案室的檔案執法監督幾乎成為專門為完成檔案館任務量身定做的。現在局館分設了，檔案館成為獨立的法人單位，不僅是檔案行政管理部門的行政相對人，而且，是與檔案室同等地位的行政相對人。因此，檔案行政管理部門不僅沒有必要為檔案館量身定做業務指導與執法監督，而且，檔案行政管理的職能是管理檔案事業，業務指導與執法監督自然也應該是為管理檔案事業量身定做。這就要求檔案行政管理部門要改變以往的業務指導與執法監督的內容標準和方法經驗，探索全新的檔案業務指導與執法監督的內容標準和方法，這對檔案行政管理部門來說都是全新的課題。

2.1 對檔案室業務指導的內容標準和方法。其一，對檔案的管理，以推薦有關檔案的國家標準、檔案行業標準、檔案工作業務規范等為唯一規范標準，不設其他標準，尤其是不能再出臺《檔案館接收檔案標準》之類的標準;也不推薦其他標準，更不強迫使用其他標準。

其二，兼顧檔案館的需求，允許檔案室自由選擇檔案整理方法。按新修訂的《檔案法》第十五條關于按規定移交和不得拒收的規定，檔案業務指導就要兼顧兩者的需求。立檔單位對需進館檔案，應盡量推薦使用“規范標準”整理;對不需要進館檔案，可以自由選擇其他檔案整理方法整理。對于沒有進館義務的單位，允許自由選擇整理方法，但應做到系統和可查的基本要求。

其三，歸檔內容及保管期限在一定范圍內允許檔案室自由選擇。立檔單位對需進館檔案，應盡量做到既保證單位的需要，又兼顧國家檔案局8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》的要求。其他單位，可以允許參考8號令自選歸檔內容及保管期限。

其四，探索檔案室規范檔案工作的規范化管理新方法。新方法要以服務所在單位為目的、兼顧檔案館的需求來進行探索。

2.2 對檔案室執法監督的內容標準和方法。其一，分清檔案業務指導與檔案執法監督標準的區別。檔案業務指導是為了提高檔案室的檔案管理水平為目的，而檔案執法監督是為了使檔案室遵守有關的檔案法律規定要求為目的。檔案執法監督是按照檔案法律規定的最低標準來進行的。不僅如此，還有檔案業務指導的內容多，而檔案執法監督的內容少，這就是兩者的區別。

其二，對檔案室的執法監督一定要按照檔案法律法規規定的內容進行檢查，不能超出這個范圍，超出這個范圍就是檔案行政管理部門越權了。2020版新修訂的《檔案法》第四十二條已經規定了比較詳細的檢查內容范圍。應當以此為依據，理出詳細而具體的監督檢查內容，并以此為標準進行執法監督檢查。

其三，理清有關檔案的國家標準、檔案行業標準的性質。有關檔案的國家標準、檔案行業標準都是推薦性標準，不是強制性標準，不具有強制性。因此，檔案執法監督不能將有關檔案的國家標準、檔案行業標準作為執法監督的內容。

其四，檔案法律法規規定的內容是檔案室必須做到的內容，凡是違反檔案法律法規規定的，必須按照檔案法律法規的規定予以懲處。

3 對檔案館監督指導的問題

3.1 對檔案館監督的問題。對檔案館的執法監督，在局館合一的體制下，“檔案局對檔案館開展檔案行政執法時，還存在‘既當運動員又當裁判員‘自己對自己執法的弊端”[4]，并且強調將業務指導與檔案執法檢查結合進行等[5]。這就基本上將檔案館排除在執法監督之外。實際上，1988年后，“國家綜合檔案館從被檢查的范圍內退出，不再是檔案執法的對象。檔案執法成了‘手電筒，只照別人，不照自己”。[6]對檔案館的執法監督就幾乎成為檔案行政執法監督的空白處，甚至可以說檔案館一直游離在檔案法治之外。局館分設后，檔案館成為被執法的對象。2020版新修訂的《檔案法》第六章“監督檢查”中第四十二條已經明確了檔案局對檔案館的監督檢查職責。因此，需要“真刀實槍”地執法監督。但是，由于長期圍繞檔案館開展檔案行政管理工作的原因以及不對檔案館執法監督形成的固定思維和工作模式，對檔案館的執法監督問題變得復雜起來。如在局館分設后，有的提出：檔案局館要“密切配合，牢固樹立‘分工不分家思想”，[7]甚至已經出現將原有的工作模式帶入新的管理體制的現象，如安徽“省檔案局、省檔案館還建立了局、館聯席會議制度、重要事項通報制度、重大項目參與制度，確保機關聯動、協同高效”。[8]在這樣的思想和機制下，還能不能對檔案館執法監督檢查？顯然，檔案館不能成為法外之地，在局館分設以及2020版新修訂的《檔案法》施行后，如果檔案行政管理部門不對檔案館執法監督，那就是瀆職。面對以上問題，對于檔案行政管理部門來說幾乎是全新的課題。

其一，牢固樹立分工分家、依法履職的觀念。

其二，明確檔案行政管理部門與檔案館的執法監督與被執法監督的關系。

其三，正確認識對檔案館的執法監督，使檔案館更快地走向依法治館的軌道，更快更好地建設文化事業單位，更好地服務社會，并不是挑毛病有“二心”。

其四，要把對檔案館的執法監督作為檔案行政管理部門的一項重要任務來抓。

其五，深入學習有關檔案館的法律法規。在2020版新修訂《檔案法》總共53條的條文中，提及“檔案館”的就有25條，加上暗指的10條，兩項合計共35條，占比是66.03%，幾乎達到了三分之二，需要下大功夫去深入學習。

其六，梳理有關檔案館的法律法規，有的放矢地對檔案館執法監督。對檔案館的執法監督與對檔案室的執法監督有著明顯的區別，最主要的區別就是對檔案館的執法監督內容要比對檔案室的執法監督內容多且復雜，這從上述的檔案館條文占比中就可以看出。當然，還應梳理后續出臺新的《檔案法實施辦法》的相關具體規定以及有關檔案館的其他法規規定，列出清單進行執法監督落實。

其七，改變固有思維。在以往的檔案執法監督中，其執法對象單一，就是檔案室。現在增加了檔案館這個執法對象，固有思維顯然已經不能適應，以往總結的檔案執法監督經驗也顯得有些片面了。因此，應切換到檔案館與檔案室都是被執法監督的對象思維上來。

其八，積極探索對檔案館執法監督的新模式。要積極探索對檔案館執法監督的新方法、新模式，以適應新的檔案管理體制和2020版新修訂的《檔案法》規定的要求。

3.2 對檔案館業務指導的問題。這里說的對檔案館的業務指導是指對同級綜合檔案館的業務指導。對檔案館的執法監督還有研究者提一提，盡管是站在批評的角度提的，而對檔案館業務指導，幾乎是被遺忘的，連批評的研究都沒有人提及。

檔案行政管理部門不對同級檔案館進行業務指導，幾乎就是“潛規則”。按新修訂《檔案法》規定，對檔案館的檔案業務指導屬于檔案行政管理部門必須履責的范疇。雖然，新修訂的《檔案法》第八條規定中沒有提及檔案館，但是，根據第六章“監督檢查”中第四十二條的規定，可以類推為其應盡的職責。現在局館也分設了，因而，檔案行政管理部門不對同級檔案館進行業務指導的“潛規則”自然也應當被下架了。對同級檔案館的指導是《檔案法》賦予的職能，必須履行這一職能，否則就是失職。

其一，樹立指導者的思想和責任。對檔案館的指導是《檔案法》賦予的職能，檔案行政管理部門就是法定的指導者，要樹立起指導者的信心和責任心。

其二，深入學習檔案業務知識及有關檔案的國家標準與規范。由于種種原因，現在檔案行政管理部門工作的人員可能大多不是檔案的行家里手，這就需要深入學習檔案業務知識，學習有關檔案的國家標準與規范，也包括向檔案館的同行學習。當然學習歸學習，指導歸指導，可以在指導中學習。

其三，以貫徹有關檔案的國家標準、檔案行業標準、檔案工作業務規范（如國家檔案局的《檔案館工作通則》《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》等）等標準規范為主要指導內容，不設其他標準，也不強迫使用其他標準。

其四，探索檔案館規范化管理新方法。規范化管理新方法要以提高檔案館檔案管理水平、服務社會水平為目的來進行探索，引導檔案館不斷提高檔案管理規范化水平。

*注：本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項目《局館分設后檔案局行政管理職能再研究——以同級局館關系為切入點》（項目編號：2020-R-05）的階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案館? ? 來稿日期：2020-08-13）