關(guān)于新修訂《檔案法》對地方同級綜合檔案館法定監(jiān)管的討論

詠楓 劉子芳

吳雁平：機構(gòu)改革后，地方檔案局館分設(shè)。檔案局與地方同級綜合檔案館的關(guān)系從檔案行政管理者和檔案行政管理相對人的合一關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楸舜霜毩⒌臋n案行政管理者與檔案行政管理相對人的關(guān)系。新版《檔案法》對地方檔案局監(jiān)管同級綜合檔案館，有了明確規(guī)定。

劉東斌：2020版新修訂的《檔案法》明確規(guī)定了檔案局與檔案館的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，即檔案局是檔案行政管理者、監(jiān)督者，檔案館是檔案行政相對人，是被管理者、被監(jiān)督者。條款中具體規(guī)定了監(jiān)督管理的履職內(nèi)容，包括第八條、第十條、第十五條、第十六條、第十九條、第二十七條至第二十九條、第四十二條至第四十五條，簡要歸納如表1所示。

零點以后紅軍：檔案局該干啥活、檔案館該干啥活顯然很清楚，但事實是在執(zhí)行層面仍有很多難點。

詠楓：@劉東斌 @吳雁平：檔案局對檔案館法定監(jiān)管的規(guī)定各條款已閱。對其中的有些提法，個人覺得存在實施難點，現(xiàn)提出供參考。對進(jìn)館對象向檔案館移交檔案，進(jìn)館對象與檔案館之間的爭議，屬于行政爭議，檔案局作出的決定，適用于行政裁決，不適用于民事調(diào)解程序。理由：一是進(jìn)館對象向檔案館移交檔案，是其法定義務(wù)。檔案館接收檔案是《檔案法》法定授權(quán)，相互間不是平等的主體關(guān)系，是基于《檔案法》行政權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，不履行不產(chǎn)生民事責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。二是檔案移交無對價關(guān)系，進(jìn)館范圍的檔案，移交檔案的單位不向檔案館交保管費，檔案館不對移交檔案的單位承擔(dān)合同義務(wù)，不對移交進(jìn)館檔案的單位負(fù)責(zé)，只對國家負(fù)責(zé)。三是檔案局對移交過程中產(chǎn)生的爭議，如移交年限、整理標(biāo)準(zhǔn)、移交范圍、開放鑒定等，是依據(jù)行政法規(guī)作出行政裁決、對移交進(jìn)館檔案的單位和檔案館均有拘束力，雙方必須遵守，如果是民事調(diào)解，則不可能有強制力。

檔案利用一般不會產(chǎn)生民事爭議，有的只是行政爭議。因為，檔案館是依據(jù)行政法律法規(guī)規(guī)章對外提供利用，當(dāng)事人不服的，可以向檔案局尋求的救濟，只會是行政救濟，因為檔案局對檔案館對外提供利用是做合規(guī)性審查，這個合規(guī)是行政核查，不會基于民事法律審查，對檔案館、檔案室作出維持或變更、撤銷的決定，是行政命令，是有拘束力的。不會是民事調(diào)解。

檔案局作民事調(diào)解，一般只會發(fā)生的，如個人社保記錄丟失，導(dǎo)致社保待遇受損，檔案局就當(dāng)事人起訴人事檔案保管部門損害賠償，就賠償數(shù)額，可以主持雙方調(diào)解。但檔案丟失導(dǎo)致的行政責(zé)任，不可調(diào)解，只能依法依規(guī)予以處分。

劉子芳：行政裁決是有條件的，只有法律授權(quán)的行政機關(guān)，才能開展行政裁決，沒有法律上的授權(quán)，行政機關(guān)是不能進(jìn)行行政裁決的?！稒n案法》沒有授權(quán)檔案局對行政糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力，所以，檔案局也就無法實施行政裁決。檔案移交中的行為，也不屬于一般的行政行為，因為檔案館不是行政機關(guān)，其產(chǎn)生的爭議，嚴(yán)格說也不是行政爭議。行政爭議可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來解決。

劉子芳：基于詠楓前面講的三個原因，檔案局的調(diào)解行為也是不適當(dāng)?shù)摹Ｗ鳛闄n案移交的雙方主體，不能簡單地理解為一般民事意義上的平等主體。機關(guān)不移交檔案，檔案館不接收檔案時，只能由檔案局來實施監(jiān)督行為。這里是不存在行政調(diào)解行為的。

詠楓：@劉子芳：上海、寧波的檔案地方法規(guī)規(guī)定移交進(jìn)館爭議，由檔案局裁決。

劉子芳：@詠楓：有法律規(guī)定當(dāng)然可以。問題是很多地方法規(guī)沒有規(guī)定，不具有普遍性。

詠楓：@劉子芳，檔案館接收檔案的行為，你定性為什么行為？

劉子芳：個人認(rèn)為應(yīng)該是一種特殊的民事行為。如南方某縣檔案局裁決某份檔案無效，就被法院判決越權(quán)。

詠楓：偽造自然就無效。那個案子，跟本討論無關(guān)，我覺得那個法官判決也不一定對，如果那個檔案局出具意見謹(jǐn)慎一點，只要寫檔案系偽造就行。

劉子芳：你說的很對，法律規(guī)定就是這樣。

詠楓：建議大家可以對行政法再深入研究一下，否則只會機械用概念套概念，結(jié)論可能是錯的。移交是法定義務(wù)，不是雙方合意，所以民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)就不存在。檔案館作為檔案的最終歸屬地，這個地位是法律給定的，各移交單位向其匯繳，也是法定義務(wù)，不存在合意，不存在對價，不存在地位平等，不履行會有行政后果，雖然是檔案局作出，不會出現(xiàn)民事后果，拒絕接收，不可能在法院構(gòu)成民事訴訟的案由。

卜鑒民：@詠楓 你發(fā)動一下，搞個線上討論，群里討論太吃力了。

陳瑩瑩：討論很精彩，很受益。

劉子芳：@詠楓： 你說的行政裁決，正是解決這種特殊民事行為的正確方式，問題是《檔案法》中沒有規(guī)定，大多數(shù)地方法規(guī)中也沒有規(guī)定，實踐中就是不合法的行政行為，這就需要各地在修訂地方法規(guī)時加以重視，像上海、寧波等地一樣，作補充性規(guī)定，以滿足檔案工作實踐之需要。

（作者單位：略 來稿日期：2020-08-05）