關(guān)于新修訂《檔案法》對(duì)地方同級(jí)綜合檔案館法定監(jiān)管的討論

詠楓 劉子芳

吳雁平：機(jī)構(gòu)改革后，地方檔案局館分設(shè)。檔案局與地方同級(jí)綜合檔案館的關(guān)系從檔案行政管理者和檔案行政管理相對(duì)人的合一關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楸舜霜?dú)立的檔案行政管理者與檔案行政管理相對(duì)人的關(guān)系。新版《檔案法》對(duì)地方檔案局監(jiān)管同級(jí)綜合檔案館，有了明確規(guī)定。

劉東斌：2020版新修訂的《檔案法》明確規(guī)定了檔案局與檔案館的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，即檔案局是檔案行政管理者、監(jiān)督者，檔案館是檔案行政相對(duì)人，是被管理者、被監(jiān)督者。條款中具體規(guī)定了監(jiān)督管理的履職內(nèi)容，包括第八條、第十條、第十五條、第十六條、第十九條、第二十七條至第二十九條、第四十二條至第四十五條，簡(jiǎn)要?dú)w納如表1所示。

零點(diǎn)以后紅軍：檔案局該干啥活、檔案館該干啥活顯然很清楚，但事實(shí)是在執(zhí)行層面仍有很多難點(diǎn)。

詠楓：@劉東斌 @吳雁平：檔案局對(duì)檔案館法定監(jiān)管的規(guī)定各條款已閱。對(duì)其中的有些提法，個(gè)人覺得存在實(shí)施難點(diǎn)，現(xiàn)提出供參考。對(duì)進(jìn)館對(duì)象向檔案館移交檔案，進(jìn)館對(duì)象與檔案館之間的爭(zhēng)議，屬于行政爭(zhēng)議，檔案局作出的決定，適用于行政裁決，不適用于民事調(diào)解程序。理由：一是進(jìn)館對(duì)象向檔案館移交檔案，是其法定義務(wù)。檔案館接收檔案是《檔案法》法定授權(quán)，相互間不是平等的主體關(guān)系，是基于《檔案法》行政權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，不履行不產(chǎn)生民事責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。二是檔案移交無對(duì)價(jià)關(guān)系，進(jìn)館范圍的檔案，移交檔案的單位不向檔案館交保管費(fèi)，檔案館不對(duì)移交檔案的單位承擔(dān)合同義務(wù)，不對(duì)移交進(jìn)館檔案的單位負(fù)責(zé)，只對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。三是檔案局對(duì)移交過程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，如移交年限、整理標(biāo)準(zhǔn)、移交范圍、開放鑒定等，是依據(jù)行政法規(guī)作出行政裁決、對(duì)移交進(jìn)館檔案的單位和檔案館均有拘束力，雙方必須遵守，如果是民事調(diào)解，則不可能有強(qiáng)制力。

檔案利用一般不會(huì)產(chǎn)生民事爭(zhēng)議，有的只是行政爭(zhēng)議。因?yàn)椋瑱n案館是依據(jù)行政法律法規(guī)規(guī)章對(duì)外提供利用，當(dāng)事人不服的，可以向檔案局尋求的救濟(jì)，只會(huì)是行政救濟(jì)，因?yàn)闄n案局對(duì)檔案館對(duì)外提供利用是做合規(guī)性審查，這個(gè)合規(guī)是行政核查，不會(huì)基于民事法律審查，對(duì)檔案館、檔案室作出維持或變更、撤銷的決定，是行政命令，是有拘束力的。不會(huì)是民事調(diào)解。

檔案局作民事調(diào)解，一般只會(huì)發(fā)生的，如個(gè)人社保記錄丟失，導(dǎo)致社保待遇受損，檔案局就當(dāng)事人起訴人事檔案保管部門損害賠償，就賠償數(shù)額，可以主持雙方調(diào)解。但檔案丟失導(dǎo)致的行政責(zé)任，不可調(diào)解，只能依法依規(guī)予以處分。

劉子芳：行政裁決是有條件的，只有法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，才能開展行政裁決，沒有法律上的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)是不能進(jìn)行行政裁決的。《檔案法》沒有授權(quán)檔案局對(duì)行政糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力，所以，檔案局也就無法實(shí)施行政裁決。檔案移交中的行為，也不屬于一般的行政行為，因?yàn)闄n案館不是行政機(jī)關(guān)，其產(chǎn)生的爭(zhēng)議，嚴(yán)格說也不是行政爭(zhēng)議。行政爭(zhēng)議可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來解決。

劉子芳：基于詠楓前面講的三個(gè)原因，檔案局的調(diào)解行為也是不適當(dāng)?shù)摹Ｗ鳛闄n案移交的雙方主體，不能簡(jiǎn)單地理解為一般民事意義上的平等主體。機(jī)關(guān)不移交檔案，檔案館不接收檔案時(shí)，只能由檔案局來實(shí)施監(jiān)督行為。這里是不存在行政調(diào)解行為的。

詠楓：@劉子芳：上海、寧波的檔案地方法規(guī)規(guī)定移交進(jìn)館爭(zhēng)議，由檔案局裁決。

劉子芳：@詠楓：有法律規(guī)定當(dāng)然可以。問題是很多地方法規(guī)沒有規(guī)定，不具有普遍性。

詠楓：@劉子芳，檔案館接收檔案的行為，你定性為什么行為？

劉子芳：個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該是一種特殊的民事行為。如南方某縣檔案局裁決某份檔案無效，就被法院判決越權(quán)。

詠楓：偽造自然就無效。那個(gè)案子，跟本討論無關(guān)，我覺得那個(gè)法官判決也不一定對(duì)，如果那個(gè)檔案局出具意見謹(jǐn)慎一點(diǎn)，只要寫檔案系偽造就行。

劉子芳：你說的很對(duì)，法律規(guī)定就是這樣。

詠楓：建議大家可以對(duì)行政法再深入研究一下，否則只會(huì)機(jī)械用概念套概念，結(jié)論可能是錯(cuò)的。移交是法定義務(wù)，不是雙方合意，所以民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)就不存在。檔案館作為檔案的最終歸屬地，這個(gè)地位是法律給定的，各移交單位向其匯繳，也是法定義務(wù)，不存在合意，不存在對(duì)價(jià)，不存在地位平等，不履行會(huì)有行政后果，雖然是檔案局作出，不會(huì)出現(xiàn)民事后果，拒絕接收，不可能在法院構(gòu)成民事訴訟的案由。

卜鑒民：@詠楓 你發(fā)動(dòng)一下，搞個(gè)線上討論，群里討論太吃力了。

陳瑩瑩：討論很精彩，很受益。

劉子芳：@詠楓： 你說的行政裁決，正是解決這種特殊民事行為的正確方式，問題是《檔案法》中沒有規(guī)定，大多數(shù)地方法規(guī)中也沒有規(guī)定，實(shí)踐中就是不合法的行政行為，這就需要各地在修訂地方法規(guī)時(shí)加以重視，像上海、寧波等地一樣，作補(bǔ)充性規(guī)定，以滿足檔案工作實(shí)踐之需要。

（作者單位：略 來稿日期：2020-08-05）