建設項目電子文件單軌制風險研究

王會粉 胡心語

摘? 要：本文著重分析建設項目電子文件單軌制在制度規范、形成過程、技術應用、人員意識與能力等方面存在的具體風險點，提出以法規遵從、全過程與關鍵節點綜合防控、關鍵技術防控為原則，從建立協同聯動實時監管機制、筑牢法規制度體系、構建多元主體協同信息管理一體化平臺、實時采集多維原生電子文件、持續加強人員風險防控能力等五個方面實施具體管控。

關鍵詞：建設項目;電子文件;單軌制風險;管控

Abstract： This paper analyzed the single track system risk points of construction project electronic records， which formed in the system specification， produce process， technology application， personnel consciousness and ability. With the principles of compliance， the whole process and key points of comprehensive prevention and control， and the key technology of prevention and control， the paper put forward the management and control measures from establishing the well-coordinated and inter-connected real-time supervision coordination mechanism， building a strong system of laws and regulations， building an information integration platform of multi-agent cooperation， real-time collecting multidimensional native electronic records， continuing to strengthen prevention and control capacities of risk.

Keywords： Construction project; Electronic records; Single track system risk; Management and control

1 建設項目電子文件單軌制風險管控的意義

《建設工程文件歸檔規范》（GB/T50328—2019）規定指明單軌制電子文件的本體就是在建設項目各階段、建設項目管理系統中直接產生的電子文件，而非其他載體文件的數字化副本，本文將之稱為原生電子文件。建設項目電子文件單軌制風險監管和管控的直接目的是維護原生電子文件的真實、完整、有效和安全，從本體的本質屬性看，也就是維護原生電子文件的檔案價值。

從建設項目對社會民生安全、國民經濟發展的重要性以及建設項目管理工作的專業需要看，某種意義上，建設項目原生電子文件始于創建之初就被賦予了檔案工具價值和信息價值的雙元價值，[1]這也是進行單軌制風險監管、管控的立足點。

1.1 基于工具價值的核心資產。單軌制風險點的識別與防控，首要維護的是建設項目原生電子文件的真實有效，即工具價值。就涉及范圍看，建設項目工序各個階段都形成了大量文件材料，反映了原生電子文件與建設項目業務流程的密切相關性。

通過建設項目業務流程邏輯關系電子文件分類，主管部門和建設單位可以監管相關單位是否有效履行職能、工作流程是否合法合規、建設項目是否安全等情況，對建設項目質量實現管控。

1.2 基于信息價值的社會發展賦能。根據學者張紹華關于數據、信息、知識的關系表述，[2]建設項目原生電子文件資源中蘊含了巨大的信息和知識增值潛力。

單軌制風險的監管和管控，一方面能夠有效維護建設項目原生電子文件的完整性、真實性、可靠性和安全性;另一方面有利于加快檔案信息化進程，倒逼建設項目領域檔案信息資源的深度挖掘和知識發現，實現信息價值增值。

2 建設項目電子文件單軌制存在風險分析

建設項目電子文件單軌制風險隱患主要存在于制度規范、管理流程、技術應用以及管控人員意識和能力上，關鍵風險點是信息采集是否規范、管理制度是否嚴謹可行、原生物理環境是否安全、人員是否具有風險防控能力等，如圖1所示。

2.1 制度規范風險。首先，國家、地方主管部門制定相關制度規范的風險問題。如近年，國家檔案局發布了《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（檔發〔2016〕11號）、《建設項目檔案管理規范》（DA/T 28—2018），住房和城鄉建設部發布了《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T 117—2017）、《建設工程文件歸檔規范》（GB/T50328—2019）等。

從其內容看，存在信息溝壑、表述矛盾和電子文件歸檔和電子檔案未做明確的強制性要求三大風險點。

信息溝壑主要指相互之間缺少參照執行的清晰表述;表述矛盾主要指在實施有效期內，部分概念表述存在相互矛盾等。

其次，參建單位內部風險。項目參建單位未將電子文件歸檔和電子檔案納入規章制度是目前最大的單軌制風險隱患。其中，未建立相應電子文件管理追究責任制現象最為普遍，容易造成采集信息隨意、管理全過程失控問題，完整、真實、可用和安全“四性”受損;還會發生電子文件監管和管控職責分工不明，執行力度削弱甚至推諉扯皮等現象。

如某參建單位承擔的重大公共基礎設施建設項目，因未對原生電子文件采集、歸檔、移交、管理等進行強制性統一要求，也就未將其納入管理制度，導致在該項目已經驗收后，某些重要項目節點原生電子文件不完整。已積累的少量隱蔽工程和進廠試驗等視頻、照片類電子文件也未移交，造成了隱患。

2.2 管理流程風險

2.2.1 建設項目原生電子文件形成過程風險。目前，傳統建設項目紙質文件和檔案管理方式已經難以保證建設項目許多重要關鍵節點信息的真實、完整，信息造假、作偽、丟失現象比較突出。傳統的業務信息管理系統與電子文件歸檔和電子檔案管理系統之間前端、后端分割的管理模式，以及單一文本文件為主的電子文件形式，也未能從根本上有效解決建設項目原生電子文件信息失真、虛假等問題。

同時，因形成單位不同、部門信息溝通機制不暢、管控措施不到位、信息平臺采取技術標準不同等原因，造成單位、部門之間大量信息孤島現象，成為電子文件單軌制管理過程中存在諸多風險隱患的主要因素。

2.2.2 建設項目原生電子文件的歸檔管理風險。建設項目原生電子文件歸檔后就成為電子檔案，在歸檔時和歸檔后的管理中，風險點仍處處可見。

總體上可以劃分為三類：一是電子檔案可信性管理上缺乏在線“四性”校驗即確認，離線歸檔未進行“四性”檢測即完成移交接收;二是電子檔案信息安全管理上缺乏備份和載體檢測;三是電子檔案有效提供利用上缺少數據保全、恢復措施應對電子檔案篡改或意外損毀等。如果對這些問題不加以重視和管控，電子檔案管理工作就喪失了存在和發展的意義。

2.3 技術風險。電子文件單軌制全程管理對一體化信息平臺依賴程度比較大，而硬件、軟件以及管理技術則是信息平臺技術常態風險點。

如存在軟硬件兼容性問題、系統管理權限設置不當導致電子文件信息造假、真實性受損問題和物理介質消磁、損毀問題等。

2.4 人員風險。在工作實踐中，建設項目原生電子文件形成者以一線業務工作者居多，知識文化水平參差不齊，多有對電子文件不重視、信息采集技術差等情況。

各單位電子文件和電子檔案管理人員，以非檔案專業兼職居多、流動性大，加之缺少檔案知識系統學習，對電子文件相關管理制度理解不透徹，管理不得法，造成原生電子文件歸檔前流程管控能力被削弱。

信息技術人員多具有計算機專業相關背景，信息技術素養比較高，但欠缺建設項目管理和檔案管理知識素養培養，提供技術應用上出現僵化理解，靈活度不高，降低了技術管控成效。

3 建設項目電子文件單軌制風險管控策略

建設項目電子文件單軌制多樣風險點的存在，需要以法規遵從、全過程管理和項目節點管理綜合防控、技術手段防控為原則，結合建設項目管理活動規律和建設項目原生電子文件的特性，融合意識、制度、技術等多種手段，形成依法監管、全面管控的風險管控策略，如圖2所示。

3.1 建設項目原生電子文件風險管控的原則

3.1.1 法規遵從。沒有法規制度，建設項目電子文件單軌制管理就無法可依，職能部門和人員就難以理清自身職責權限;原生電子文件真實性、完整性、可信性就會降低甚至喪失，資源質量無法保障，信息價值無據可依，直接影響相關部門決策、組織效能、項目質量，進而影響依法治檔，阻礙國家治理現代化進程，形成惡性循環。

新修訂檔案法第三十七條明確規定：“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”，電子檔案管理法規遵從同樣適用于建設項目電子文件單軌制，故建設項目電子文件單軌制風險管控必須堅持并落實法規遵從原則，健全完備各級相關法規制度體系，走依法治檔之路。

3.1.2 全過程管控與關鍵節點綜合防控。建設項目檔案管理專家高愛民先生在建設項目工序質量節點研究中強調了項目質量節點與信息質量控制的密切關系以及業務與檔案工作的依賴關系。[3][4]

為此，建設項目原生電子文件與業務活動流程的伴生性，需要將風險管控融合到項目施工、監理等業務階段及關鍵節點，貫穿電子文件形成、流轉和管理的生命周期全過程，實施綜合防控，特別是要介入建設項目業務前端，在項目施工階段就要實時對原生電子文件采集、形成的規范性進行指導、監督，加強采集人員風險防范意識和能力提出防范措施，杜絕風險隱患。

3.1.3 關鍵技術防控。建設項目電子文件單軌制風險管控的橫向聯通、縱向貫通離不開一體化信息管理平臺關鍵技術措施，如全球定位系統（GPS）、多媒體信息采集技術、數字簽名技術、區塊鏈技術、消息認證技術、數據挖掘和人工智能分析等技術。

通過關鍵技術應用，對建設項目原生電子文件進行全過程實時監測，并對風險管控反饋信息實時收集、分析，及時發現潛在風險，采取預防措施，減少損失。

3.2 建設項目電子文件單軌制風險管控具體措施

3.2.1 建立協同聯動實時監管機制，厘清分級職責。2014年7月23日，國務院常務會議審議通過《企業信息公示暫行條例（草案）》，要求建立部門間互聯共享信息平臺，運用大數據等手段提升監管水平;2015年2月6日，進一步提出應用信息技術加快建設投資項目在線審批監管平臺，橫向聯通發展改革、城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門，縱向貫通各級政府，推進網上受理、辦理、監管“一條龍”服務;[5]2019年底，全面實現工程建設項目審批管理系統與全國一體化在線政務服務平臺對接。

雖然此次審批改革未包括特殊工程和交通、水利、能源等領域重大工程，但已經在國家發展戰略和政府職能轉型層面形成了建設項目電子文件單軌制風險監管機制的政策環境和技術趨勢。

基于此發展時機，應以“橫向到邊，縱向到底”[6]原則，及時構建協同聯動實時監管機制和風險評估機制，厘清各級各部門職責。

首先，建立協同聯動實時監管機制。在部署建設項目業務和檔案業務協同信息化平臺基礎上，實現橫向聯通監管、縱向貫通分級監管及參建單位的全面管控，如圖3所示。

協同聯動實時監管可以從兩個角度實施。一是按國家、省級、市級進行分級監管;二是風險具體管理和防控，主要由設計、建設、監理、施工等參建單位把風險管理和防控全覆蓋、全過程落實到業務流程，做到標準執行、采集合規、按制歸檔、安全管理。

其次，圍繞具體項目形成風險評估機制閉環，如圖4所示。由省級項目相關部門和檔案部門協作組建風險評估組織，對建設項目電子文件單軌制管理全過程進行風險評估和風險等級劃分，并對風險管控履責情況及時進行反饋分析，實施一定獎懲制度。

具體措施包括：一是可將單軌制風險按等級劃分為“嚴重風險”“一般風險”“輕微風險”三個類別，并結合項目工序以及關鍵質量節點將每個等級細分為不同子類;二是在等級劃分基礎上建立風險等級核對表，對風險表狀、發生概率和影響程度等進行詳細描述;三是綜合運用專家評估和一體化信息平臺，對風險點相關信息進行收集歸類，詳細分析核對，針對不同級別的風險，制定切實可行的風險預防和應對措施;四是在成功規避或消除風險后，建立風險記憶數據庫，以便下次發生同類型風險時能夠迅速提供切實可行防控方案以供參考。

3.2.2 筑牢法規制度體系。“技術+規則”的數據治理發展新態勢說明，以技術為支撐，構建法規制度體系是國家治理體系和治理能力現代化發展的需要。建設項目電子文件單軌制風險管控，應以法規遵從為原則，有效運用法治化思維和方式筑牢相關制度體系，實現風險管控工作依法治理常態化。

建設項目電子文件單軌制相關法規制度體系的構建是一項系統性工作，可從三個層次進行。

一是國家層面，重在打破部門壁壘，依法健全法規制度，特別是建設項目行業主管部門和檔案主管部門應充分考慮建設項目業務活動特點和檔案特點，制定相關法規標準時溝通協商、保持一致。

二是地方層面，重在完備運行有效的法規制度體系，地方建設項目主管部門和檔案主管部門亦應在協商一致基礎上，依據國家法規制度，結合地方建設項目實際情況細化監管制度體系，尤其是統一制定電子文件歸檔范圍、電子檔案分類方案、采集技術標準、元數據標準、風險責任追究制度，進一步明確要求電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設計劃、竣工驗收。

三是建設項目各參建單位應按照“三納入”“四參加”“四同步”的原則，把電子文件歸檔和電子檔案管理納入單位規章制度，納入有關人員的經濟責任制或崗位責任制，依據國家、地方主管部門法規制度，結合單位業務工作實踐情況，配套細化電子文件歸檔和電子檔案管理制度。

3.2.3 構建多元主體協同一體化平臺。建設項目電子文件單軌制風險監管和防控的實現，離不開信息技術的支撐。相對于傳統的業務信息管理系統和電子檔案管理系統“各自為政”，前端、后端管理界限線分明的管理模式，集建設項目業務流程和檔案業務管理于一體的信息管理平臺，更加標準化、集成化、透明化，能夠從兩個業務層面實現對電子文件單軌制風險的全過程協同管控：一是能夠實現主管部門、設計單位、建設單位、監理單位、施工單位等多元主體的實時在線協同工作，對建設項目業務活動的全過程監管，從而保證原生電子文件形成流程合法合規;二是在同一項目、同一平臺、同一規則情況下，應用移動互聯網、GPS定位、電子簽章等技術手段實現項目業務部門和檔案部門共同參與原生電子文件全過程管理，真正從前端實現對原生電子文件實時在線鑒定歸檔、全過程風險管控。

3.2.4 全息、多維原生電子文件的實時采集。高愛民先生認為：“管理信息系統能起多大的作用，取決于對項目屬性認知的水平和能否采集到足夠多的反映項目本質屬性的真實有效的信息”。[7]

建設項目參建單位多、參與人員廣、建設周期長、技術多樣，故形成的原生電子文件來源、格式和內容形式也較普通電子文件更復雜，能否從信息源采集到完整、真實、有效、系統、規范的電子文件信息，直接決定信息的雙元價值，對建設項目質量保障至關重要。

依托建設項目一體化信息管理平臺對電子文件進行信息采集，主要是以業務工作人員為采集者，以建設項目業務為信息采集源，以項目質量關鍵節點為信息采集核心，根據制度標準要求，利用移動通信設備、GPS定位、音視頻攝錄設備，對建設項目進度、時間、空間位置、人員及行為、技術等具體業務過程和背景信息等進行實時采集，形成文字、圖像、數字、音視頻等規范化形式的信息有機體，實時創建并上傳清晰的、固化的多維全息、多媒體原生電子文件，從信息源頭和采集方式上杜絕電子文件信息質量風險的產生。

3.2.5 持續強化人員風險防控意識和能力。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“知行合一”，即信念、意識和實踐合一。要將風險管控制度和措施落到實處，就要根據電子文件直接形成者、檔案管理人員、信息技術人員等承擔風險防控責任的一線人員不同特點，從風險防控意識和防控能力雙管齊下，有重點、有區分地持續強化，做到“知行合一”。其中：電子文件直接形成者，也是信息采集的主要人員，主要由施工、監理等一線業務工作者構成，其優勢在于熟悉項目業務流程，故強化重心是加強責任意識、規范制度和常用信息設備使用培訓，保障信息采集真實性、規范性;檔案管理人員，包括兼職檔案員和專職檔案員，對電子文件、電子檔案重要性有一定認識，兼具有一定項目管理知識，故強化重心是責任擔當意識、新規范制度、信息平臺使用和基本安全維護技術培訓的常態化，以及多部門溝通協調能力的提升;信息技術人員，參與平臺設計，為風險防控提供技術支持，具有信息技術優勢，故強化重心是文件、檔案管理和項目管理基礎知識、標準規范的培訓。此外，強化人員單軌制風險防控綜合能力不是一朝一夕的事，更不是某一個部門的事，需要建設項目相關部門、檔案部門自上而下都應以責任擔當意識為前提，積極主動、團結協作開展。

*本文系河南省交通運輸廳科技項目“公路建設項目電子檔案分類辦法與元數據方案研究”和國家檔案局科技項目“基于工序質量節點的公路建設項目原生電子文件形成與歸檔研究”（2019-X-03）階段性成果。

參考文獻：

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[2]張紹華，潘蓉，宗宇偉.大數據治理與服務[M].上海：上海科學技術出版社，2016，1.

[3]高愛民.質量節點：為項目管理“點睛”[J].中國公路，2013（09）： 120-122.

[4]高愛民，張長林，劉芳.檔案形成在前 檔案管理在前——檔案形成在前理論在建設項目管理中的應用[J].檔案管理，2017（05）： 22-24.

[5]人民網.跟著李克強學學“大數據”[N/OL].（2015-03-06）[2020-08-01].http：//lianghui

people.com.cn/2015npc/n/2015/0306/c393680-26651720.html.

[6]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見[EB/OL]. （2019-03-26）[2020-08-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/content_5376941.htm.

[7]高愛民.公路建設項目質量節點法管理信息系統的研究[J].河南科學，2013，31 （09）： 1463-1468.

（作者單位：王會粉，鄭州航空工業管理學院;胡心語，中鐵二十三局集團有限公司? ? 來稿日期：2020-08-19）