我國法治化營商環境的區域差異與協調機制

韓業斌，謝曉宣

（鹽城師范學院法政學院，江蘇鹽城，224051）

營商環境具體表現了一個國家經濟發展的軟實力，對一個國家或地區的微觀經濟活力和創新創業能力具有重要的影響。所謂營商環境就是經濟主體進行商事活動或經營行為時所面臨的政治、經濟、文化、制度、自然等環境的綜合。［1］而法治化營商環境是針對企業從設立到終止過程中所需的一系列具體制度環境，這些制度性安排在制定、執行過程中須盡量做到便捷高效、穩定透明、公平競爭。［2］習近平總書記在十九大報告中提出：“實施區域協調發展戰略……建立更加有效的區域協調發展新機制。”實施區域協調發展戰略，在法治層面上就是需建立更加有效的區域法治化營商環境的協調發展機制。

一、我國法治化營商環境的區域差異

作為區域經濟發展的軟實力，法治化營商環境扮演著一個十分重要的角色，它的區域差異將會加大市場經濟的區域差異，阻礙區域協調發展戰略的實施，不利于我國建設現代化經濟體系。因此全方位了解法治化營商環境的區域差異是優化法治化營商環境的基礎。總體而言，我國東部沿海地區的法治化營商環境相比中部、西部以及東北地區較好，其制度性交易成本也較低。我國法治化營商環境的區域差異主要表現在以下幾點。

（一）市場中介組織發育和法律制度環境的差異

市場中介組織發育和法律制度環境是市場化進程指標體系相對指數中的一個指數，除了可以反映該方面市場化進程的相對水平，還可以反映出一個區域內法治化營商環境的優劣。指數越高，表明該地區的法治化營商環境越好，反之則越差。該市場化進程指標體系的基礎數據主要來自國家統計局和各相關職能部門的統計，也有部分來自全國范圍的企業調查。［3］

市場中介組織在市場經濟活動中擔任助推器的角色，具有政府行政管理不可替代的作用。在市場制度很糟、造成很高交易成本的地方，如由于很差的管制、糟糕的立法和司法等原因，就能看到一種將許多活動整合于組織控制之下的傾向。我國的市場中介組織可分為四類：法律性質的服務監督機構；為交易雙方提供各種服務的機構；各種行業協會、商會、消費者協會等自律管理和服務機構；新聞媒介機構。它們提供的服務有利于加快交易進程、提高資源配置等，對建設優良的營商環境具有重要作用。總體而言，市場中介組織發育和法律制度環境近年來雖有明顯的改善，但存有顯著的區域差異。東部地區的指數明顯高于中西部地區，且差距有逐漸增大的趨勢，而中西部地區之間的差距則相對穩定。

（二）各地產權保護法律制度的差異

有效的產權保護法律制度有助于增加市場交易主體的安全感和獲得感，是市場經濟平穩運行和健康發展的重要基礎和保障。我國當前雖然有統一的宏觀環境、政治體制以及法律結構，包括與社會主義市場經濟相關的法律體系已經初步建立。但是，在大力推進法治化營商環境建設過程中，各地的產權保護法律制度也同樣會影響市場營商環境的優劣。產權不僅可以附著于有形財產，還可以附著于知識財產。如知識產權，當政府對企業的知識產權進行保護時，企業意識到自己投資的創新成果得到了更好的法律保護。此時，投資者對該地區的投資信心會加強，會促進企業的創新發展。加強知識產權保護執法力度，技術創新將會在更大程度上推動產業結構優化升級。

當對產權的制度保護趨于惡化時，例如，當因償還意識不強而使貸款得不到全部償還時，源于財產運用的獲益就會喪失，而生活水平會普遍下降。這就是法律制度對鞏固產權的分割來說必不可少的原因。平等的產權保護是市場維持秩序的保證，是法治化營商環境其公平性透明性的內在要求。各地產權保護法律制度的不同會加大法治化營商環境的區域差異，阻礙法治化營商環境協調機制的建立，不利于打造便捷高效、穩定透明、公平競爭的法治化營商環境。

（三）地方政府間行政執法能力與水平間的差異

商業往來是以契約為基礎的，即契約經濟與合同經濟。但是，契約的各方主體在合作中常常出現不遵守合同約定的現象，缺少契約精神。在經濟發展中扮演重要角色的政府一旦缺乏契約精神，對企業和投資者不履行承諾或違約，將阻礙當地市場經濟健康發展，嚴重破壞法治化營商環境。行政處罰、行政強制、行政征收、行政確認等執法行為是政府履行職能的重要方式。實踐中，執法不作為、亂作為現象在一定范圍內存在，這將會對企業的正常生產經營活動造成影響和干擾，是營造優良營商環境的破壞性因素。［4］盡管國家層面高度重視營造有利于企業家健康成長的環境，但各地政府的違法行政行為仍有不同程度的存在。

在我國，經濟發展越好的地區，越覺得自己的法治化營商環境還不夠好，需通過積極的制度建構優化法治化營商環境，增強投資者對該地區的營商環境的信心。而一些發展較為落后的地區，雖然口頭上也說著要營造良好的法治化營商環境，但口惠而實不至，對企業的刁難并沒有實質性的減少。一些地方政府在行政執法過程中仍存在有法不依、程序不規范、處理不公正、辦事效率低、行政審批時限長、權錢交易、吃拿卡要、故意刁難、以權謀私等問題。政府嚴格依法行政，才有利于優化地方的法治化營商環境，促進當地經濟發展。在建設法治化營商環境的過程中少不了政府的參與和引導，地方政府依法行政能力與水平間的差異也是區域法治化營商環境差異的表現。

二、我國法治化營商環境區域差異的影響因素

從總體上看，近年來我國的營商環境有較為明顯的改善，但是東、中、西部以及東北地區法治化營商環境的差異仍然比較大。該區域差異的形成必須要考慮到我國央地政府的治理模式、地方法治建設競爭、各類經濟特區的設立以及歷史文化和傳統觀念等因素。“在主權國家的疆域范圍內，國家和社會治理的體制與方式以及法治發展進程，不可避免地要受到特定地域范圍內的經濟、政治、社會、文化、歷史乃至地理環境等各種因素和條件的深刻影響。”［5］我國各區域的法治化營商環境也不例外的會受到以上因素的影響，具體而言，我國法治化營商環境區域差異形成的原因主要有以下幾點。

（一）央地政府間的分權治理模式

從中國現有的法律制度背景來看，央地政府間的分權治理模式為行政發包制。行政發包制是我國國家治理中的一個重要制度，表面上地方政府須嚴格按照中央政府設定的“國家法治”的目標和路徑來建設地方法治。但實際上，地方政府被中央政府授予了大量的治理權限，具有主動性和積極性去自主管理本地區設計和實施的法治建設項目。［6］中央與地方之間職權劃分不清晰，中央制訂的法律法規或者規章在出臺過程中，諸多重要環節難免被忽視，不能滿足實際需要，規劃的工作任務和要求常常超過地方和下級可以承受的范圍。地方政府在制定住房、教育、社會保障等領域的法規、政策實施細則和執行措施時，常使用多種方式回避中央設定的服務標準與要求。

在該分權治理模式下，地方政府的人事任免由中央政府統一安排，而中央對地方的政績考核又是以地方GDP的增長情況為依據，以此作為任命和升遷的重要依據。因官員關心自我的升遷，導致地方領導人與地方發展之間存在著密切的聯系。因此有些地方基于政績考核的壓力，動用當地的財力、物力和公共資源，甚至濫用警力，旨在應對市場經濟發展過程中出現或可能出現的矛盾，實際上該行為將加速社會矛盾的升級。

（二）地方法治建設競爭

為實現經濟增長，地方政府所選擇的最有效方法，首先是不斷加強招商引資，以維持經濟的高速增長，增加財政收入。［7］當大量地方政府打算以吸引企業落戶當地來獲得地方的財政稅收并促進經濟增長時，就形成了地方政府之間的招商引資競爭，即地方法治建設競爭。各地方政府通過制定一系列旨在降低企業成本、增強企業盈利預期的地方性法規、規章和規范性文件，以吸引企業、私人等不同類型的投資者到當地投資。地方政府充分認識到法治環境對于地方經濟增長的重要性。如時任湖南省省長周強就明確指出，當今區域經濟發展的競爭……說到底是法治環境的競爭。［8］

地方政府會因為希望增加地方財政和促進地方經濟增長而開始真正尊重企業產權和提升當地的法治化營商環境。因此不少地方政府都強調，為在地方競爭中占據優勢，就要營造一個公開、透明、穩定、可預期、低成本、優質服務的投資軟環境，縮小投資者的綜合運營成本，讓投資者安心大膽的謀發展。但各地推進法治改革的進程和建設法治化營商環境的效果都不同。這是因為信息不完全、知識差異、各地經濟社會環境千差萬別，區域差異明顯，各地結合當前現實狀況，對自身制度體系的反思能力也不一樣。［9］

（三）各類經濟特區的建立

各地法治化營商環境的差異與當地的經濟發展水平有著一定的聯系。而各類經濟特區的建立是引起區域經濟發展水平差異的重要原因之一，也是區域法治化營商環境存有差異的重要原因之一。一般而言，建立經濟特區的地區，營商環境的排名比較靠前，其法治化營商環境也更加優良。以自由貿易實驗區、特色自由貿易港為代表的特區經濟市場交易比較頻繁，其經濟活動也更加依賴法治化營商環境。黨的十一屆三中全會以后，中國開始實行對外開放政策，設立深圳、珠海等經濟特區。截至2017年4月，我國已有7個經濟特區。除此之外，還建立有國家級新區自貿試驗區、國家級經濟技術開發區、國家級新區等多種經濟區。經濟特區內的經濟活動會享受許多優惠政策和自主權，如企業經營自主權、補償貿易、合作經營、外匯管理、公司所得稅減免等。在一系列優惠政策的支持下，這些經濟特區的進出口增長速度較快，外資活躍。

（四）歷史文化和傳統觀念

“實際上，任何一個國家的法治概念的核心價值都建立在其自身特定的社會和文化背景之上。”［10］在市場經濟發展的過程中，歷史文化和民眾的傳統觀念等因素的地區差異也會導致法治化營商環境存在區域差異。文化含有許多內在制度。一個地區的法律文化與其傳統文化觀念密切相關，不同地區的歷史文化習俗和傳統觀念對各地區的法治化營商環境的影響不同。比如在浙江溫州，早期永嘉學派主張的義利并用，工商皆本等傳統文化觀念促使其重商思想廣泛傳播，享譽國內外。永嘉學派的思想已滲入到溫州社會的各個階層，在推動溫州地區法治發展的過程中扮演著一個重要角色。［11］溫州地區的法治發展能夠走在全國前列，除當地發達的民營企業及溫州商會進行資源整合的原因外，也包含有該地區傳統法治觀念的因素。

而在法治化營商環境發展相對落后的西藏地區，少數民族獨特的傳統文化和歷史發展等因素導致西藏地區的市場化程度很低，所以西藏的營商環境指數排名表現相對較差。其財政收入的主要來源是海內外知名旅游景點的收入，經濟活動主要以農牧業為主。故西藏的經濟發展水平相對于東部沿海地區來說較為落后，營商環境指數排名不佳，而其中的法治化營商環境的發展也相對落后。各地不同的歷史文化和傳統觀念，會導致各地法治化營商環境水平的差異，其也是引起法治化營商環境區域差異的因素之一。

三、法治化營商環境區域差異的協調機制

跨行政區域協作治理的法治化機制，是區域法治進程的一種重要樣態，是跨行政區域政府之間的競爭與合作所形成的。如美國的州際協議有效調節著州際區域合作關系，增強了跨州區域公共事務自主協作治理能力。［12］

（一）立法協調：區域協同立法制度化

優化法治化營商環境要以建立健全法律制度為切入點，提高地方立法質量，營造良好的立法環境。法治作為規則之治，其重要功能在于為人際交往提供穩定的預期。［13］營商環境法治化實現的前提在于，存在一套公平、透明、具有穩定可預期的體系化法律法規可供其適用。一般來說，發展優良的經濟體普遍具有完善的商業法律法規，如新加坡具有世界上極為優秀的知識產權保護法制體系。法律是治國之重器，良法是善治之前提，有優良立法質量的法律才能使法治的實現具有現實的根基。隨著“放管服”改革的深入推進，碰到法律法規“天花板”的情形越多，法律法規的不健全將會造成認定使用難、跨地區辦理難。各區域內的政府部門要主動與人大和相關司法機關溝通銜接，配合做好相關工作。

根據各級人民政府組織法的規定，上級交辦的任務通常都是剛性的。雖然除了有關的法定職權，但是這一部分的界定往往不夠清晰明了，如管理本地區經濟社會發展事務，沒有具體表明管什么。這就導致上下級間權限不清，事權與難事極可能下放基層。在這種情況下，就算地方積極希望有所作為，但也因需等待中央作出指令回復，而不敢有所作為。這種情況在立法機關、司法機關的工作中也同樣存在。［14］隨著中央政府權力的逐步下放，區域法治的自主性空間正在拓展。地方人大據法律的規定，擁有一定的地方立法權。自2015年《立法法》修改以后，設區的市享有了對城鄉建設與管理等方面的地方立法權。在立法權擴容背景下營商環境立法的協調，一方面要保證區域內各項合作具有法定框架，另外一方面還要促進地方立法資源的共享。“在立法法的制度設定下通過區域協作立法，以法律語言、法律設施和法律制度等為環保、治安、產業發展乃至社會協同治理等建立法律意義上的規范性合作機制，也就是區域協同立法制度化。［15］

（二）司法協調：加快跨地區司法制度改革

往往在經濟越是發達的地區，市場經濟的發展越充分，在利潤的吸引下，人們的利益越發多元化和復雜化，這種局面需要非常詳備復雜的法律體系才能應對，而司法公正是維持這一體制有效運行的重要保障。［16］司法公正作為社會的最后一道防線，也應該是法治化營商環境的重要一環。司法機關在辦案過程中必須堅持公平正義。公平正義是中國特色社會主義法治理念的內容之一，也是法治文化的核心價值。［17］但又因為司法活動的獨立，導致區域內的司法協作工作難度較大。因此各區域可以在司法活動的技術層面對司法協作上進行創新與粘合，加快跨地區司法制度改革，構建法治化營商環境協調機制的司法保障。

（三）行政協調：區域行政執法合作

法治化營商環境，應當是運用法治思維，貫穿法治精神，重視法治作用，使得關于營商環境的法律法規能夠得到有效實施的制度性安排。“構成法治基礎的基本觀念是，政府權力的運用只能以法律為基礎并處于法律的約束之下，必須有一些實體性制度和程序性制度來保護公民自由權和經濟自由權，使其免受權力機構的任意干涉。”［18］從本質上來說，行政執法成為落實法治化營商環境的關鍵，區域行政執法的協調性和統一性成為區域法治化營商環境的發展必需。行政執法機關要加強在開辦企業、產權登記、稅收、優惠政策等方面的執法合作機制，如加強質量監督、執法協作、統一稅收、信息交流等制度建設，實現區域執法工作的協調性和統一性。開展區域行政執法合作有助于推動區域內各行政執法機關之間的執法溝通和聯動，協調行政命令與國家法令的一致性程度，提高行政審批效率，形成執法合力，有效治理跨地域公共事務，促進法治化營商環境的協調發展。

（四）法律服務協調：加快跨區域法律服務協作

公共法律服務體系建設是一項系統工程，包括法律咨詢、法律援助等事項。推進公共法律服務體系建設不僅是打造法治化、國際化、便利化營商環境的客觀要求，還是黨中央、國務院的決策部署和人民群眾的熱切期盼。各省市區法律服務的區域合作也在不同程度地進行著，各省市區之間加強合作、交流、培訓，互相學習經驗教訓來發展和解決法律事務。但隨著社會的不斷進步和發展，遇到疑難和復雜的法律事務的幾率也在不斷上升。因此我們要加快跨區域法律服務協作，促進法治化營商環境的區域協調發展。

全國司法行政機關需加快整合法律服務資源，促進公共法律服務平臺的普及化。該平臺不是實體、網絡、熱線三大平臺的簡單組合，而是為滿足群眾的公共法律服務需要，將三大平臺有機融合，使公共法律服務標準統一，協調一致，使群眾的需求得到一網通辦，快捷辦理。立足于我國實際，突出中國特色，整合法律服務資源，加快建設國際領先的法律服務體系，更好地服務市場經濟的發展，促進區域協調發展。

法治是影響一國經濟發展的重要因素，健全的法律及運作良好的法院是支撐一國經濟發展的重要基礎。正在致力于促進區域協調發展的中國更需通過法治思維，用講法治、重信譽、高水平的服務投資軟環境來營造對國內外企業持久的吸引力。以法治思維來優化營商環境，構建法治政府、廉潔政府、責任政府和服務政府，落實優化營商環境的政策與服務，創造一個公開、透明、穩定、可預期的發展環境。有助于改善治理和打擊腐敗，有利于創造就業、吸引投資和提高競爭力，有效降低企業經營中面臨的制度摩擦。加快跨區域協同立法、司法制度改革、行政執法合作與法律服務協作，建立具有我國特色的法治化營商環境的協調機制。堅持法治區域協調發展中的基礎作用，優化市場經濟發展的營商環境，促進區域協調發展。法治化營商環境的改善和優化涉及到改革的深化，我們要清楚了解法治化營商環境的區域差異及影響因素，建立起法治化營商環境的協調機制，為營造國際一流營商環境創造更加有力的法治保障，打造更加優良的法治化營商環境。