蒙古國經濟可持續發展動因分析

[摘 要] 蒙古國經濟發展的大起大落，其癥結在于經濟結構的極度不平衡，經濟發展支柱單一，并存在對資源及對外經濟的過度依賴，經濟發展環境變化頻繁等問題。但是，在中蒙經濟發展戰略對接的有利背景下，發揮蒙古國礦產、牧業和可再生能源資源豐富的優勢，隨著后疫情時期國際市場對主要大宗產品需求增加，通過調結構、調政策和調方式等措施，蒙古國經濟發展內外環境不斷完善，其經濟必將走上可持續發展之路。

[關鍵詞] 蒙古國;經濟結構;依存度;可持續;發展戰略對接

[中圖分類號] F131[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）09-0006-04

新冠肺炎全球蔓延，對于外向型經濟程度較高的蒙古國來說，其經濟發展自然受到了較大的沖擊。最直接的表現是2020年一季度，蒙古國對外貿易總額為21.97億美元，同比減少28.1%。其中，出口額和進口額雙雙下降，同比分別減少41.5%和9.7%。由于出口量大幅減少至10.35億美元，進口總額11.61億美元，自2014年以來，首次出現貿易逆差，達到1.25億美元。一直以來，蒙古國的礦產品出口收入都占據總出口收入的80%以上。而2020年1-5月，礦產資源出口整體減少。其中，蒙古國原煤和原油出口較同期分別下滑2.4倍和4倍。由此，導致蒙古國財政出現赤字、經濟活動放緩、企業收入下降等現象。雖然蒙古國央行及時調整貨幣政策和降低商業銀行貸款利率以減輕中小型企業的負擔，然而對于原本產業經濟基礎較差，經濟發展剛剛走出低谷的蒙古國經濟來說，如果疫情在全球繼續廣泛蔓延，其經濟受影響的程度還會加深，但也不是沒有在后疫情短期內恢復的積極因素。

一、限制蒙古國經濟發展的不利因素

20世紀90年代初，蒙古國進入轉型時期以后，調整了對外政策，實行“多支點”“全方位”，以經濟為中心的開放外交。經過幾十年的發展，蒙古國經濟伙伴已經發展到150多個，為蒙古國參與國際經濟合作打下了良好的基礎。自2000-2011年，蒙古國經濟年均增長率為9%，最高值達到2011年的17.3%。彼時，出口增加、外匯儲備增長、匯率堅挺、投資大量流入，同時也帶來了商業投機熱潮。然而，這種非理性的繁榮猶如曇花一現。2012-2016年，蒙古國經濟連續五年處于下行通道，GDP分別為12.3%、11.6%、7.9%、2.3%和1.2%。蒙古國內各界、周邊報道，都認為蒙古國經濟近幾年出現了危機，或是陷入了嚴峻困境。也充分暴露出經濟發展的脆弱性和結構的單一性等問題。由于蒙古國經濟對外依賴嚴重，連續四年的外貿總額下降，出口業不景氣，導致外匯短缺，而外資的下降與逃離使蒙古國遭遇融資困難，金融系統不良、匯率波動、物價高漲等相繼發生，沉重的債務就成為壓垮蒙古國經濟的最后一根稻草。

（一）蒙古國遭遇經濟困難的具體表現

1.外貿下降，外匯短缺。自2013-2016年，蒙古國對外貿易額除了2014年略有增長外，其他均出現下降，其中2015年，對外貿易總額與出口額更是降幅達到兩位數，分別是23.1%和19.1%。這一情況直接帶來的便是外匯儲備嚴重不足，從2012年末的40.91億美元、2014年底的16.50億美元，至2015年末、2016年末，蒙古國外匯儲備更是僅有13億多美元。這直接導致進口在2013年-2016年，連續四年下降，分別是-5.7%、-17.6%、-27.5%和-11.6%，嚴重影響了生產的持續發展和人民的日常生活。

2.外資銳減，融資困難。蒙古國礦產資源豐富，市場化程度較高，具有比較好的投資吸引力。外資流入在2010年、2011年，迎來了接近3倍的高增長，分別是16.29億美元和46.2億美元。但是，由于蒙古國政策穩定性較差，雖然2012年的《戰略領域外國投資協調法》很快即被廢止，新《投資法》取消了對外國投資者投資領域的限制，但是，投資者仍心有余悸。再者，受國際市場大宗礦產品價格持續走低等外部因素影響，蒙古國吸引外資從2012年至2016年，連續5年大幅下降，外國投資暴跌85%。外資流入額分別是44.07億美元、20.98億美元、2.76億美元、0.83億美元和-41.71億美元。而同時，蒙古國金融系統的不良貸款持續增加。自2013年，蒙古國的逾期貸款總額、銀行系統不良貸款逐年增加。2016年，逾期貸款達9128億圖，較上年同期增長6.9%;不良貸款達1.0828萬億圖，較上年同期增加24.5%。2016年前12個月，蒙古股票市場總交易量為4628.91億圖，較上年同期減少48.5%。

3.匯率物價，雙重重壓。從2013年開始，蒙古國圖格里克對美元匯率一直困擾著蒙古國民眾，是近年來蒙古國經濟困局的重要特征。從2012年的平均匯率1美元兌換1351.4圖，到2013年的1美元兌換1525.7圖，蒙圖貶值達12.9%。而2014年8月蒙圖兌美元匯率一度突破1900圖大關，之后雖有好轉，但2015年蒙圖兌美元平均匯率即站穩了1970.7圖。甚至到了2016年2月就突破了蒙古民眾所擔心的2000圖大關，全年以平均匯率2147.7圖報收。2017年、2018年連續兩年再創新紀錄，1美元分別兌換2433.9和2637.35圖格里克，貶值幅度分別為13.3%和8.4%。匯率的大幅貶值，引起物價上漲，使蒙古國民眾實際生活受到巨大沖擊。2012年、2013年，蒙古國物價指數同比上漲14%、12.5%。2015年、2016年，漲幅有所下降，分別是1.9%和1.1%，但仍處于上漲通道。食品、飲料、水類產品的價格、服裝價格、家具和家電價格、醫療保健用品價格、運輸價格和文化娛樂用品價格總水平都普遍上漲，只有通信用品價格下降或維持持平。與百姓生活息息相關的牛肉價格更是在三年間翻了一倍多。2010年3月17日，蒙古國經濟運行正常時，牛肉價格為4429圖，2019年10月10日漲至8000-10000圖。

4.巨額債務，帶來重負。從2011年開始，蒙古國外債不斷擴大，從存量不到30億美元擴大至2019年9月時的299.33億美元，占GDP的比重從28.8%，上升到219.5%，已經達到危險的境地。近年蒙古國外債總額不僅大幅增長，到期的債務壓力也很重。2021—2024年將是蒙古國償付外債的高峰期，將再增加10億美元的政府債券償還利息支出，外債危機仍是蒙古國經濟目前面臨的最大問題。

（二）限制蒙古國經濟發展的不利因素

1.意見不一致，錯失發展良機。蒙古國自上個世紀90年代初轉軌以來，奉行的是多黨執政的議會制度。議會不僅是國家最高立法機構，而且還扮演著“最高執政機構”的角色。在這種體制下，大型項目往往會成為議會黨團相互間攻擊的題材，致使一些對國計民生有利的應該上馬的項目在議會上成為議而不決的“馬拉松項目”。

2.政策不穩定，影響了外國投資者對蒙興趣。蒙古國豐富的礦產資源以及礦業開發帶來的投資熱潮，給這個國家的經濟發展創造出高增長的奇跡。但是，蒙古國國內，缺乏有利于經濟發展的大環境。自2012年蒙古國民主黨贏得議會選舉并組建政府以來，人事變化頻繁、執行率低下，曾三年連續修改三部法律。尤其是2012年5月，通過的《關于外國投資戰略領域協調法》，將礦業、金融、媒體通信列為關系國家安全的戰略性領域，對外國投資者設置極為苛刻的限制，已簽訂的合同因此無法履行，這直接導致大批外資公司撤離，[1]蒙古國的外商直接投資額因此大幅下降。雖然蒙政府于2013年通過新的《投資法》，但是前期給投資者帶來的陰影很難在短期內消除。

3.對礦業過度依賴，國際大宗商品價格走勢影響。目前，蒙古國的經濟尚處于工業化初級狀態。采礦業在蒙古國民經濟中的地位不斷提升，其對GDP的貢獻率從2003年的12.7%，提高到2019年的30%。礦產開采及加工業產值占其工業總值一直保持在70%左右，占預算收入的40%、外國對蒙投資總額的85%、占出口總額的比重接近80%。[2]而整體工業基礎薄弱且不成體系，機械、石化、電子等制造業產品和大部分輕工業產品依賴進口。信息與通信部門的企業產值占國內生產總值的8%。其他部門如公用事業為2.6%，建筑業為1.2%，旅游為10%。蒙古國經濟高速增長之時，正適逢國際大宗商品價格暴漲之際。花旗銀行的研究人員在2013年稱，在過去的12年中，世界大宗商品價格大漲400%之后，這一超級周期已經結束。結果，隨著近年煤炭、銅礦等大宗商品國際價格走低，蒙古國經濟即陷入困境。蒙古國對外貿易過度依賴礦業發展，造成該國產業結構發展不平衡，其經濟發展走勢也不穩定，容易受到國際市場對礦產品需求和相關價格波動的巨大影響。

4.對外貿易依存度過高。蒙古國是典型的資源出口型經濟，2015—2019年，外貿依存度72%增加到100%，經濟發展極易受到外部因素沖擊。在蒙古國的貿易伙伴中，僅與中國、俄羅斯、日本、美國、英國前五位國家的貿易額之和就占蒙古國進出口總額的87.9%。由于地理位置、中國經濟發展對礦能資源的需求及雙邊經濟結構互補等因素，使得蒙古國經濟嚴重依賴對華出口，對中國經濟的倚重逐年加深。2015—2019年，中蒙進出口額占蒙同期外貿總額均在60%以上，2019年達到64.4%。其中，蒙對華出口額為67.98億美元，占蒙出口總額88.2%，自華進口額20.6億美元，占蒙進口總額的33.8%。蒙古國經濟自2011年出現的下行趨勢，也與中國將調整國內經濟結構作為首要任務，控制了經濟增長的速度有關。雖然蒙古國已經注意到這一問題，但是在經濟陷入極大困境的情況下，完全擺脫對外經濟的依賴還很困難。

三、蒙古國經濟發展的積極因素

在國際貨幣基金組織、中國等國的幫助下，蒙古國短期債務問題得到解決，并開始實施緊縮性預算和貨幣政策，對蒙古國走出危機、恢復經濟起到了關鍵作用。隨著國際大宗商品價格上漲和蒙國內需求改善，特別是媒、銅等礦產品出口收入增加，以及牛羊肉類等農產品的大量出口，加上服務業、農業、交通運輸大幅增長，促使蒙古國內經濟狀況在2017年、2018年和2019年連續三年呈現出增長態勢。雖然受新冠疫情影響，2020年蒙古國經濟將再次出現波動，但從長遠來看，蒙古國政黨如果停止不理智的爭斗，在調整政策、改善投資環境和經濟結構等方面采取措施，其經濟發展的積極因素仍將會發揮作用。

（一）蒙古國政府開始重視建立良好的投資環境

至2017年，蒙古國吸引外資終于遏制住下降趨勢，2018年外國直接投資實現21.74億美元，雖然與2011年當年引進外資46億美元的歷史最高還相距甚遠，但也同比上年增長了5%。2018年蒙古國經濟會議公布了名為“三個支柱發展政策”的未來三年投資規劃基礎文件，期待為蒙古國經濟發展注入新的活力。三個支柱是指蒙古人、好政府、蒙古資源。具體內容包括多支點經濟發展政策，建設公正、有紀律、負責任、穩定的政府，以及以人為中心的社會政策等三大戰略27個目標。此舉達到了預期目標，2019年1月9日，世界權威金融分析機構標準普爾（Standard & Poors）宣布將蒙古國長期信用評級由“B-”上調至“B”。隨后，該機構又宣布將蒙古國長期信用評級由“B”上調至“B+”，將短期信用評級依舊保持為“B”。這兩次的升級對蒙古國金融市場的發展影響巨大，銀行業總資產首次超過30萬億圖格里克。2019年，蒙古國5家銀行的資產增幅達1400億圖格里克。此外，根據蒙古國家大呼拉爾和政府決議，通過國內外證券交易所，2019年銷售額登斯塔旺陶拉蓋公司30%的股票，發行IPO。政府向礦業與重工業部下達指示，須要研究通過香港和紐約證券交易所銷售塔旺陶拉蓋股票問題。若將額登斯塔旺陶拉蓋公司30%的股票發行到國際資本市場，蒙古國有機會獲得15-60億美元投資。蒙古國正在從根本上重視并建立良好的投資環境，保障外國企業的投資權益，同時盡量保持國內執政的穩定性，蒙古國的投資環境改善指日可待。

（二）畜牧業的穩定增長是經濟發展的重要支撐

畜牧業是蒙古國重要支柱產業，占GDP的10.6%，出口收入占8.4%。近十年來，蒙古國對提高畜牧業產能日益重視，全國存欄牲畜存欄量高幅增長，屢創新高，即使在2016年蒙古國經濟增長跌入谷底，牲畜存欄量同比增長仍達到9.9%。2019年，蒙古牲畜存欄量突破7000萬頭，同比增長6.8%。人均牲畜量約為21.5頭，在世界上名列前茅。為推動蒙古國經濟多元化發展，蒙古國政府開始挖掘肉類產品出口對經濟增長的推動潛力，在2016年相繼出臺的《蒙古國可持續發展愿景2030》和《蒙古國政府行動規劃2016-2020》中，對提高畜牧業生產效益和肉類產量都做出了相關要求和規劃。蒙古國是全球第二大羊絨儲備國，羊絨供應量約占全球的三分之一，對蒙古國而言發展羊絨產業是提高國家財政收入和國民收入的有效途徑。為更好發展畜牧業，蒙古國已出臺綱要著力發展集約化畜牧業，將快速推進“蒙古國牲畜”國家計劃，從整體上提升畜牧業的經濟效益，建立羊毛、羊絨和皮革收儲與運輸體系，為牲畜產品的加工與制造構建原料儲備。2018年2月，蒙古國頒布為期四年的國家羊絨計劃，該計劃以蒙古國羊絨制品的生產加工、技術革新以及對羊絨企業的財政扶持為重點，這將提升畜牧業向高質量發展。

（三）采礦業引領工業增長的動力十足

礦業在蒙古國民經濟中始終居第一大產業的地位，是蒙古國的支柱產業，是其經濟增長的主要驅動因素。蒙古國礦業資源豐富，煤炭、銅等大型礦藏在世界儲量居領先地位，況且開發勘探還屬起步階段。經濟轉軌后，為了恢復經濟發展，蒙古國從相對存在比較優勢的能源礦產業入手，大力發展礦產品的開發和出口;而為了獲得資源，國外的投資、援建項目及技術引進也大多都是圍繞著礦產能源開發，采礦業在蒙古國民經濟中的地位不斷提升。雖然蒙古國存在基礎設施較為落后，水電資源與專業人員匱乏等制約礦業發展的因素，但自蒙古國實施“礦業興國”發展戰略以來，蒙古國礦產業總值的增長速度大部分都是兩位數，即使是經濟陷入谷底的2016年，國內生產總值只有1.2%，其礦業產值的增速也是20.5%。礦業的有力增長，不僅帶動蒙古國經濟走出經濟轉軌后的低谷，也再次帶動蒙古國經濟走出自2011年以后的下行通道。為了維持經濟的穩定，蒙古國仍將擴大礦產品的出口。目前，煤炭是蒙古主要的出口創匯商品。2019年，蒙古國煤炭出口3660萬噸，同比增長0.9%，出口金額為30.78億美元，同比增長9.9%，占蒙出口總額的40.5%。受新冠疫情影響，煤炭、銅、原油和鐵礦石等蒙古國主要大宗商品的市場價格短期內可能會走低，但疫情過后，隨著生產恢復的強力需求，這些大宗商品的市場價格上揚可期。未來幾年，無論是滿足蒙古國內的能源需求，還是為了滿足出口的需要，煤炭開采仍將發揮其主導性的作用，礦產品出口增加將保駕蒙古國貿易、經濟增長。

（四）可再生能源潛力巨大

蒙古國的可再生能源資源十分可觀，據世界可再生能源協會預測，蒙古國包括太陽能、風能和水能在內的可再生能源總量在2.6太瓦左右。2009年，在歐洲復興開發銀行的資助下，蒙古國在烏蘭巴托附近建設了第一個商業化運行、裝機容量為52兆瓦的風電場，2013年實現并網運行。從現實需求看，蒙古國地廣人稀，是世界上人口密度最低的國家之一，有60%的人口居住在首都烏蘭巴托，剩下的40%多為游牧民族。可再生能源的分布式特征，與這種人口和地理環境正相協調，所以在早期，一些小型的離網設施是新能源發展的主要形態，尤其是戶用太陽能板，很早就通過“十萬太陽能蒙古包”計劃，在農牧民家庭中得到了廣泛的使用。隨著越來越多的農牧民選擇在城市定居，蒙古國未來的電力、水、熱能需求會有一個較大幅度的增長。據蒙古國能源部門預測，蒙古國的電力需求從2018年的770萬千瓦時，將上升到2030年的980萬千瓦時，熱能需求從2015年的730萬大卡，將上升到2030年的880萬大卡。但相對于其潛在生產能力而言，這仍然是一個較小的規模，如果沒有一個外部市場，蒙古國將很難消納其大規模的可再生能源資源。從政策層面看，在落地實踐之前，蒙古國就開始了可再生能源相關的制度建設。2007年，蒙古國頒布了《可再生能源法》;2012年，設立了管理可再生能源發展的專業部門——環境與綠色發展部，是世界上最早成立類似部門的國家之一。2014年，又公布了《綠色發展政策》，提出了可再生能源發展的兩階段目標：到2020年，可再生能源發電的裝機比重，從目前的7%上升到20%，到2030年，再上升到30%。2018年11月，亞洲開發銀行和蒙古國政府簽署了一項總額為8560萬美元的貸款和捐贈協議，用于開發蒙古國的分布式可再生能源系統，其計劃總容量為41兆瓦，將利用電池儲能和能效管理等手段，把蒙古國豐富的可再生能源電力傳輸到西部偏遠地區，以減少這些地區對高污染火電廠的依賴。除了向日益擴大的東北亞市場提供商品輸出外，蒙古還希望成為一個可靠的清潔電力出口國。蒙古國總統巴特圖勒嘎一直大力支持東北亞電力系統的發展，希望借助與周邊國家的電網互聯互通，將蒙古國的可再生能源電力輸往俄羅斯、中國、日本、韓國等國。可再生能源的開發一直是蒙古國能源系統建設的重點，借以從電力進口轉變為出口國。

（五）中國“一帶一路”倡議與蒙古國“發展之路”對接繼續推進

蒙古國是中國“一帶一路”倡議北線重要節點國家，蒙古國的以公路、鐵路、石油管道、天然氣管道、輸電線路等“五大通道”為核心的草原之路倡議與中國的“一帶一路”倡議實現了完美對接。2017年5月，中蒙兩國簽署了《關于蒙古國“發展之路”規劃綱要與中國“一帶一路”倡議對接聯合聲明》，并簽署了20多份合作文件。2018年4月，蒙古國總理呼日勒蘇赫參加海南“博鰲亞洲論壇”期間，中蒙兩國簽署了涉及經貿、人文、環保等領域的11份合作文件，中蒙兩國工商界人士簽署了總價值46億美元的36項合作協議。錫伯敖包煤電輸一體化、巴格諾爾電站、額爾登特熱電廠改造等中蒙電網互聯互通項目和烏蘭巴托雅爾瑪格立交橋主橋建設、烏蘭巴托污水處理廠建設等，一大批中蒙對接合作項目成功落地。蒙古國大型國有煤炭企業——蒙古國ETT公司（珍寶塔本陶勒蓋股份公司）已與中國的曹妃甸港口物流園區達成了合作，曹妃甸港作為蒙方貨物出海口，將實現2021年內運輸煤炭1000萬噸。蒙古國總統在2018年9月舉行的俄羅斯第四屆東方經濟論壇中表示，中蒙煤電1500公里特高壓輸電項目的可行性研究已經完成，如果能投入運行，蒙古國將首次實現煤電的對外輸出。而且，中國無償援助和優惠性質貸款、亞投行、絲路基金、商業銀行等金融資金都將蒙古作為重點投向國家，全力支持對蒙項目合作，推動蒙古國公路、鐵路、能源等基礎設施建設，為其經濟發展注入新的活力。總之，蒙古國“發展之路”與中國的“一帶一路”對接合作是一項長期戰略，對推動蒙古國與東北亞各國的經濟合作將發揮重要作用，為蒙古經濟重回高速增長注入動力。

四、蒙古國經濟走出困境的路徑選擇

（一）調結構，實現經濟多元化

經濟轉軌初期，蒙古國為了擺脫經濟發展的困局，從相對存在比較優勢的能源礦產業入手，大力發展礦產品的開發和出口。一方面，促進了經濟在短期內獲得比較快速的增長，但另方面，也使其經濟呈現出資源型與輸出型的特點，經濟結構一向比較單一，失衡狀態比較明顯，對經濟安全產生重大影響。依靠大宗商品市場的繁榮，蒙古國曾創下全球最快經濟增速，但卻未能利用積累的財富改善經濟結構。若要實現經濟可持續發展，蒙古國應積累穩定基金和運用適宜的財政貨幣政策發展多元化經濟，減輕對礦業的過度依賴，防止落入“荷蘭病”陷阱。為此，蒙古國在發展礦業的同時，要強化制造業的發展，提高畜產品生產加工能力，為中小微企業提供良好的創業環境。將單一的經濟結構，列入蒙古國未來經濟發展需要解決的重大問題，使農牧業、工礦業和基礎設施建設等均衡發展。

（二）調政策，改善投資環境

蒙古國應該通過加深政策調整來改善脆弱的外部環境和財政狀況，議會、總統、政府以及各政黨之間以國家經濟發展為重，健全相互制約機制，保持政策法律的穩定性。財政政策應致力于減少赤字，將公共債務控制在可持續的水平上。貨幣政策應通過允許匯率的靈活調整和儲備金的緩沖來保持物價穩定，避免準財政項目。抓住中蒙俄三國共建經濟走廊的大機遇，積極參與發展戰略對接，改善經濟發展的外部環境，保證已經簽訂的基礎設施建設等合作項目落實到位。

（三）調方式，弱化對外經濟過度依賴的壓力

蒙古國自身沒有出海口，被中俄兩個世界大國緊密包圍，對于人口少，經濟規模不大，結構單一的蒙古國來說，其經濟發展難免依賴這兩個鄰國。但是，蒙古國與中國經濟發展要素互補，合作潛力巨大。在“草原之路”倡議與中國“一帶一路”倡議充分對接的框架下，積極參與，充分發揮自身優勢，吸引國際資本和技術，帶動包括礦業開發和畜產品加工在內的產業升級，建立以出口型市場結構為主導的市場體系，促進傳統畜牧業的市場化、集約化進程。[3]只要充分發掘中國這樣的“超級市場”，擴大合作領域，轉變合作模式，將合作領域由礦產開發、基礎設施建設等傳統領域，延伸至農畜牧業加工出口、住房改造等民生領域，實現雙贏。蒙古國可以效仿中國經濟的發展模式，加快推進與完善中蒙、中俄自由經濟貿易區建設。抓住中國數字經濟的發展機遇，大力支持數字經濟在蒙古境內的發展壯大。

[參考文獻]

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[責任編輯：史樸]