白城市農村土地規模經營發展現狀及對策

高璇 李芳 張洪利 叢子文

摘要 ? ?本文總結了白城市農村土地規模經營的主要模式及所采取的主要措施，分析了推進農村土地規模經營工作存在的問題，著重從建立宣傳引導工作機制、推進農村三產融合發展、規范發展新型農業經營主體、全面推進農村土地流轉工作等方面提出了發展對策，以期為推進農村土地規模經營持續發展壯大提供參考。

關鍵詞 ? ?農村土地規模經營;現狀;問題;對策;吉林白城

中圖分類號 ? ?F321.1 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）20-0261-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

1 ? ?發展現狀

全市2019年農村土地流轉面積達10.13萬hm2，占家庭承包經營耕地面積（51.77萬hm2）的19.57%，分別較全省、全國低7、10個百分點，土地規模經營面積達到19.72萬hm2，接近全省平均水平。

1.1 ? ?土地規模經營模式

1.1.1 ? ?整村耕地出租農業企業模式。以通榆縣烏蘭花鎮陸家村為例，2019年，陸家村同時開展了市農村土地規模經營試點、國家易地扶貧搬遷試點和省農村集體產權制度改革試點3個試點。按中央“三權分置”政策，由村集體牽頭成立全市第一家農民土地股份制合作社，利用農村土地確權工作成果，41個農戶入股35.23 hm2二輪承包耕地經營權，實現連片集約化經營。2017年陸家村開展整村土地經營權流轉試點，全村1 147 hm2耕地先以入股形式流轉給土地股份合作社，合作社再以出租形式流轉給吉林省易盟農業科技開發有限公司經營，入股、出租期限到二輪承包期末。

1.1.2 ? ?村集體統一經營入股土地模式。以鎮賚縣建平鄉民主村為例，2015年民主村集體牽頭興辦了鎮賚縣大民種植養殖專業合作社，整村土地經營權入股合作社，入股期限到二輪承包期末，目前已整理出高標準旱田196 hm2、水田269 hm2，大部分土地由合作社統一經營，小部分土地對外出租。民主村模式主要以種植業為主，合作社基本是自主經營，缺少產業政策支持，目前發展不是很快。

1.1.3 ? ?職業農民興辦家庭農場模式。以大安市安廣鎮永富村為例，該村返鄉創業農民，于2017年成立大安市郡平種植家庭農場，永富村62個農戶158 hm2連片土地的經營權轉包給該農場，農場獨立經營，3年為1個轉包期，轉出土地的部分農民到農場務工，當年收入就實現倍增。永富村模式堅持了以家庭經營為基礎，發揮了職業農民的創業積極性。

1.1.4 ? ?村集體提供社會化服務模式。以白城市洮北區洮河鎮大六家子村為例，2019年，大六家子村利用省農業綜合開發辦公室高標準農田項目打井上電的契機，把分散在農戶手中的690 hm2零散土地集中起來統一規劃布局，村集體再以每5～7 hm2為1個承包地塊轉包給45個家庭農場、種植大戶，全部種植水稻，基本實現適度規模經營。大六家子村模式由村集體提供土地流轉、農田基礎設施建設等服務，為農戶發展農業適度規模經營創造合適條件，有利于保障國家糧食安全。

1.2 ? ?采取的主要措施

1.2.1 ? ?開展土地規模經營試點。市農委以市農村土地確權領導小組文件下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》（白農確權字〔2015〕2號），要求每個縣都要抓1～2個土地規模經營試點村，都要取得一定的成效。

1.2.2 ? ?培育新型農業經營主體。全市發展農民合作社9 280個、家庭農場2 657個、專業大戶3 500個、承包土地的農業企業110個。全市4年累計培育市級典型合作社410個和市級典型家庭農場70個。制定下發《白城市家庭農場規范化管理制度（試行）》（白農社字〔2015〕1號），努力探索創建“龍頭企業+合作社+家庭農場（農戶）”的農業產業化經營模式。

1.2.3 ? ?積極落實扶持政策。全市穩步落實合作社、家庭農場發展貸款貼息項目。全市2015年起開展農村土地經營權抵押貸款試點（農地貸），已累計為合作社、家庭農場貸款54筆共4 216.7萬元，初步緩解了新型農業經營主體發展土地規模經營的資金缺口壓力，降低了因自然災害造成的經營風險。

1.2.4 ? ?推進農村土地確權工作。全市在2016—2018年試點的基礎上，于2019年全面展開試點工作。5年來，全市累計完成實測面積78.44萬hm2，占國土“二調”農村集體耕地面積（93.3萬hm2）的84.07%。全市農村土地確權工作進展較為平穩，為妥善化解土地流轉矛盾糾紛和促進土地規模經營奠定了較好基礎。

2 ? ?存在的問題

2.1 ? ?農村土地規模經營整體工作宣傳指導缺位

有些地方黨委政府和有關部門不關注農村土地規模經營工作，研究較少，部署宏觀，沒有形成發展氛圍。對農村土地承包管理機構關心支持不夠，部分地方缺編、缺人、缺經費，職能難發揮。

2.2 ? ?部分新型農業經營主體運行不規范

主要體現在農民合作社發展上，存在設立不規范、制度落實不到位、財務管理不規范、民主管理機制不完善、發展困難多、帶動能力不強等問題。

2.3 ? ?土地流轉行為缺乏制度約束

現有法律政策只對土地流轉登記、備案做出了原則性規定，對于不登記、不備案的流轉行為，沒有做出約束性規定，因而難以從根本上解決流轉合同不完善、內容違法、損害雙方利益等問題。

2.4 ? ?資金瓶頸問題尚未得到很好解決

白城市農民戶均土地面積相對較大，比較適合發展家庭農場。但是家庭農場自有資金有限，到金融機構融資難、融資貴仍是現實問題，直接制約了土地流向家庭農場[2]。

2.5 ? ?規模經營仍存在不確定風險

當前，白城市農業基礎還很薄弱，基本還處于靠天吃飯的狀態，抵御自然災害和市場風險能力較差，加之大部分新型農業經營主體經營水平不高，一旦出現較大自然災害或市場波動，將對規模經營主體造成巨大的損失，致使無法繼續經營下去，有的會引起連鎖反應，引發新的社會矛盾。

2.6 ? ?農村土地確權工作關鍵環節錯位

有的地方土地確權工作推進滯后，影響了全市和全省進度。另外，在解決多地少地問題上，1/2以上鄉村沒有歸戶方案，達不到能登記、能頒證的基本標準，有的縣確權檔案沒有建立。以上問題已影響市本級對各地2014年、2015年工作成果的驗收。

3 ? ?對策

發展農村土地規模經營，是加快推進農業供給側改革的基礎性工作，各級黨委政府要高度重視，納入工作日程，以釘釘子精神加以推進[3]。

3.1 ? ?建立宣傳引導工作機制

縣鄉政府要負主體責任，把貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）等政策列為黨委政府督查工作重點，引起重視，加以推進。2020年每個縣（市、區）農業（農經）部門都要上報5個農村土地規模經營監測點，定期總結上報相關情況，并按中辦發〔2014〕61號文件要求，加強農村經營管理體系建設，確保事有人干、責有人負。

3.2 ? ?推進農村一、二、三產業融合發展

落實好國務院辦公廳《關于推進農村一、二、三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）等政策規定，引導轉入土地的農戶成立家庭農場，可與龍頭企業合作，爭取實現一、二、三產業融合發展，讓轉出土地的農戶就地務工。注重發現和培育農村一、二、三產業融合發展典型村，2020年全市至少培育10個村，探索符合白城實際的農村土地規模經營模式。

3.3 ? ?規范發展新型農業經營主體

2020年，全市新發展農民合作社220個、家庭農場140個，培育市級典型合作社100個、市級典型家庭農場30個。加強培訓、督查指導和提供農業社會化服務等工作，推動白城市新型農業經營主體規范發展，增強促進農村土地規模經營內生動力。

3.4 ? ?全面推進農村土地流轉工作

一是加強農村土地流轉服務體系建設。由縣級主導負責，利用好省扶持政策，盡快建成縣鄉有大廳、村有工作站的服務體系。二是加強農村土地流轉基礎性工作。推廣使用省統一制定的土地流轉合同標準文本。三是加強農村土地承包政策執法宣傳。通過政策宣傳、政策引導、強化服務、規范檔案、完善制度等手段和措施，進一步規范農戶的土地流轉行為[4]。

4 ? ?參考文獻

[1] 汪學軍.規范農村土地流轉 發展適度規模經營[J].農村經營管理，2008（7）：22-24.

[2] 杜海燕.農村土地流轉問題與對策研究[D].合肥：安徽大學，2010.

[3] 陳再高.安慶市土地規模經營現狀和建議[J].安徽農學通報，2012，18（21）：35-36.

[4] 楊曉琳.我國發展現代農業進程中的土地規模經營分析[D].成都：西南財經大學，2009.