國有資產流失的原因及治理探討

鐘彩霞

[摘要]國有企業一直是我國的經濟支柱，對促進社會穩定與經濟發展起到了重要的作用。在對某國有企業Y集團進行審計的過程中，發現在國有企業經營和并購業務中，出現了明顯的國有資產流失問題，大大影響了國企改革的成效，損害了我國經濟的健康發展。通過分析Y集團國有資產流失的表現形式及原因，并在此基礎上探討國有資產流失的治理對策，希望給有關監管部門防止國有資產的進一步流失，盡快制定完善的治理方案提供一點參考。

[關鍵詞]國有資產;流失;原因;治理

[中圖分類號] F123.7

[文獻標識碼]A

1 國有資產流失的路徑及表現形式

2020年伊始，在對某國有企業Y集團的審計過程中，發現該集團存在較為明顯的國有資產流失現象。根據國有資產流失的路徑及表現形式，主要可以分為經營管理流失和資源整合流失。經營管理流失主要表現為國有企業的受托管理者在任職過程中的經營管理不善、投資決策不當、濫用職權等原因造成，如關鍵管理人員缺乏經營能力、盲目擴張、利益短視，或以權謀私、過度開支等。而在對國有資產的整合過程中，由于不當處置造成的損失也相當突出，如嚴重低估資產價值或低價報廢轉讓資產;或是在對外并購及混改業務中，未經嚴謹的可行性調查研究和評估，高價買進不良資產甚至是劣質資產，導致短期內出現不合理的大幅資產貶值。這些現象與我國經濟發展和國企改革的目標嚴重背離，針對這一問題的治理也迫在眉睫。

2國有資產流失的原因淺析

2.1 我國國有資產產權的特殊性決定了國有資產管理的復雜性

目前我國國有資產的所有權職能和社會經濟管理職能有很大一部分還是一體的，部分國有企業除了完成企業經營任務外，還擔負著一定的行政任務。由于這一身份的特殊性，決定了在改革改制的過程中不能完全按照一般企業改革改制的方式進行，也沒有現有的經驗可以參照。加上許多國有企業面臨體制、結構和歷史遺留問題較多，人員、運營費用負擔沉重，逐漸累積形成了種種詬病，深化改革的難度大，在這種模式下容易發生國有資產流失或者致使國有資產處于流失狀態的現象。以Y集團為例，該企業除了經營傳統的運輸業務，還兼任著當地部分行政管理任務，進行股份制改革后，原有的人員、資產中有相當一部分不適應新公司的業務需要，一方面對于這一部分人員和資產不能完全按照市場化一刀切的方式處理，但同時由于這些職工身份和意識的轉變難度大，導致國有資產的營運能力低下，經營成本費用過高，企業凈資產逐年下降，直至形成嚴重的虧損，從而造成國有資產縮水。

2.2缺乏完善的國有資產管理制度和規范的可操作流程

截至2018年末全國國有企業（不含金融企業）資產總額210.4萬億元，2017年為183.5萬億，國有實體資產逐年上升。我國的國有企業遍布各行各業，企業情況錯綜復雜，難以制定完全統一的管理制度，也沒有具體的國有資產管理可操作流程，只能參照以往的經驗一邊探索一邊改進來執行國有資產管理工作，很多國有企業管理人員的管理行為，容易受到其自身能力、綜合素質的影響，難以避免管理水平落后、經營決策失誤的情況發生，導致國有資產從各種途徑流失。在歷年績效審計中，很多國有企業負責人存在跨行業、跨地區任命，或者從行政管理崗位轉變到企業管理崗位，由于缺乏對任職企業、行業的深入了解，缺乏現代企業的管理理念和經驗，又沒有規范的國有資產管理操作流程，對國有企業的資產管理難以達到良好的效果。

2.3國有資產監管體系不健全，處罰力度不夠

一是國有資產監督體系不健全。如2018年Y集團因業務擴展進行對外的兼并業務，收購過程中的相關可行性報告、審批程序流于形式，沒有具體部門或專業人員對其進行嚴格的監督，缺乏事前、事中的有效審核，僅以國資委年報審計形式對兼并資產的情況進行上報，也難以達到事后監督的效果。二是監管形式和處罰力度不夠?，F有的國有資產管理監管主要是以各類數據、指標對經營管理者政績或業績考核，考核內容較為片面，失職問責流于形式，處罰力度過輕，縱容了國有資產流失現象的頻頻發生。如本例中對于Y集團2018年收購的資產在2019年即出現不正常的大幅貶值和報廢，并沒有相關部門對此進行嚴格的問責追查，而是通過重新評估調整資產價值的方式規避問題。

2.4國有資產管理信息不透明

在與Y集團部分管理人員和普通員工交流過程中發現，大多數員工對國有資產的管理和使用情況知之甚少，尤其是資產的處置變賣、評估價格等，了解的信息幾乎為零。與國有資產有關的處置信息、企業的各項經營數據和管理人員的考核指標，很多時候并未對企業內部公示，更談不上員工對其進行內部監督。部分中介機構在對國有資產評估的過程中，脫離實際，流于形式，或虛報數據，使國有資產的真實情況無法準確的披露，導致在國有資產的處置、變賣或收購過程中產生嚴重的虧損，從而形成了國有資產的流失。

3國有資產流失的治理探討

3.1 充分利用政策，進一步理清政企關系，提高國有資產監管能力

2019年1 1月，國資委印發了《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，國資監管機構第一次以文件的形式，明確管資本的具體路徑。各級部門應充分解讀并利用政策的號召，不斷完善以管資本為主的國有資產監管體制，將過去政企不分的復雜關系，轉變為政企分離，監管部門減少對國有企業經營行為的干涉，重點加強對國有資本的監管，提高針對性和有效性。同時，對國有企業的歷史遺留問題，應積極制定措施逐步理清，幫助國有企業盡快甩掉包袱，建立明晰的國有資產產權制度，提高國有企業的自主管理能力。

3.2建立科學的國有資產管理體系，制定規范的可操作流程，提升管理水平

國資委應通過不斷的總結摸索，逐步形成一套科學的國有資產管理體系，對資產的占有者和使用者進行嚴格有序的管理，防止國有資產的進一步流失。一套完善的國有資產管理體系應當包括資產評估、產權界定、收益分配等相關制度。國資委可以參照2018年財政部等五部聯合發布的《企業內部控制配套指引》，以及此前發布的《企業內部控制基本規范》，制定國有資產管理的控制標準，對各項管理活動形成科學的制度，并制定相應的可操作流程，規范和統一資產管理者行為，使不同水平、不同行業的國有資產管理者有章可循。用操作指南、業務流程指導管理工作，提高國有資產的經營管理水平，降低人為的決策失誤，也從制度和流程上減少管理者以權謀私的機會，降低國有資產流失的風險。同時，為實現國有資產保值增值，還應提高國有資產管理水平，可以從外部積極引入職業經理人、專業管理團隊，制定合理的激勵制度，打破原有固化的、陳舊的管理理念，打破國有企業員工終身制，吸收各行各業精英參與到國有資產管理中來，促進國有企業競爭力的全面提升，從而使國有資產從流失變為保值增值。

3.3建立健全監督考核系統，加大處罰力度

一是進一步完善國有資產監管體制，如重新修改設計考核指標體系，加大對國有資產重大損失的責任追究制。在制定考核制度時，不僅僅是對企業短期經濟效益進行考核，還要全面分析可持續發展能力，關注企業的創新能力?？己酥笜艘獜膯我坏牧炕洕笜?，變為多方位考核，將職業道德、技術創新、改革目標、結構調整等行為化的評價指標納入進來，以此避免管理者片面追求任職期間短期利益行為，使企業符合新常態發展規則?？己酥笜藨鶕衅髽I所在行業不同、企業資產規模不同等進行適當的修改。與此同時，考核制度要和國有企業管理人員的經濟效益、職位晉升相緊密掛鉤，明確處罰措施并嚴格執行，提高管理人員的職業道德和責任心。二是進一步明確國有資產管理中各環節的監管部門和人員，完善事前、事中、事后的監督，加大過失、違法行為的處罰力度。在執行監督處罰措施時，對管理者因非主觀原因的管理誤判，以及按規定程序投資決策造成的資產損失，與單位主體過錯的聯系不是很大，這種性質的處罰力度應與管理者缺乏職業道德，以權謀私等違法行為的處罰區分開來。對性質惡劣的應從嚴從重處罰，加大對職務犯罪行為的追究問責和處罰。

3.4增強國有資產管理信息的透明度，加強民主監督和審計監督

一是建立公開透明的信息披露機制。國有資產運營管理情況可參照上市公司信息披露的模式，除了由國資委定期向上級報告，還應同時向社會公眾公布，全面、清晰地反映國有企業完成的各項考核指標和數據，以及整體績效、發展動態和治理情況，接受公眾監督和檢查。在對國資國企的監控中，積極響應國資委2019年深入實施國資監管信息化建設“三年行動計劃”，充分利用現代化的管理手段和設備，如企業的OA辦公系統、ERP集成管理系統、互聯網在線監管體系等，對國有企業的各類復雜且多樣的信息進行規范的整理，提高信息的公開透明度，以實現國有資產管理的全員參與，民主監督。二是加強外部監督，開展多方面，多角度的審計監督。對于資產評估失真這個重災區，應考慮在監管部門設立專門的評估委員會或評估復審部門，完善評估法規，規范評估程序，對國有資產評估的數據做到多次審核、反復把關，并對惡意串通的中介機構、相關管理人員加大處罰力度，嚴厲打擊國有資產轉讓中的暗箱操作，促進國有資產轉讓的公開公平競爭，減少國有資產流失現象。

4小結

目前我國國有資產流失的情況仍然普通存在，其產生的原因與我國國有資產管理制度的不完善、監管體系的不健全、監管處罰力度不夠，以及信息不透明等原因相關。為了防止國有資產進一步流失，對國有資產各項管理必須盡快完善，不斷規范國有資產管理制度、提高管理水平，建立健全監管體系和處罰力度，提高信息透明度，減少國有資產流失現象，實現經濟的健康發展。

【參考文獻】

[1]陳仕華，盧昌崇，國有企業黨組織的治理參與能夠有效抑制并購中的“國有資產流失”嗎？[J].管理世界，2014 （05）.

[2]張曉文，李紅娟.國有資產的流轉與流失問題辨析[J].經濟縱橫，2016（09）.