我國生態補償的制度建設與經濟政策實踐

王經政 秦小麗（宿遷學院商學院）

■生態補償的概念理解

（一）生態補償概念的界定具有多樣性

生態補償是一個涉及多學科的綜合性問題。生態補償的經濟學理論主要關注如何通過經濟手段優化生態環境資源的配置，從而提高社會整體的效率與福利。與生態意義上修復生態系統的生態補償概念不同，社會經濟意義方面的概念更強調對生態系統的保護，同時也兼具修復之意。除了經濟學方面的概念理解外，環境社會學的主要理論流派也對生態補償的相關概念進行了分析和反思，它們比較關注生態補償過程中的參與性、公平性等問題，以及生態補償過程的有效性和合理性。而政治和法律領域的生態補償研究則更傾向于如何對生態補償過程中的產權界定和補償過程中的權力關系進行合理區分?？傮w來看，生態補償概念的提出，一方面是認可了自然生態系統的服務價值，另一方面是確認了對人類活動進行規范的必要性。從對國內外生態補償概念的分析看出，生態補償的范疇涵蓋了學術界流行的生物多樣性價值補償和生態系統服務支付費用等方面。

（二）本研究對生態補償概念的理解

因為生態補償的外延邊界會決定生態補償政策的適用條件，如果將所有與生態保護相關的經濟性行為都納入生態補償范圍，這會致使生態補償外延過大，就有可能會使生態補償的范疇與現有的相關法規、政策產生矛盾與沖突；同樣的道理，如果將生態補償僅僅理解為專項基金補助與相關收費，就會使生態補償的外延過于狹窄，這會對后續的生態補償政策實施時擬采用的方式、手段等產生制約，進而影響生態補償功能的有效發揮。所以，生態補償在進行概念外延拓展時既要強調其基本性質與基礎定位，還要注重生態補償和其他經濟政策的協調關系。綜上，作為一種補償機制，生態補償可以理解為利用市場調節與政府干預的手段，通過雙向獎懲的方式來協調各利益方關系，以實現保護、維持生態系統服務的目標。

■我國生態補償制度的建立健全

到目前為止，我國已經在礦產資源、農業、森林、草原等多個領域對生態補償進行了立法并據，并據此開展生了不少生態補償項目。

（一）2010年之前的制度建設

具體來說，1986年，我國頒布了國內第一部生態補償的法律制度——《中華人民共和國礦產資源法》，對生態補償方面的相關內容做出規定。1994年，我國《礦產資源補償費征收管理規定》出臺，在一定程度上規范了礦產資源補償費的征收，推動了我國生態補償制度的建設。2005年，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》正式出臺，在科學發展中進一步強化生態環境保護越來越受到重視；隨后，《關于開展生態補償試點工作的指導意見》在2007年發布，這些相關的生態環境保護政策的建立健全為我國生態補償工作的有序開展奠定了重要基礎。除了“退耕還林”“退耕還草”等與農業生態補償相關的法規政策的推出外，2010年《生態補償條例》被列入立法計劃，其框架已初步確定，但因涉及的領域較多，加上各方利益在短時間內難以協調，所以該條例遲遲未能出臺。

（二）2010年之后的制度建設

2011年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“建立完善生態環境與資源補償機制”；2012年，黨的十八大明確要求建立環境污染生態補償制度；次年召開的十八屆三中全會提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。至此，生態補償制度建設已上升至國家戰略層面，其總體性的建設方針也逐步形成。2014年發布的新《環境保護法》明確提出要建立健全生態保護補償制度，而同年發布的《水土保持補償費征收使用管理辦法》則進一步加快了國內生態補償法律制度的建設。2016年，《關于健全生態保護補償機制的意見》閃亮登場，這是我國第一份針對生態補償機制的國家級文件，該《意見》明確了生態補償的事權關系是“以地方補償為主、中央財政給予支持”。2016年，《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》由財政部等四部委聯合發布，目有是加快流域保護和治理長效機制的形成。2020年5月，財政部等四部門聯合發布《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，針對沿黃九?。▍^）探索建立黃河全流域橫向生態補償標準核算體系。

■我國生態補償的政策實踐

我國生態補償實踐起步較晚，總體來看，國內的生態補償主要是通過開展相關項目來推行，在實務中通常會涉及國家與地方兩個層面。

（一）從國家發展戰略層面看

黨中央和國務院一直高度重視生態補償在生態建設中的重要作用，相關的生態補償項目主要是以生態建設工程形式進行。為了實現生態環境保護的目的，我國從1978年起開始針對我國西北、華北、東北的13個省區建設三北防護林體系的重大生態建設工程，五年后即1983年，云南省試點對礦石開采征收補償金，以促進被破壞的生態環境的恢復與及時有效治理。隨后，國家天然林保護、環京津風沙源治理等大型生態保護工程也相繼啟動。從1999年開始，我國先后推出了“退耕還林”“退牧還草”“退田還湖”等一系列生態工程。這些生態補償項目的實施增強了人們的生態保護意識、也在一定程度上保護了生態安全。

以“退牧還草”項目為例，根據我國2001-2010年全國草原生態保護建設規劃，我國從2003年起開始實行“退牧還草”項目，該項目涉及我國西部11個省區約10億畝的草地。2010年年底，國內第一個跨省流域的生態補償機制試點在安徽省新安江流域啟動，并從2012年起開始為期3年的第一輪行動。從森林生態效益的補償機制看，從2013年起，中央財政無論是對集體和個人所有的國家級公益林，還有國有的國家級公益林，其補償標準都給予了不同程度的提升。再以濕地補償為例，2014年國家針對國內21個省、自治區的21處國家級濕地自然保護區，共計安排6.4億元的中央財政資金，用于濕地補貼生態效益補償試點。在國家大型生態補償項目開展下，國內名區域農業生態補償的試點與實踐也在大力推進，努力在發展經濟的同時注意生態環境的改善。2019年，進一步完善糧食主產區利益補償機制在中央一號文件中被明確提出；針對黃河全流域橫向生態補償機制試點，從2020年起的3年內，中央財政專門安排黃河全流域橫向生態補償激勵政策，并以“提升水質”“節約水資源”為核心，以生態產品價值為導向，支持引導各地區加快建立橫向生態補償機制。

（二）從地方政策實踐層面看

農業大省山東省在2016年制定《山東省大氣環境防治條例》，在該條例規范下積極開展大氣環境治理；東部省份廣東省實行耕地保護激勵性補償措施，在全國率先建起基本農田保護經濟補償機制，起到了很好的示范效果。各地在推進生態補償試點中，也相繼出臺了流域生態補償等方面的政策性文件。如：2016年安徽省印發《關于進一步完善大別山區水環境生態補償機制的通知》，就完善政策體系、加大補償投入、加強基礎管理、健全工作機制、推進政策協同等方面提出了意見；2017年安徽、寧夏等省紛紛印發加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的實施方案，以建立多元化的生態保護和補償機制；2019年安徽省出臺《環境生態補償實施辦法》，有力推進了大別山區的水環境生態補償實施。

■我國生態補償制度建設與政策實踐的歸納總結

在中央和地方的共同努力下，我國生態補償在多個領域有所嘗試與試點，也取得了一定成效。但因為我國生態補償工作比國外同類工作啟動晚，總體上看國內有關生態補償立法、生態補償機制、生態補償政策框架構建等方面仍處于探索階段。由于缺乏統一的立法基礎和中央層級的協調，目前我國的生態補償主要特征是部分行業內生態補償開展較快、省級行政區域內生態補償趨于整合、跨行業綜合型生態補償發展較慢、跨省區與跨流域生態補償協調難度較大。目前流域生態補償已在我國省級層面順利開展并得到有效推廣，其在實踐中有兩種基本類型：一是“水質提升補償”，二是“水質惡化補償”。經過各方努力與配合，目前已初步形成以流域生態保護為紐帶的囊括農業、林業、工業在內的生態補償范疇。近2年，國內部分省份已開始整合農業、林業、水利、環保等生態補償，出臺了相應的地方生態補償條例。但跨省區、跨流域的生態補償由于缺乏制度保障和中央有效協調，還未形成成熟的綜合性生態補償制度，這是隨后一段時期我國生態補償制度建設與政策實踐的一個關注點。