市場經濟背景下建立生態補償機制的必要性及對策

陜西國際商貿學院 王昭

生態補償政策是市場經濟體制下促進生態建設和生態保護的有效經濟手段，通過實施生態補償政策，給人們的行為施加一定的經濟刺激，從而引導人們采取積極、主動的措施進行生態建設和生態保護，這不僅有利于推進生態文明建設、解決生態環境問題，加快“美麗中國”，更有助于充分發揮生態環境資源的經濟效益，全面推進綠色發展。

一、生態補償的內涵

生態補償最初主要指的是自然生態系統的自我調節與適應能力。隨著人類對環境影響的不斷擴大，人們將生態補償的概念引入生態環境管理領域，主要強調的是人為地采取一系列補償措施，如政府給予農戶或林戶一定的經濟補償等，以保障一定區域內自然生態系統的穩定。

當前，隨著市場經濟體制的不斷完善，生態補償機制也不斷完善，在原來政府主導的生態補償機制下，市場開始發揮著越來越重要的作用，生態補償更多的開始作為一種資源保護的經濟手段在市場經濟發展過程中發揮著重要作用。一方面，基于“誰受益，誰承擔”的市場原則，對利用生態環境資源進行經濟活動并受益的群體征收生態補償費，并將其補償給受影響的群體，利用市場力量進行生態補償，實現效率最優化。另一方面，利用市場力量可以協調區域發展。在我國，東部地區經濟發達，資源相對缺乏，而在中西部地區，生態環境資源豐富，而經濟發展相對之后。通過生態補償機制，東部地區使用西部地區生態資源后，給予西部地區一定的生態補償，可以實現區域的協調發展，充分發揮中西部地區在資源方面的優勢，實現綠色發展。

生態補償機制作為一種制度創新，基于“誰受益、誰承擔”的基本原則，通過政策與經濟手段，讓生態環境的“受益者”支付相應的費用，同時給予“受害者”一定的經濟補償，講環境保護成本內部化，以解決生態環境保護過程中出現的“搭便車”的問題，并鼓勵更多的人從事生態保護并最終實現生態資本的保值增值①。

二、生態補償機制

補償實施主體和運作機制是生態補償機制的核心內容，按照實施主體和運作機制的差異，生態補償機制大致可以分為兩類：政府補償機制與市場補償機制。

（一）政府補償機制

所謂政府補償機制即是以國家或上級政府為實施和補償主體，通過財政補貼、政策扶持、稅費減免等補償方式，對某一區域、下級政府以及農牧民進行經濟補償，以達到保障農牧民合法權益、協調區域發展、維護國家生態安全的目標。

在政府主導的生態補償機制下，生態補償的資金主要來自于政府財政轉移支付專項資金，這部分資金一方面為政府主導實施的生態保護措施提供資金，同時又對因實施生態保護政策而產生的“機會成本”進行補償，從經濟方面給與地方政府支持②。除了直接性的財政資金支持以外，政策扶持也是運行機制之一。而政府扶持可以分為兩類：稅費改革和政府主導性的項目實施。當前有關生態補償的稅費改革措施主要是征收環境稅，這既可以為生態保護措施的實施籌集所需資金，同時又可以發揮稅收的調控作用，用市場手段引導企業和個人采取有利于環境保護的生產行為和消費行為，從而達到保護環境的目的。政府主導性的項目實施則主要是政府依靠行政力量直接參與環境保護與建設，如天然林保護工程，雖然有部分社會力量參與其中，但發揮主導性作用的依然是中央政府及地方各級政府，這種方式相對于環境稅，能更直接地發揮作用，達到保護環境的目的。

（二）市場補償機制

在生態補償機制運行的初期，主要是由政府來主導實施，一定程度上達到了保護環境的目的。但是隨著制度的運行，政府在生態補償機制的運行管理中存在的機制不靈活、管理成本高、地方政府財政壓力大等一系列問題越來越明顯，市場導向的生態補償機制的優越性就顯現出來。

市場主導的生態補償機制主要是充分發揮市場追求效率的機制，將市場的調控機制引入生態保護中來，以市場化為手段，堅持“誰受益，誰負責”的原則，將外部成本內部化，從而達到生態保護的目的③。與政府主導的補償機制不同，由于市場追求效率為先、效益最大化，因此市場補償機制具有補償機制靈活、管理成本較低以及資金來源多樣化的特點，各國在生態補償方面都積極探索市場主導性的補償機制，如碳交易等都是典型的依靠市場力量進行的生態補償措施。

三、建立生態補償制度的必要性

（一）生態環境市場失靈造成生態破壞現象頻發

在市場經濟體制下，由于外部性、公共產品等因素的存在，使得市場中的資源沒有實現最優配置，即出現了“市場失靈”。生態環境作為一種公共產品，在生態環境市場中，市場失靈問題顯得尤為明顯：生態環境受益者享受“收益”卻沒有支付相關的費用，生態環境的受害者承擔“成本”并沒有得到應有的補償，即外部不經濟。在經濟利益機制驅動下，加之市場失靈導致的外部不經濟因素，人們為追求短期的、局部的利益，做出破壞環境的經濟行為。除了經濟利益驅使之外，生態環境資源的公共商品屬性、資源產權不明晰以及法律的缺失，會加劇對生態資源的掠奪，這些都會導致生態環境市場出現資源配置失靈的現象，從而導致生態資源利用效率低、環境破壞現象頻發的情況。總而言之，生態破壞及環境污染現象頻發的根本原因在于經濟利益的驅使，因此解決生態環境問題必須從經濟方面入手，建立利益調節機制，不斷完善生態環境市場，實現生態資源的有效配置。

（二）生態建設與保護面臨著資金短缺的困境

生態環境是一種典型的公共資源，具備非排他性，其盈利空間有限，且投資回收期普遍較長，這就是使得私人不愿投資該領域，而政府由于服務范圍廣泛、財政資金有限，使得投資于該領域的政府資金必然有限，諸多因素使得資金不足成為我國生態建設與保護中面臨的主要問題。為了有效應對這種局面，《全國生態環境保護綱要》中明確提出了“誰使用誰付費”的生態補償機制，充分運用經濟、法律、技術等多種手段，為生態建設籌集資金，改變單純依靠政府投入進行生態環境保護與建設的局面，通過稅收等多種經濟手段吸引市場力量參與生態環境保護，解決生態建設與保護過程中面臨的資金短缺的問題。

四、建立生態補償機制的對策建議

（一）鼓勵多渠道投資，擴寬環保資金籌措渠道

近年來除了政府財政轉移支付資金的投入以及相關的環境稅收之外，生態補償資金的投入主要依靠的是企業自籌資金，大量社會閑置資金并沒有進入到生態環境保護的領域中來，這就使得生態補償存在著資金來源單一的問題。而生態補償機制的順利實施，離不開大量資金的投入。單純依靠政府資金及少量企業資金的投入，會嚴重制約生態保護機制的實施。因此，應通過多種措施，依靠資本市場的融資手段，政府不斷完善相關的法律法規，為其創造良好的投融資環境，鼓勵社會資源投入到生態保護中來，發揮全社會的力量，共同建設“綠色中國”。

（二）改革現行的資源稅費制度

當前，發達國家在生態補償方面多采用環境稅的形式，環境稅作為一種經濟手段，以稅收為手段，促使人們梳理正確的環保意識，同時還可以通過稅收為生態補償機制的運行籌集資金。基于此，我國可以借鑒發達國家的經驗，在我國推行環境稅，一方面，環境稅的實施可以改變我國目前環境保護稅收制度過于單一的狀態，同時還可以解決目前排污收費制度難以推行的問題，在現行排污收費制度的基礎上，輔之以環境稅措施，對遵守排污制度的企業給予一定的環境稅優惠，而對亂排污的企業則實施較高的環境稅，以稅收手段推進環境保護的實施。

（三）不斷完善環境法律法規

生態補償機制作為一種制度創新，其順利實施需要法律法規給予強有力的保障。生態保護作為一種公共產品，生態環境的建設需要政府主導、市場參與，因此完善環境法律法規需要從政府和市場雙方著手進行完善。一方面，政府應明確各級政府在生態保護中發揮的作用及其財政支持力度，明確各級政府實現生態環境“保值增值”的目標，賦予地方政府在生態環境保護與建設中一定的權限。另一方面 ，市場機制發揮作用需要相應的政策支持和法律支持，因此作為政策與法律制度的制定者，政府還應及時清理、修訂和完善有關生態環境建設的法律法規，不斷完善生態保護的政策，為市場機制發揮作用提供良好的制度環境。

五、結束語

生態環境是市場經濟可持續發展的基礎。市場經濟體制下，經濟利益的驅使使得破壞生態環境的事件頻發，這嚴重威脅到正常經濟活動的開展。因此有必要對生態環境進行保護和重建。生態補償機制就是通過一系列的經濟手段和政策扶持，借助政府管理的權威性以及市場經濟運行的自發性，解決生態保護過程中存在的外部性以及資金不足的問題，實現生態保護的良性循環，實現綠色發展，協調發展。