穩步推進農村集體產權制度改革
——以敦煌市為例

杜斌蘭

甘肅省敦煌市農村合作經濟經營管理站，甘肅 敦煌 736200

一、基本情況和工作方法

敦煌市現轄8個農村鎮，56個行政村、396個村民小組，共有農業戶數33 694戶，農業人口102 574人。我市農村集體產權制度改革工作在2018年全面清產核資的基礎上，今年先行試點，采用“七步工作法”穩步推進。

（一）加強領導，統一思想

1.成立了市鎮村三級主要領導負責的領導體系，明確了工作職責。按照要求，市鎮村在3月底前都成立了農村集體產權制度改革領導小組機構，研究制定了產權制度改革工作方案，確定了示范村，8個鎮確定示范村20個。

2.加大學習宣傳培訓力度，確保此項工作順利開展。各鎮村都印發了宣傳資料，采取動員會、公開欄、社員微信群、進村入戶等方式，廣泛宣傳產權制度改革的重大意義、政策要求，有效調動農民參與改革的積極性和主動性。

3.產權制度改革領導小組辦公室強化業務培訓學習。組織市鎮相關業務人員30多人外出參加產權制度改革培訓班、學習試點縣經驗，市鎮共舉辦產權制度改革相關人員培訓班9場次，培訓1 000余人，有效提高了參與改革相關人員的能力水平。

（二）政策支撐，保障推進

敦煌市產權制度改革領導小組研究制定了《敦煌市產權制度改革實施方案》《敦煌市農村集體經濟組織成員身份認定指導意見》《敦煌市農村集體經濟組織資產股權量化指導意見》《敦煌市農村集體經濟組織登記辦法》《敦煌市農村集體經濟組織示范章程》，鄉鎮和村分別制定了具體的操作辦法，做到了一村一策，一事一策。確保了改革有章可循。同時市產權制度改革領導小組不斷加大指導檢查力度，定期不定期督查指導各鄉鎮工作開展情況，遇到問題隨時解決，確保此項工作穩步推進。

（三）清產核資，摸清家底

2018年，敦煌市嚴格按照農村集體資產清產核資要求，扎實開展了清產核資工作，全面摸清了村集體所有的資金、資產存量和管理使用狀況，為農村集體產權制度改革和農村“三變”改革奠定了堅實的基礎。經核實，全市資產總額為10.19億元，其中：經營性資產0.54億元。針對個別村清產核資摸底調查、登記錄入、估價入賬均不同程度地存在不細致、不準確、不完善的問題。進行了一次“回頭看”，查缺補漏，建立健全資產臺賬，完善農村集體資產產權變動登記制度，將清產核資數據全部錄入甘肅省農村集體資產監督管理網絡平臺，打造農村集體資產管理大數據平臺，實現農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。

（四）界定身份，確定股東

按照《敦煌市農村集體經濟組織成員身份認定指導意見》，各鎮根據各自情況研究制定了指導意見，全面開展了摸底登記工作，各村根據摸底登記情況，針對不同類型人員，召開村三委擴大會議研究集體經濟組織成員身份認定初步方案，經村民代表會議討論形成草案，提交村民（代表）會議表決通過，形成村集體經濟組織成員認定辦法，報鎮審核后實施。試點村根據村集體經濟組織成員身份認定辦法，結合摸底情況，確定本集體經濟組織成員，填寫公示表，在村務公開欄進行公示。經公示無異議后，報鎮政府審核，經鎮審核后，匯總報市農村集體產權制度改革領導小組辦公室備案。

（五）折股量化，股權配置

股權配置是產權制度創新的核心環節。為了積累經驗，我市采取先行試點，積累經驗的辦法，各鎮在有經營性資產的試點村先行開展農村集體經營性資產股權量化工作。試點村在反復討論、征求群眾意見基礎上制定了《農村集體經濟組織資產股權量化辦法》，經鎮政府審核后，提交成員代表大會討論通過，建立股權量化登記冊，進行三榜公布。在股權設置上實行一人一股，不提倡設置集體股，如需設置集體股，比例不超30%，由群眾討論決定；在股權的設置上實行“量化到人、確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的靜態管理模式。

（六）堅持民主，規范程序

產權制度改革關系到農民的切身利益，改革的每一個環節都廣泛征求群眾意見、嚴格履行民主程序，實行民主決策，該市按照民主程序，成立了三個機構：一是股東（成員）代表大會，是村股份經濟聯合社的最高權力機構；二是董事會；三是監事會，通過反復討論開會制定出了三個制度：《村股份經濟聯合社組建方案》和《股東（成員）代表選舉辦法》《股份經濟聯合社章程》，召開股東（成員）代表大會選舉理事會、監事會，推選理事長、監事長。

（七）核發權證，建立檔案

各村整理相關資料，逐級申報，申請登記賦碼，經市農業農村局審核審查符合農村集體經濟組織成立程序和要求，予以頒發《農村集體經濟組織登記證》，截至2019年11月30日，有36個試點村成立了村股份合作經濟聯合社，標志著敦煌市農村集體產權制度改革進入一個新階段。

二、存在的問題

（一）對農村集體產權制度改革認識還不到位

受傳統觀念影響，部分干部和群眾缺乏市場意識，對農村集體產權制度改革認識不到位。一些村干部害怕改革后造成資產流失，甚至怕失去權力，改革后管不好，管不了；部分群眾擔心改革后形成壟斷，得不到應有的利益；也有擔心政策不穩定，發生變化，所以存在等待、觀望現象。這些認識上的誤區，遠遠沒有從政治的高度、理論的深度和政策的廣度上認識產權制度改革，上下沒有形成改革的合力，直接影響農村產權制度改革的進程。

（二）農村集體經濟組織的管理職能和主體地位仍未理順

通過產權制度改革，各村普遍成立了“村股份經濟合作社”，也就是農村集體經濟組織，是從原有的村民委員會中剝離出來的，是發展農村集體經濟的核心。而目前如何管理好這個新生機構，股份經濟合作社與村委會二者之間的職能定位，各自權利義務責任和隸屬關系等，各級沒有出臺任何規范性的指導意見。

（三）村集體經濟薄弱，收入來源單一

據了解，多數村主要依靠轉移支付和產業扶貧等政策性資金維持運轉。部分村雖有集體資產租賃等收入源，但產生的收入無法讓村集體更好地運轉。加之目前大部分村干部年齡偏大，觀念較為落后，發展集體經濟意識缺乏。有的村干部雖然干事熱情很高，但缺乏經營管理經驗和知識體系，對如何整合現有資源、理清發展思路、探索發展模式的能力極為缺乏，無力發展村集體經濟。

（四）農經體系不健全，農村“三資”監管體制有待完善

農村經營管理部門是推進改革的主要業務承擔單位。隨著改革的深入，基層農經部門的任務越來越重，但是，目前基層農經管理體系不健全、隊伍不穩定，力量不匹配、保障不到位等問題十分突出，影響制約了農村改革和鄉村振興戰略的實施。

三、對策建議

（一）加強人才保障，增加人才輸送

1.要加強村干部的培訓。著力加強對村干部致富技能，市場經濟知識，經營管理等方面的培訓，提高其發展經濟和帶領群眾發展致富的能力。

2.增加人才輸送。把“懂經營、會管理”的人才吸納到集體經濟組織管理崗位上來。

3.突出農民主體地位。切實營造有利改革的環境氛圍。農村集體產權制度改革是為農民辦實事、辦好事，應采取多種方式充分宣傳發動群眾，充分調動農民群眾參與改革的自覺性、積極性和主動性。對改革中遇到的疑難問題，要充分發揮群眾的智慧，在法律政策允許的范圍內，盡量通過村民自治的方式解決。

（二）推進配套政策落實，合力推進改革向縱深發展

要認真研究上級相關文件精神，用足用活改革政策，對需要地方出臺配套政策的，要及時研究出臺，及時推進實施；對需要地方配套資金的，要及時納入財政預算。要加強農村“三資”監管，健全“三資”管理制度，完善問責、監督機制，從制度上預防村干部的“微腐敗”。要按照“確權、賦能、搞活”三步走的總體思路，盡快出臺落實金融、土地、稅收等相關政策，完善開展農村產權交易制度，形成推進改革向縱深發展的制度安排和有效機制。

（三）多措并舉發展壯大集體經濟

1.整合項目資源。各級政府要加大財政資金的投入，補齊“三農”發展資金短板。特別是將產改村的規劃發展與鄉村振興戰略的規劃及實施項目整體融合，這樣既可以盤活產改村的基礎建設、產業發展、“三資”資產等“沉睡”資源，又能讓鄉村振興的相關項目在產改村得到制度上、法律上、機制上的保障，讓村集體經濟和每個集體組織成員真正成為鄉村振興戰略的直接參與者和受益者。

2.加快農村產權交易體系建設。要建立市縣鄉村四級農村產權平臺，做好政策制定、管理、監督，同時要啟用市場化機制，引入第三方專業機構，做好評估、交易及更多的專業化服務。

（四）全面加強農經體系建設

1.構建完善的農經管理體系。建立健全鄉農經機構體系，充實基層農經站專業人員的配備，設置鄉鎮一級農經管理機構，配備村一級專職農經員。保障經費預算，建立一支完整的農經隊伍。

2.全面指導農村改革。建立完善的工作機制，要建立農經隊伍的自身業務培訓機制；加強政策宣傳，業務培訓指導；要深入農村認真調研，及時發現糾正在產改中出現的錯誤和問題；要及時發現典型，總結經驗在全市推廣，讓這支隊伍真正成為指導全市農村改革的專業團隊。

3.充分利用和發揮公益性崗位平臺。招聘專業公益性人員，通過系統的上崗培訓，合格后充實到基層農經隊伍中。