平涼市水利法治建設的實踐與思考

郭 瑛

甘肅省平涼市水資源中心, 甘肅 平涼 744000

加強水利法治建設是加快水利現代化建設的重要保障和重點任務，是順應依法治國的必然要求。依法治水管水興水對加快水利改革發展、加強水資源管理、強化水利社會管理具有重要意義。[1]

一、平涼市水利法治建設情況

近年來，平涼市高度重視依法行政工作，依法規范涉水行為，調節涉水關系，取得了長足發展和明顯成效。

（一）強化學習宣傳，營造法治環境

1.加強自身學習教育，以學法提升執法水平。市水務局結合年度學習計劃，采取自學、集中學習、討論等多種方法，積極組織干部職工學習《水法》《水土保持法》等專業法律法規和《行政強制法》《行政許可法》等公共法律及有關規章條例，有效提高了水行政執法隊伍的執法能力和執法水平。

2.深入宣傳法律法規，以普法提高法治意識。制定了《平涼市水務局“七五”普法規劃》，引導黨員干部在水利實際工作中依法行政，在每年“世界水日”“中國水周”等重要節點，有針對性地開展水法規宣傳，通過發放水法規宣傳資料，及時解答群眾現場咨詢，把水利法規宣傳延伸到千家萬戶，提高了廣大群眾的法治意識和惜水、愛水、護水的自覺性。

3.切實維護群眾利益，以說法營造法治環境。近年來，全市引洮供水二期、靈臺新集水庫、涇川朱家澗、莊浪花崖河等重點水利項目相繼實施，針對工程征地等實際問題，把熟悉水法律知識、政策能力強、具有豐富經驗的工作人員派駐在工程建設一線，向管理相對人解釋適用的法律法規條款，既順利推進了工程建設，又切實維護了群眾的切身利益。

（二）強化依法行政，維護水事秩序

1.加大行政公開，引導群眾依法訴訟。按照市政府辦《關于全面推進政務公開工作的實施意見》，圍繞“以公開為原則，不公開為例外”，進一步完善信息公開指南和公開目錄，簡化辦事程序，提高行政效率，加大政務公開透明度，實行規范性文件公開發布，設立公示欄，做到“四有六公開”，即：單位有公開載體、窗口有服務指南、集體有服務承諾、個人有崗位職責，做到執法信息、執法范圍、執法程序、收費標準、辦事結果以及監督方式等及時公開，引導群眾依法訴求，依法辦事，誠實守信，對企業、群眾和各級單位來訪辦事提供了周到服務。

2.聚焦熱點難點，普法執法相互促進。堅持問題導向，切實推進河長制工作，定期或不定期組織開展重點水事活動專項執法，各級河長密集進行巡河督查，組織開展河道采砂問題整改“回頭看”、清河清障、清“四亂”、河流水質不達標整治、河道管理范圍確權劃界試點等多項整治行動，共計解決各類突出問題760余件，全市河長制湖長制工作從見河長邁向見行動階段。

3.科學制定規劃，嚴格落實水事制度。制定了《平涼市水安全保障規劃》，落實最嚴格的水資源管理制度，嚴格取水許可，依法征收水資源費，促進水資源的可持續利用。組織開展水土保持專項執法，防治水土流失，保護生態環境，逐步實現了查處水事案件有力度、河道保障有成效的目標，有效地維護了水事秩序。

（三）強化執法監督，規范執法行為

1.建立健全制度。為有效防止水行政執法的隨意性和濫用權力行為，平涼市加強了對水行政許可法權運行的制約和監督，市、縣（區）兩級建立和實施了執法責任制和重大案件集體討論制以及執法過錯問責制，增強內部約束，規范執法行為，促進了執法工作的規范化、制度化，確保各項水行政執法行為合法規范、高效廉潔。

2.加強民主監督。按照市政府《關于深化行政權力網上公開透明運行工作的意見》，公開執法程序、執法依據，行政處罰在網上公開透明運行，增強了執法的透明度，強化了監督，樹立了良好的執法形象，為促進全市經濟社會快速發展營造了良好的氛圍。

3.調處水事矛盾。注重加強對水事糾紛的調處工作，明確了水事糾紛的內容、分類處置原則，建立了應急指揮體系和行政調解領導小組，完善了行政調解、案件申請受理、調處回訪登記統計、立案歸檔等工作機制，有效化解矛盾，維護社會和諧穩定。

二、存在的主要問題和挑戰

通過多年不懈努力，全市水利法治建設取得了長足發展和進步，但用新形勢、新要求來衡量，仍然存在一些不容忽視的問題和挑戰。

（一）制度設計依然滯后

涉水管理法規仍有待完善，目前涉及流域管理、農村飲水等方面地方性法規仍是空白，水利領域市級立法工作滯后。

（二）隊伍建設亟待加強

水行政執法隊伍素質參差不齊，執法能力建設仍然跟不上形勢發展的需要，權責明確、行為規范、監督有效的水行政執法體系尚未完全建立，全市水利法治建設的狀況、水利法治之路仍然漫長。

（三）執法環境日益復雜

隨著水資源條件的變化、涉水利益格局的調整、水利發展方式的轉變，水利社會管理的難度和挑戰不斷加大，水事活動中的利益沖突明顯加劇，水事糾紛和矛盾時有發生。社會矛盾的解決方式存在著過度依賴行政手段，主要依靠事后補救、末端管理的方式而忽略了法治手段，難以從根本上解決問題。

總的來看，水法規體系有待于進一步完善，水行政執法力度需要進一步加大，化解糾紛機制需要進一步健全，領導干部和群眾的水法治意識需要進一步提高，水利依法行政的能力和水平有待進一步增強。

三、加強平涼水利法治建設的建議

（一）科學立法，不斷提升涉水事務管理的法制化水平

1.加強配套法規規章擬定。結合平涼水利發展實際和經濟社會條件，重點圍繞民生水利、水資源監督管理、水生態文明建設等方面的突出問題，組織制訂“十四五”期間的水利立法規劃，及時向市人大、市政府提出法規、規章的制定建議。加強前期立法調研，力爭出臺《平涼市水資源保護管理條例》等地方性法規，提請出臺《平涼市農村供水管理辦法》《平涼市中小河流管理條例》等規章。適時評估地方性法規和政府規章的實施效果，發現存在問題的，及時提請市人大、市政府修訂完善，主動適應改革和經濟社會發展需要。

2.完善內部規章制度。科學制定和完善事中事后監督管理領域的規范性文件，堅持用制度管權、管事、管人。針對當前內部管理工作的薄弱環節，及時完善、修訂、廢止不合理的制度，逐步建立起內容科學、程序嚴密、配套完備的制度體系，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞。[2]

3.規范行政決策行為。建立健全重大行政決策合法性審查機制，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，發揮法律顧問在行政決策中的作用，防范法律風險。建立健全決策公開、決策跟蹤評價和決策糾偏機制，對因決策嚴重失誤或未及時作出決策造成重大損失、惡劣影響的，應嚴格追究法律責任。[3]

（二）全面學法，不斷提升水利干部職工的法治素養

1.圍繞提高依法行政能力全面學法。教育引導干部職工堅定法治信仰，厘清權與法、禮與法、情與法的關系和責任擔當，堅決反對和克服特權思想、特權現象，發自內心地認同法律、信賴法律、遵守和捍衛法律。組織水利系統干部職工學習《行政訴訟法》《行政許可法》《行政處罰法》等與水行政執法有關的法律法規，牢固樹立“法定職責必須為、法無授權不可為”的依法行政理念。

2.圍繞水利中心工作重點學法。組織水利系統干部職工學習《水法》《防洪法》《水土保持法》等治水、管水、護水方面的法律法規，堅持在工作中學、在實踐中學，不斷增強全市水利系統干部職工運用法治武器，促進水利行業協調發展、化解矛盾糾紛的能力與水平。積極引導群眾關心、關注和參與水利行業立法活動，使立法過程成為宣傳法律的過程。建立水行政執法人員以案釋法制度，加大執法過程中的普法力度，使辦案過程成為向群眾宣傳法律的過程。廣泛開展以案說法、以案釋法活動，發揮典型案例的教育警示作用。

3.圍繞重大活動日集中學法。繼續堅持集中學法制度，做好“七五”普法收尾，科學謀劃水利系統“八五”普法宣傳教育活動。繼續扎實有效地開展法律“六進”活動，深入開展“法律知識月月講”活動。組織開展黨組（委）中心組學法、依法行政培訓講座、法律知識競賽，通過以會促學、以賽促學的方式，不斷提升水利系統干部職工學法的自覺性與主動性。

（三）善于用法，不斷提升依法行政的能力與水平

1.加強水行政執法能力建設。進一步建立健全執法機構，優化執法隊伍人員結構，兼顧水利各類專業及法律、行政管理相關專業。把水行政執法隊伍建設作為構建現代水利人才體系的重要內容，加強執法人員的學歷教育、繼續教育和業務培訓。建立聯合執法機制，健全行政審批與行政監管的有機銜接制度，建立水資源、河道管理、水利工程管理、水文、防洪、水保等部門查處水事違法案件的協同、會商機制，全方位加強水行政執法能力建設。[3]

2.強化水事矛盾糾紛預防調處。充分發揮鄉鎮水務組織在調解農戶之間、協調農戶與水管單位之間的水事糾紛與矛盾的作用，盡可能地把水事糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態。加強對復議受理活動的監督，糾正無正當理由不受理復議申請的行為，嚴格遵守行政復議程序，不斷增強行政復議公信力。[4]

3.依法開展水利建設監督管理。強化水利工程建設領域的行業監管，加強企業信用體系建設，依法嚴肅查處水利建設招標投標違法活動，維護正常的水利工程建設市場秩序。加強工程建設管理，嚴格基本建設程序，確保工程建設質量，防止發生重特大安全生產事故。加強資金監管專款專用，防止滯留、截留、擠占、挪用水利建設資金。加強項目驗收管理，依法開展項目竣工驗收。不斷完善基層水利服務體系，推動水利公共服務承接主體和提供方式的專業化、多元化和市場化，確保水利工程建的成、管得好、長受益。

（四）嚴格執法，確保各項法律規定落實到位

1.嚴厲查處各類水事違法行為。以社會廣泛關注、群眾熱切期盼的水生態保護執法為重點，嚴厲查處非法侵占河道、水庫筑壩攔汊、河道非法采砂等水事違法行為，以強有力的水行政執法，有效維護該市江河湖泊的健康生態。完善水事巡查制度，加大保護農村飲水安全工程、排灌工程、水電工程等民生水工程設施的力度，依法查處破壞、侵占水工程設施的違法行為，服務民生水利建設。依法嚴肅查處非法采砂及其他影響河勢穩定和堤防安全的行為，堅決清除河道、湖泊、水庫等水域設置的影響行洪、阻洪的障礙物，嚴肅查處侵占、破壞水源和抗旱設施、拒不服從統一調度和指揮等妨礙防汛抗旱的違法行為，確保水法規的貫徹執行。加強水資源管理保護執法和水土保持監督執法，依法查處非法取水、不安裝取水計量設施、非法排污等破壞水資源的違法行為，加大工業園區、城市新區建設、鄉村公路建設、房地產開發等建設項目的水土保持監督執法力度。

2.規范行政執法程序。嚴格按照法定程序，細化執法流程，明確執法環節和步驟，做到流程清楚、要求具體、期限明確。認真執行行政執法調查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理等制度。修訂水行政執法法律文書格式樣本，統一執法尺度，減少執法隨意性。嚴格執行收費標準，規范收費行為，嚴禁擴大收費范圍以及擅自提高收費標準或者減免收費。

3.強化執法監督。完善水行政執法案卷歸檔和評查制度，定期組織執法質量考核和優劣質案件評選，加強執法評查結果運用。建立執法個案監督制度，對媒體曝光、群眾信訪和日常工作中發現的執法過錯案件，啟動個案監督程序。[3]認真研判執法形勢，每年解決一至兩個突出的執法問題。建立執法辦案責任終身制，嚴格落實執法責任追究制度。執行行政執法公示制度，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的外，允許公民、法人和其他組織查閱行政執法案卷。[3]加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方保護主義，懲治執法腐敗現象。