國家公園生態保護補償機制研究

摘 要：生態保護補償機制是建設生態文明的重要手段，也是構建以國家公園為主體的自然生態系統保護地的重要制度保障。相比一般的生態補償而言，由于國家公園主體的多元性，在構建生態保護補償機制時需要綜合考量多個生態要素，關鍵要明晰國家公園的補償主體、統一補償標準、構建多元化的資金保障機制、加強補償資金的監管和績效評估，從而更好的為國家公園的建設管理提供科學上的指導，以促進社會公平，實現生態保護與經濟效益的統一。

關鍵詞：國家公園;生態保護;補償機制

國家公園是自然保護地的主要形式之一，是生態文明建設的重要載體。作為一種特殊的自然生態區域，國家公園的良好運行和發展對于我們人類的生存和發展也具有重要作用。自十八屆三中全會首次提出建設國家公園體制以來，黨和國家出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》，明確指出要建立健全生態保護補償機制。作為國家公園管理的關鍵一環，生態保護補償機制影響著國家公園的建設、管理與保護[1]。但是，由于我國國家公園建設起步較晚，對于生態保護補償領域的研究較少，在實踐中依舊存在一些問題。構建國家公園生態保護補償機制無論對于我國生態補償制度的完善，還是國家公園體制建設都具有重要意義。

一、 我國國家公園生態保護補償實踐

生態補償起源于生態學理論，國外稱之為生態（環境）服務付費（PES）。我國國家公園的建設起步較晚，目前在法律層面上對于國家公園還沒有一個明確的定義[2]。《方案》指出國家公園是由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園作為一種特殊的生態區域，與傳統的濕地、草地、森林等單一的生態要素的生態區域的生態補償不同，國家公園的生態補償不僅僅需要考慮區域內的某一個或者某幾個生態要素，而且需要綜合考量區域內所有的生態要素，并在此基礎上設計生態保護補償機制，而且其與權屬明確的礦產資源的開采以及林木的采伐相比，國家公園具有“全民所有性”，“社會公共性”等公益性特征，使得在確定其補償權利義務關系時更為復雜，因此傳統的生態補償的理論不完全適用于國家公園生態保護補償。

由于我國國家公園建設起步較晚，實踐中存在一些亟需解決的問題。首先，補償資金來源不足，補償力度不夠。現階段我國生態保護補償資金主要來自于政府財政，以縱向財政補償為主，補償資金來源十分有限。實踐中由于國家公園生態服務價值難以評估，時常使得補償效益低于生態效益。其次，關于國家公園生態保護補償方面的法制不夠完善，缺乏統一的補償標準。生態保護補償機制的運行離不開法制的保駕護航，目前我國關于國家公園開發管理的法規較少，在全國范圍內尚未形成統一的法律體系，使得各地在國家公園的生態保護補償實踐中缺乏法律指導，不公平現象時有發生。同時，客觀上由于生態系統服務的測算方式，以及價值評估方面缺乏一套科學合理的計量體系，加上生態補償涉及的因素多而繁雜，這也在一定程度使得難以制定科學合理的補償標準。最后，管理體制不健全，補償主體不完善。目前在國家公園生態保護補償管理中，大多依據各部門及地方政府的管理體制，使得國家在生態保護補償工作中時常出現補償責任不清，補償主體缺位的現象。

二、 國家公園生態保護補償主體識別

明確國家公園生態保護補償主體是明確各方權利義務關系、補償金來源以及受償主體的重要前提，如果無法識別國家公園生態保護補償主體，生態補償機制就如空中樓閣[3]，因此，確定國家公園生態保護補償主體就顯得尤為重要。趙淼峰，黃德林提議引入利益相關者理論[4]，國家公園中的“利益相關者“是指影響國家公園生態系統保護或者由于實施國家公園生態保護政策受到影響的組織、單位或者是個人。利益相較于權利而言是更為基礎的法律范疇，引入這一理論的好處就在于一方面可以破解國家公園生態保護構機制構建中主體識別難的困境，進一步明確國家公園生態保護補償主體范圍，另一方面，在明確國家公園生態保護補償主體的基礎上，可以拓寬資金籌集渠道以及實行精準補償，更好的協調各方之間的利益關系。

（一）補償責任主體

國家以及政府作為國家公園的管理者和公共利益代表者，承擔補償責任毋庸置疑，其他主體是否需要承擔補償責任需要進一步厘清。在利益相關者理論的指導下，根據“誰使用，誰補償;誰受益，誰補償”的原則可以進一步確定國家公園的開發利用者以及受益者也應當承擔相應的補償責任。

生態資源具有稀缺性，生態資源使用者通過占有、使用生態資源獲取收益，理應承擔補償責任。主要體現在國家公園特許經營方面，企業、機構組織或者農戶獲得國家公園內生態資源的使用權或者是開發權，利用國家公園內的生態資源獲取受益。國家公園生態資源的開發利用者對于國家公園的生態保護具有兩面性，需要區別對待，對于在國家公園設立之前就存在的合法利用者，依據《總體方案》屬于強制退出對象的，應當給予合理的補償，當然，非法存在的開發利用者不能獲得補償;而對于在國家公園設立之后獲得特許經營權而存在的開發利用者，由于其利用國家公園內的生態資源獲得收益，應承擔一定的補償責任。

國家公園的受益者，主要包括國家公園的消費者以及國家公園的受益地區。國家公園的消費者是指前往國家公園旅游或者是消費國家公園提供的其他服務或產品的消費者。國家公園的受益地區作為補償主體具有特殊性，一方面國家公園具有“全民公益性”，但因此將全國各地均認受益的地區，并要求他們對其進行補償既不現實也不合理。另一方面，根據生態系統服務空間流動理論，國家公園提供的生態服務確實會對其周邊地區產生積極的影響，例如，涵養水源、改善水質、凈化空氣等作用。因此，將受益地區作為國家公園的生態保護補償主體是合理也是十分必要的，需要注意的是由于生態系統提供的服務惠及的范圍難以確定，所以需要使用科學合理的方法確定相關區域應當承擔的補償責任。

（二）受償主體

根據“誰保護，誰受償”的原則可以確定國家公園受償主體主要包含兩類：第一類就是對國家公園生態系統保護作出貢獻的單位、民眾以及由于建立國家公園權利受損的單位或者民眾。主要包括以下幾種：第一，居住在國家公園附近，生活上對國家公園中的生態資源有較強依賴性的原著居民。這些原著居民世代居住在國家公園附近，“靠山吃山，靠水吃水”，國家公園是他們賴以生存發展的家園。而且國家公園內的草地、林地以及耕地大多屬于集體所有，由于國家公園的設立勢必使得這些原著居民喪失利用這些資源的機會，失去收入來源。同時，有些地方的原著居民以打獵、放牧、伐木采薪為生，國家公園設立必將使得他們原以賴以生存的生活方式受限，也應當補償。第二種就是國家公園的管理機構。國家公園的管理機構負責國家公園的日常事務管理，履行著國家公園范圍內生態資源的保護、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推薦等職責，也理應得到相應的補償。第三種就是在國家公園內調研、做研究的學術、環保機構或者個人。這些機構團體或者個人為了更好的管理國家公園和改善國家公園內的生態環境，付出了辛勤的勞動，或者其研究成果也為國家公園的建設管護提供了科學的指導。同時，有時環保機構可以充當第三方參與到當地政府與當地民眾矛盾協調中去，有效的化解政府與民眾之間的矛盾沖突，提高民眾的環保意識。因此，他們也是國家公園存在的重要的利益相關者。第四種就是國家公園本身，國家公園是利益產生的源頭，理應受到補償。需要注意的是這里的補償不同于對國家公園管理機構的補償，這里的補償來源于國家公園本身提供的生態價值，但是可以由國家公園的代表機構收取補償，用于國家公園生態的保護和建設。第五種就是利益受損的資源開發利用者或者是有利于國家公園建設的自然資源開發利用者。例如有些自然資源的開發利用者由于國家公園的設立之后，為了保護國家公園的生態資源必須退出國家國家公園，停止經營。或者有些資源開發利用者通過引進先進的技術或者創新的發展理念在國家公園內積極發展生態環保的產業，其在創造經濟效益的同時也保護了國家公園內的生態環境，這些利用者為了保護生態環境而引進先進的技術付出了巨大的成本，根據”誰保護，誰受益“的原則，應當給這些利用者一定的補償。

三、國家公園生態保護補償標準確定

補償標準是公家公園建設中的關鍵一環，其合理與否關系到公平與效率的權衡問題。只有建立科學、可行的計量標準，才能確保國家公園建設的順利開展。生態保護補償標準的確定是一項系統復雜的工程，涉及的因素較多，同時在不同區域、同一區域不同時期內的國家公園的實際情況相差較大，統一補償標準即不合理也不現實。因此，確立一個補償范圍作為補償依據是更為科學合理的做法了，但具體的補償標準可以結合各地自己的實際情況來確定。

那么如何確定生態保護補償的上限？我們可以按照生態系統服務的流動價值來評估，主要是對國家公園的氣候調節、生物多樣性保護、水土涵養、景觀美化等生態服務價值的流量和流向來綜合考量[5]。生態保護補償的下限，可以以生態保護者的直接投入和機會成本為準。即生態保護者為了保護生態環境，投入的人力、物力和財力，以及為了保護生態環境，所喪失的機會成本。

但是需要注意的是確定生態補償范圍之后，落實到具體的生態補償標準時還應當綜合國家和地區的實際實際情況，尤其是經濟發展水平和生態狀況，通過與受償者的協商和博弈確定合理的補償標準。當然，補償標準不是一成不變的，應當分區域，分階段，根據社會發展和生態保護的實際需要，靈活確定不同的生態補償標準，并根據經驗總結和環境變化進行適當的調整。

四、國家公園生態保護補償融資渠道構建

資金問題是國家公園生態保護補償機制的核心問題，如果補償資金短缺，生態補償機制就如無源之水。目前生態補償資金籌集渠道主要有三種：政府籌集、市場化籌集和社會籌集。[6]目前我國國家公園生態補償資金主要來源于政府財政這一塊，資金來源較為單一，而國家公園是一項前期耗資巨大的大工程，僅僅依靠國家財政是遠遠不夠的，還必須積極拓展資金來源，構建多元化的融資渠道。構建國家公園的融資渠道可以從以下三個方面著手。

第一是政府財政轉移支付。財政轉移支付是各級地方政府為了解決生態系統服務負外部性問題的主要手段，促進政府正確履行有關生態環境保護的職責，平衡各地政府財政收支的政府間財政資金劃撥和補助[7]。建議在國家公園生態保護補償財政轉移支付中提升扶持力度，增加生態環境影響因子的權重，針對生態脆弱區、重點生態保護區或者生態要素實施國家購買[8]，建立國家公園建設管理專項補償資金。加強國家公園橫向轉移支付力度。生態服務（產品）屬于公共產品，其外部性明顯，需結合生態相關性確定生態受益區范圍，明確補償主體，使得生態受益地區與生態保護區在享用生態保護領域形成“俱樂部經濟”，使其生態產品外部性內部化[9]。由于國家公園生態系統服務的流動性，使得在實際中難以確定受益地區，可以由生態受益地區的政府承擔橫向生態補償的責任，由受益地區政府代表受益地區購買生態服務。具體設計上由國家公園所在地的地方政府與生態受益區的地方政府協商簽訂補償協議，明晰生態保護補償的主客體、補償標準、補償方式，以及彼此間權利與義務等主要內容。同時建立保障機制，主要是建立跨區域生態數據監測體系以及加強相關生態系統服務的測算方式以及價值評估的研究。

二是市場籌集。政府資金數量有限，且來源不穩定，而市場籌集方式具有渠道廣，方式靈活等優點，在一定程度上能夠彌補政府資金的不足。在國家公園特許經營制度下，可以通過“生態認證”、品牌價值分紅、資源稅費等手段來補償國家公園建設和管理的成本，形成特許經營的良性循環。此外，政府要建立科學合理的政策法規、規章制度，積極鼓勵、引導多元投資主體參與國家公園建設管理。充分調動市場資本參與國家公園建設管理的積極性，構建準市場化或市場化的運行機制，鼓勵市場資本對國家公園進行投資。

三是社會籌集。國家公園在建設管理所需資金在堅持政府財政與市場籌集的同時，也應當積極的爭取社會力量，多渠道、多形式的籌集資金，確保資金來源的穩定性，可以通過接受國際生態環保組織的援助、國內企業的捐助、民間資本的資助、私人或者是單位的捐款等。

在多渠道融資的同時，首先，還應當建立國家公園補償資金的用途監管和績效評估制度，加強對補償資金支付的監管，無論是政府財政的轉移支付，還是使用市場與社會渠道募集的資金進行補償，都必須要有嚴格的審核程序，防止財務造假或者是挪用資金等腐敗現象的發生。其次，還應進行補償資金的績效評估，評估標準以補償資金投入到國家公園建設管理后是否改善了國家公園的生態環境以及周遭社區居民的生活水平，例如國家公園內生物多樣性的增減，水質的變化，森林、湖泊、濕地面積的增減或質量的改善，以及社區居民的人均收入的增減等。

五、結語

生態保護補償機制是構建以國家公園為主體的自然保護地體系的重要制度保障。根據國國家公園建設的總體要求，本文在當前國家公園生態保護補償的研究和實踐的基礎上，界定了國家公園生態保護補償的內涵。通過厘清國家公園生態補償主體，補償標準、補償資金渠道等國家公園生態補償機制中的幾個關鍵要素，以期完善國家公園生態保護補償機制，真正實現“既要金山銀山，又要綠水青山”的協調發展，實現人與自然的和諧共處。

參考文獻：

[1]趙淼峰，黃德林.國家公園生態補償主體的建構研究[J].安全與環境工程，2019，26（01）：30-38.

[2] 徐嬋，焦雅萍 ，萬波：中國國家公園研究進展[J]，四川旅游學院學報，2019（01）：84.

[3]趙淼峰，黃德林，國家公園生態補償主體的建構研究[J].安全與環境工程，2019，26（01）：28。

[4]趙淼峰，黃德林，國家公園生態補償主體的建構研究[J].安全與環境工程，2019，26（01）：28。

[5]劉某承等，國家公園生態保護補償的政策框架及其關鍵技術[J].生態學報 .2019，3（04）：1335.

[6] 張明凱：流域生態保護補償融資渠道及效果研究，昆明理工大學[D]，2018（10）：25.

[7] 舒旻：論生態補償資金的來源與構成[J]，南京工業大學的學報.2015（01）：55.

[8]? 劉某承等，國家公園生態保護補償的政策框架及其關鍵技術[J].生態學報 ，2019，39（04）：1336.

[9] 國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所課題組：地區間建立橫向生態補償制度研究[J]，宏觀經濟研究，2015（03）：16.

作者簡介：

廖云林（1994-10），男，漢，江西吉安 在讀研究生，江西理工大學 研究方向：民商法.