我國政府績效管理的治理轉型

〔摘要〕 政府績效管理是我國政府管理的基礎制度之一。近年來，治理和新公共治理逐步成為網(wǎng)絡治理情境下公共管理的基礎范式，并對政府績效管理產(chǎn)生了影響。但是，在實踐上，政府績效管理大都集中于實現(xiàn)“提升效率和公民滿意度、降低成本”和“問責和能力提升”目標，而非“推動多主體參與、構建治理體系”，“治理缺位”現(xiàn)象比較突出。這說明，我國政府績效管理中“治理”要素生長的土壤尚未形成，管理體系和機制仍需進一步改進和優(yōu)化。推動我國政府績效管理轉型，要推進政府績效管理法制化，進一步加快數(shù)字政府建設，重視公共價值管理。

〔關鍵詞〕 政府績效，管理，治理，公共價值

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）06-0005-09

從1994年山西運城的“新效率工作法”，到20世紀末、21世紀初涌現(xiàn)出的中國政府績效評估“四大模式” 〔1 〕，再到2008年政府績效管理第一次被寫入政府工作報告和2011年國務院批準建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，并開展績效管理試點工作，政府績效管理在促進政府工作落實、提升政府工作效率和滿意度、促進政府職能轉變和行政體制改革等方面發(fā)揮了不可替代的作用。黨的十八大以來，黨和政府進一步推進政府績效管理工作，出臺了系列重要講話和政策文件，政府績效管理的功能定位逐步明晰，在中國特色社會主義改革發(fā)展的過程中逐步發(fā)展成為我國政府管理的基礎制度。近年來，治理和新公共治理逐步成為網(wǎng)絡治理情境下公共管理的基礎范式，并對政府績效管理產(chǎn)生了影響。為了推動我國政府績效管理的治理轉型，筆者從政府績效管理的內涵和定位兩方面闡釋了政府績效管理的發(fā)展脈絡。以2010卷、2012卷和2016卷《中國政府績效管理年鑒》（下稱《年鑒》）中收集的實踐案例為分析對象，從案例實現(xiàn)的目標層次出發(fā)，描述了《年鑒》中所收集案例的基本特點，發(fā)現(xiàn)《年鑒》中收集的大部分實踐案例集中于實現(xiàn)“提升效率和公民滿意度、降低成本”和“問責和能力提升”目標，而非“推動多主體參與，構建政府治理體系”。基于上述研究結果，筆者分析了我國政府績效管理中“治理”缺位的主要原因，并討論了推動政府績效管理走向政府績效治理的路徑。

一、政府績效管理的“治理”隱喻

管理和治理一字之差，但在公共行政領域卻代表著不同的行政過程。一般而言，管理意味著自上而下的控制，是運用管理工具和手段發(fā)揮資源效益、實現(xiàn)管理目標的過程。在公共行政領域，管理更多地與新公共管理運動相連接，意指借用私人部門的管理風格和管理工具以提升管理效率和強化問責，其核心是對市場和作為公共資源配置機制的競爭效率的信守。盡管有學者認為在新公共管理運動時期就已出現(xiàn)了合同制、契約、民營化等“治理”的蹤影，但治理真正興起是在20世紀末至21世紀初期。治理被視為一種新的制度和結構，意味著“政府統(tǒng)治的含義有了變化，代表著一種新的管治過程，即政府統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來管治社會”，它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加，而是多種統(tǒng)治過程和互相影響的行為體的互動帶來的結果。奧斯本認為，與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理不同，新公共治理的理論基礎是制度理論和網(wǎng)絡理論，資源分配機制是網(wǎng)絡和關系契約，價值基礎是多元、分散和相互競爭的價值的共存，系統(tǒng)特征是多元主體構成的、網(wǎng)絡式的開放結構。他指出，公共服務組織日益趨向于通過外部聚焦的方式來理解和提供高效的公共服務，這些方式的共同點就是對公共服務供給進行治理，而不是管理。這意味著，需要治理公共服務組織網(wǎng)絡間的多重關系，以及公共服務組織、服務使用者和公民之間的關系 〔2 〕8。治理的本質是構建一個更符合實際的、動態(tài)的分析框架和機制，如果說早期的“治理”概念強調外包和競爭等手段的話，新公共治理理論則認為，共同愿景和一致性構建是實現(xiàn)治理目標的關鍵所在，其實質是建立在市場原則、共同利益和認同之上的合作。政府的作用越來越多地說明，它不僅僅是規(guī)制者和服務提供者，而且是作為推動者和社會其他部門如商業(yè)機構、非營利組織和公民的合作伙伴，公民則被呼吁幫助政府識別重要問題、提供解決方法和判斷目標是否達成。

不少學者針對治理和新公共治理邏輯下的政府績效管理開展了研究，列恩等提出了一個包含公共政策結構、管理過程和結構、公共服務供給過程、產(chǎn)出以及結果等五個部分的績效生產(chǎn)管理流程，并提出了治理邏輯下政府績效生產(chǎn)的四個挑戰(zhàn)，包括管理和治理是結構化的、公共服務過程可能直接受公共政策實施的影響、管理過程和結構會調節(jié)公共政策對公共服務產(chǎn)出的影響以及政策產(chǎn)出與結果趨同等。與此同時，他們從問責的多維特點、雙向的相互依賴、互動和任務的復雜性以及結果衡量的不確定性等方面指出，這些挑戰(zhàn)還未包含政策、機制或政府體系實施的所有可能的復雜性 〔3 〕，這意味著聚焦于產(chǎn)出的線性政府績效生產(chǎn)過程在治理范式下受到了挑戰(zhàn)。基于公共管理范式變遷的內在要求，績效評估作為全面實施績效管理和現(xiàn)代政府治理的“元工具”，理應在導向、范圍、內容、方法和支撐條件等方面支撐政府治理體系的有效運轉，因此，從治理的本質內涵出發(fā)，在新公共治理范式下，系統(tǒng)績效、關系績效和公共價值成為公共服務績效評估新的關注焦點，公共服務合作生產(chǎn)的績效治理應當重塑多元主體角色和主體間關系，將多元主體置于社會價值建構過程中。公共服務績效越來越依賴于政府與社會資本的合作關系，僅從制度設計、政治分化、科層組織效率等視角已不足以解釋為什么有的政府更能提供優(yōu)質、高效的公共服務。

長期以來，我國的政府績效管理，特別是作為其中重要環(huán)節(jié)的政府績效評價都被認為是一個“工具性”特點明顯的政府管理手段，許多學者認為“工具性”是政府績效管理的本質特點，但這種對政府績效管理的認識似乎正在被打破。新公共治理范式下公共服務績效評估的分析單位由個體轉為系統(tǒng)，政府績效的合法性和公共價值成為新的關注焦點 〔4 〕。這與政府績效內涵的演化有關，又受到我國改革開放以來很長時間政府績效管理的定位變化的影響。政府績效的內涵本身決定了政府績效管理的其他方面，包括評估體系、方法和結果使用等，而理解政府績效的核心則在于如何認識政府在政府績效生產(chǎn)中的角色。這一認識過程經(jīng)歷了三個階段，第一階段是政府被視為績效生產(chǎn)的唯一主體，認為政府績效是由政府動員和配置公共資源和公共權力的結果，在這種條件下，政府績效的生產(chǎn)被視為一個高度內部化的過程，政府內部的組織效率提升是政府績效生成的核心驅動要素。第二階段是政府與其他主體合作生產(chǎn)政府績效，市場部門、非營利組織、家庭、社區(qū)和公民個體等都是政府績效生產(chǎn)的主體，政府雖然承認其資源和能力條件存在不足，但這一時期的合作模式主要是依附于政府、以政府為中心的合作，政府之外的其他主體作用和功能發(fā)揮有限。第三階段是政府與其他主體構建合作網(wǎng)絡，以更加平等的角色交換資源，在社會建構的基礎上實現(xiàn)合作治理。合作網(wǎng)絡中的組織往往需要互相協(xié)調目標和行動，合作網(wǎng)絡以及網(wǎng)絡管理行為不僅能帶來資源和信息效應，而且能促進組織績效 〔5 〕。與西方國家政府、社會和市場的關系不同，我國的政治制度和行政體制決定了政府在績效生產(chǎn)中的重要地位，但這并不意味著政府是政府績效生產(chǎn)的唯一中心。建立在強合作而非強競爭基礎上的多元共治，必然要求公共服務績效評估聚焦于系統(tǒng)而非個體，需要關注“體系”或者“系統(tǒng)”的績效 〔4 〕。以多元主體、共識目標和自組織反饋激勵機制為特征的治理結構因其契合了我國追求高質量發(fā)展和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，而被認為是政府績效生產(chǎn)應推崇的主要模式。

從政府績效管理的定位講，以目標責任制考核為核心的政府績效評價在我國各級政府部門長期和廣泛存在，在推進重大工作進度、推動責任落實和提升政府整體效率等方面發(fā)揮了重要作用。目標責任制考核起源于西方的目標管理理論，意在通過確定合適目標，激勵和調動組織和個體積極性，促進資源和投入向產(chǎn)出轉化。自引入我國以來，目標責任制考核契合了改革開放以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，特別是以經(jīng)濟建設為中心、追求經(jīng)濟增長效率的發(fā)展目標，從而使其成為推動政府效率提升和促進政府改革創(chuàng)新的重要抓手。因為目標責任制考核在我國長期、廣泛和深刻的存在，政府績效管理在大部分地方政府實際上被簡單化了，政府績效管理多被視為對照績效目標或計劃進行控制和考核的工具或手段，雖取得了一定成效，但卻也廣受詬病。目標責任制考核并不是政府績效管理的全部，從政府績效管理的主要環(huán)節(jié)看，績效計劃、績效監(jiān)督、績效反饋和公開等都是政府績效管理不可缺少的部分，這些環(huán)節(jié)承載了政府績效管理的參與、透明、信任和關照長遠等價值內容，是政府績效管理的深層價值目標。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和我國政府執(zhí)政理念的演變，與以追求經(jīng)濟發(fā)展效率為特征的政府管理階段不同，回應多元價值目標已經(jīng)成為當前政府管理的題中之義。這一轉變主要受到三方面的影響：一是經(jīng)濟規(guī)模的快速增長。我國人均GDP于2001年突破1000美金，在2019年已經(jīng)突破10000美金，經(jīng)濟的快速發(fā)展對政府管理的體制機制創(chuàng)新提出了更大的挑戰(zhàn)，特別是在我國社會主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾之后，如何超越以效率為核心的治理范式，追求更廣泛意義上的公共價值、促進社會可持續(xù)健康發(fā)展已經(jīng)成為政府工作的重要方向。二是以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的信息通訊技術（ICT）的快速發(fā)展對政府治理帶來的挑戰(zhàn)。截至2020年3月，我國網(wǎng)民人數(shù)已經(jīng)超過9億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到64.5%，ICT的快速發(fā)展改變了社會治理的模式，也重塑了政府與公眾溝通的方式，政府和公眾以更加快速和直接的方式進行交互，以大數(shù)據(jù)平臺為支撐，政府能夠更加精準地把握公眾訴求和公共服務供給的內容和形式，公眾參與對政府完全主導的政府治理提出了挑戰(zhàn)，回應公眾訴求的及時性和有效性成為政府績效的重要維度。三是公眾參與度的增強。與公眾作為公共服務和產(chǎn)品使用者的“顧客”角色不同，隨著公眾有序參與治理的渠道和平臺逐步建立，公眾作為“共同生產(chǎn)者”共同治理公共事務已經(jīng)成為政府治理新趨勢，從公共服務價值鏈看，在設計、生產(chǎn)、評估、反饋等不同環(huán)節(jié)，公眾分別扮演了問題發(fā)現(xiàn)者、共同生產(chǎn)者、評價者和監(jiān)督者的角色，公眾參與已經(jīng)成為政府績效合法性的前提和有機組成部分。

政府績效管理在我國的實踐以目標責任制考核為開端，整體上經(jīng)歷了績效考核、績效評價、績效管理等不同發(fā)展階段。盡管也有學者針對我國某些區(qū)域和部門的實踐，將其總結為政府績效治理，但政府績效治理仍然是一個不清楚的概念，現(xiàn)有大部分關于政府績效治理的研究也都很少從學理上對這一概念進行清晰界定。針對新公共管理范式下發(fā)展起來的政府績效管理的弊病，筆者在與包國憲合作的文章中提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論 〔6 〕，系統(tǒng)反思并重構了政府績效管理的基礎范式，提出政府績效是社會價值建構的結果，認為政府績效的生產(chǎn)是公共資源和公共權力的投入、社會價值建構、組織管理以及協(xié)同領導系統(tǒng)等要素的復雜交互、協(xié)同和整合過程，公共價值對政府績效合法性具有本質規(guī)定性。在這一理論框架下，筆者認為，治理導向的政府績效管理主要包含以下特點：一是強調“共識建構”，包含了目標一致性以及實現(xiàn)目標路徑的共同理解。公共行政的社會建構方式體現(xiàn)著人類在解決公共問題的過程中，對人們基于實踐行動而形成的話語的尊重，對人們在分享、互動基礎上達成的共識的尊重 〔7 〕10。政府績效不僅是政府施政理念的具體刻畫和表達，而且也應是包含公眾等其他主體意愿和價值偏好的整合概念。作為一致性構建表達的公共價值是政府作為施政者的戰(zhàn)略性建構價值和公民等其他主體價值偏好的共同反映 〔8 〕。二是強調“非線性過程”，政府績效的生產(chǎn)過程不再是一個包含投入→過程→產(chǎn)出→結果的線性過程，而是一個包含著復雜“化學反應”的非線性過程。具體到我國的公共行政實踐中，這一非線性過程包括了目標確定、部門協(xié)同、權責配置、資源整合、激勵機制、沖突管理等，其目的是以產(chǎn)出高績效為目標，在具體的情境中尋求實現(xiàn)高績效目標的資源、權力和管理機制等因素的最佳組合。三是強調“持續(xù)改進”。政府績效研究學者很早就提出，績效評估和管理研究的根本目的是績效改進 〔9 〕，但對持續(xù)改進的動力和機制的討論卻比較有限。以公共價值為基礎的政府績效治理理論為這一問題提供了答案，公共價值不僅強調要實現(xiàn)具體的公共政策、項目和服務過程中的公共價值結果，更重要的是提出政府和其他主體應該在政府績效生產(chǎn)過程中扮演發(fā)現(xiàn)和實現(xiàn)新的公共價值的角色，創(chuàng)造公共價值的過程就是績效持續(xù)改進的過程。在這一范式框架下，政府績效管理不再僅僅是一種提升效率和落實責任的“工具”，作為改善治理的手段，治理導向的政府績效管理在問題本質、生產(chǎn)主體、過程和績效判定依據(jù)等方面都與傳統(tǒng)的政府績效管理存在明顯差異，如表1所示。從問題本質講，解決具有高度任務復雜性與高度價值沖突特征的、爭議性的棘手公共問題成為政府績效生產(chǎn)的主要任務。從生產(chǎn)主體講，多元主體合作生產(chǎn)既是調動治理網(wǎng)絡內部的資源、提升公共產(chǎn)品和服務質量的有效途徑，也是促進社會多元價值偏好的協(xié)調表達，獲得政府績效合法性的重要機制。從生產(chǎn)過程講，投入和產(chǎn)出間的線性關系被逐步打破，更加多元的、復雜的，甚至未知的要素從社會價值建構、組織管理和協(xié)同領導系統(tǒng)等方面對績效生產(chǎn)過程產(chǎn)生著影響。從判定依據(jù)講，政府需要提升最廣泛的公共利益，進而創(chuàng)造公共價值，而不僅是提高給定的某項公共服務、公共項目的經(jīng)濟、效率、效益或回應性。政府績效管理的“治理”隱喻清晰地表達了政府績效管理的理論期待。然而，這種理論“隱喻”映射到實踐中了嗎？筆者將通過現(xiàn)實考察對此問題進行解答。

二、政府績效管理的現(xiàn)實考察

政府績效管理是實踐導向的學問，理論研究和管理實踐互動是我國政府績效管理的典型特點。一方面，我國各級地方政府受到上級任務驅動的影響，試驗和形成了一系列政府績效管理實踐模式，推動學術界就政府績效管理問題開展了系列研究并取得了不少成果，績效管理成為我國公共管理研究的重要方向。另一方面，研究成果以不同形式在實踐界滲透和傳播，引領政府績效管理向普及化和科學化發(fā)展。在我國政府績效管理的“叢林”中，很難講是理論引領實踐還是實踐推動理論。本研究提出的治理導向的政府績效管理，一方面是基于公共行政和政府績效管理基礎理論發(fā)展的演繹，另一方面也是從績效視角對解決現(xiàn)實公共管理問題范式變革的思考。為了回應治理導向的政府績效管理的理論觀點，從整體上管窺我國政府績效管理的發(fā)展脈絡，筆者以《中國政府績效管理年鑒》2010卷、2012卷和2016卷中收集的實踐案例為分析對象，整理了政府績效評估和管理案例的主要做法和核心目標，以描繪我國政府績效管理實踐的基本特點。

研究設計和案例樣本描述。政府績效管理包含了績效計劃、績效生產(chǎn)和監(jiān)督、績效評價以及績效反饋和公開等環(huán)節(jié)，政府績效既表現(xiàn)為這一系列管理行為的結果，也包含了這些過程本身。政府績效管理案例包含了豐富的信息，從研究的視角講，案例所表達的政府績效管理實現(xiàn)的核心目標具有高度概括性，能夠從整體上反映案例中政府績效的內涵和政府績效管理的定位，也決定了政府績效的生產(chǎn)主體、資源配置、組織模式、管理模式和評價體系等。在這一邏輯支持下，以政府績效管理的研究范式變遷為參照 〔10 〕，本文首先將案例中政府績效管理要實現(xiàn)的目標分為四個類別和層次：一類目標是形成和優(yōu)化績效考核和評估體系，聚焦政府績效考核和評估體系本身;二類目標是提升效率和公民滿意度，降低成本;三類目標是問責和能力提升;四類目標是推動多主體參與，構建治理體系。其中，一類目標聚焦政府績效考核和評估體系本身，二三類目標從不同層次對應于“3E”（經(jīng)濟、效率、效益）導向的政府績效管理，四類目標體現(xiàn)治理導向的政府績效管理特點。其次，整理分析三卷《年鑒》中政府績效管理的案例所描述的主要做法和核心目標，并將整理出的目標以最接近上述四類目標層次的方法進行了歸類，以觀察我國政府績效管理實踐的基本特點和趨勢。

本研究所采用的《年鑒》是融史實性、學術性、資料性為一體的專業(yè)年鑒，也是全面實用，文、圖、表并茂的綜合性大型年刊，由中國行政管理學會全國政府績效管理研究會和蘭州大學中國政府績效管理研究中心組織編寫，中國社會科學出版社出版發(fā)行。《年鑒》的框架結構由篇目、類目2個層次組成，共設置7個篇目，分別是重要文獻、理論綜述、專題研究、實踐聚焦、學術團體，學術機構與學術會議、大事記以及附錄。截至目前，《年鑒》已經(jīng)分別于2010年、2012年和2016年出版三卷，其中實踐聚焦板塊在經(jīng)過編委會推薦和編輯部審定后，分別收錄2010年以前、2010-2011年和2012-2015年三個時間區(qū)間內涌現(xiàn)出的全國較為典型、具有創(chuàng)新性和推廣示范價值的政府績效管理案例，包括全國的實踐情況、國家部委的實踐情況和地方政府的實踐情況等。基于樣本充分性和我國地方政府績效管理相對更為活躍的總體特點，本研究以《年鑒》中地方政府績效管理案例為研究對象。三卷《年鑒》收錄的地方政府實踐案例數(shù)分別為18個、34個和56個，從行政層級上包括了省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）等三個行政層級的案例，既有區(qū)域層面的政府績效管理整體實踐，也有針對某一具體領域的新突破。剔除案例中包含的新聞和工作綜述以及無法明確整理分析目標的案例外，本研究納入分析的三卷《年鑒》中地方政府績效管理案例數(shù)分別為17個、31個和47個，分別占到收錄案例總數(shù)的94.4%、91.2%和83.9%。

案例分析過程和結果。以納入本研究的地方政府績效管理案例為研究對象，本文分別整理描述了三卷《年鑒》中政府績效管理案例的來源區(qū)域、主要做法和核心目標。同時，以核心目標為依據(jù)，對照案例中的主要做法，將整理凝練出的核心目標與上述四類目標層次進行了歸類分析。需要指出的是，某一個政府績效管理案例可能會對應多個目標，本研究從績效評估指標體系相應于不同目標的權重分配、不同目標的層次結構和歸屬關系等角度選擇最重要的目標進行匹配分析。為保證研究的信效度，來自蘭州大學中國政府績效管理研究中心的五名研究者分別對納入研究的案例進行了整理和分析，針對出現(xiàn)不同分析結果的案例，再回到案例本身進行討論和確定，最終形成了三卷《年鑒》中納入研究案例的目標層次分析結果①。

案例呈現(xiàn)的基本規(guī)律和特點。根據(jù)分析結果，納入研究的三卷《年鑒》中地方政府績效管理案例所呈現(xiàn)出的基本規(guī)律和特點可以總結為以下幾方面：

一是政府績效管理案例以實現(xiàn)二類和三類目標為主。在所有納入研究的95個案例中，以實現(xiàn)一、二、三、四類目標為主的案例分別為9個、36個、44個和6個，呈現(xiàn)出明顯的“橄欖球”型結構，二、三類目標案例占全部納入研究案例的84.1%。統(tǒng)計結果（見表2）表明，大部分案例以實現(xiàn)“提升效率和公民滿意度，降低成本”和“問責和能力提升”為核心目標，契合新公共管理范式下的政府績效管理功能定位，以追求經(jīng)濟、效率、效益和滿意度為價值取向，體現(xiàn)出“為了結果而管理”的特點。分析表明，我國的實踐中并沒有大量出現(xiàn)治理導向的政府績效管理案例。

二是政府績效管理案例的目標層次呈現(xiàn)出較為一致且穩(wěn)定的結構。如前文所述，治理導向的政府績效管理契合解決棘手問題的現(xiàn)實情境，是更加有效的政府績效生產(chǎn)范式，在實踐中應得到提倡和發(fā)揚。但與這一預設所不同的是，伴隨著時間的推移和實踐的發(fā)展，在納入本研究的案例中，以實現(xiàn)“推動多主體參與，構建政府治理體系”為核心目標的案例沒有出現(xiàn)隨時間而顯著增加的情形，不同卷次中的政府績效管理案例基本呈現(xiàn)出較為一致的結構，意味著我國政府績效管理實踐中并沒有形成前文所述的以多元主體、共識目標和自組織反饋激勵機制為特征的治理結構。與倡導“治理導向的政府績效管理”所不同的是，研究結果表明，“工具性”導向在較長時期內仍然是我國政府績效管理的主要特征。

三是治理導向的政府績效管理案例沒有形成空間聚集效應。從分析結果看，體現(xiàn)“推動多主體參與，構建政府治理體系”目標的案例主要包括以“優(yōu)化營商環(huán)境，提升整體治理質量”為目標的“第三方評價”甘肅模式、以“不斷增進民生福祉”為目標的“幸福廣東”模式、以“探索公眾民主參與社會管理的新路徑”和“推動法治政府建設，進一步簡政放權、提能增效”為目標的公民參與導向的杭州模式、以“促進人民滿意的服務型政府建設”為目標的“三效一創(chuàng)”北京模式以及以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標的鶴山模式。這些案例分布在西北、華南、華東和華北等地區(qū)，沒有形成空間聚集效應，從一定程度上體現(xiàn)出治理導向的政府績效管理的擴散效應不強，也從一個側面表明政府績效管理模式創(chuàng)新在任何區(qū)域都可能發(fā)生，其對經(jīng)濟社會發(fā)展的依賴性不強，其發(fā)生機制仍有待深入探索。

三、政府績效生產(chǎn)中的“治理缺位”現(xiàn)象及其產(chǎn)生的主要原因

筆者將我國政府績效管理中的上述基本規(guī)律和特點總結為政府績效生產(chǎn)中的“治理缺位”現(xiàn)象。從納入本文研究分析的案例看，政府績效管理被視為一個高度“內部化”的過程，以目標責任制考核為基礎的問責、效率提升和作風建設是大部分案例所追求的價值目標，其對政府績效管理的理解、認識和實踐仍然處于績效考核和評估的階段，很少關注政府績效評估結果之于公共服務目標的實現(xiàn)程度和公共服務對象的滿足程度以及基于評估結果提升政府績效的努力，更遑論社會價值建構過程。政府績效生產(chǎn)中的“治理缺位”現(xiàn)象反映了我國政府績效管理的狀況。一方面，政府績效管理孕育于以“工具性”和結果導向為特征的新公共管理運動之中，大部分納入本文研究分析的案例都體現(xiàn)了政府績效管理的初始定位，并在長期的演化發(fā)展之中形成了較為典型的實踐模式。另一方面，我國政府績效管理在多年的發(fā)展過程中已經(jīng)滲透到政府管理的幾乎所有領域。“以人民為中心”的發(fā)展理念和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標需要政府績效管理從一個高度內部化的管理過程轉型成為一個系統(tǒng)性的治理過程，從而以治理導向的政府績效管理為牽引，促進政民互動、政府能力建設和績效持續(xù)改進。“治理缺位”意味著政府績效管理過程缺乏“共識建構”、忽視“非線性過程”或無法實現(xiàn)“持續(xù)改進”，這實際上也反映出我國政府績效管理中“治理”要素生長的土壤尚未形成，管理體系和機制仍需進一步改進和優(yōu)化。

（一）目標責任制考核強化了科層制的優(yōu)勢，治理的多主體結構難以形成

科層制無疑存在困境，即便從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理、整體性治理，乃至新公共治理的歷程中，涌現(xiàn)了不少試圖突破傳統(tǒng)架構的努力，但不得不承認，就現(xiàn)代治理體系的建構而言，還沒有哪一套方案真正超越科層制模型 〔11 〕。科層制是我國各級政府組織的主要運作機制和模式，與韋伯提出的理性科層制相比，我國的黨政體制更加凸顯使命性、回應性，也具有較強的學習、革新能力，上下級政府和部門之間通過科層制連接起來，并在其中配置資源和權力，以實現(xiàn)政府目標。黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在市場機制發(fā)揮作用的領域，實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化是其主要目標;在非市場領域，上級政府部門是資源和權力的主要配置者，資源配置除了依據(jù)自上而下的宏觀規(guī)劃、當?shù)匕l(fā)展的實際需要外，下級政府及其官員的績效表現(xiàn)實際上成為了資源和權力配置的重要參考。從完成目標和問責的角度講，目標責任制考核增強了控制和效率激勵，契合了政府的短期目標和考核指標，也就因此進一步強化了科層制的傳統(tǒng)和慣性。在科層制的行政環(huán)境中，目標責任制考核成為了實現(xiàn)任務性公共價值的“利器”，這也就會使得長遠來看有利于治理實現(xiàn)的非任務性公共價值被忽視，政府績效的社會價值建構也無從談起。

（二）政府職責體系錯位削弱了合作生產(chǎn)，治理能力難以得到有效提升

政府是績效生產(chǎn)的主體，伴隨著公共問題的復雜性和價值沖突程度不斷增加，通過合作治理來實現(xiàn)公共治理目標成為解決棘手問題、提升治理績效的核心機制。政府職責體系是績效生產(chǎn)的載體，其決定了產(chǎn)出最大化是否能夠實現(xiàn)，也會影響績效生產(chǎn)過程中的沖突協(xié)同和績效損失控制。政府績效生產(chǎn)既與正確處理政府、市場和社會的關系有關，又牽涉到政府內部的牽頭部門、配合部門、執(zhí)行部門等主體如何在各司其職的同時又能有效合作，劃清職能邊界、完善職責體系、健全銜接配合機制，從而提供方便快捷、優(yōu)質高效的公共服務 〔12 〕。改革開放以來，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國基本建立了較為完備的政府職責體系，但政府職責體系運行機制不順、效率不高、協(xié)同效應仍有待加強等問題在全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中表現(xiàn)的較為突出。縱向和橫向的政府職責體系錯位在結構和運行上都形成了不同程度的價值偏離和效率損失，造成了一些政府部門“有績無效”的事實，有些部門在政府績效生產(chǎn)過程中實際上沒有提升治理能力和塑造治理機制，導致其處理棘手問題的能力不強，前文所述“在具體的情境中尋求實現(xiàn)績效目標的最佳資源、權力和管理機制組合”就沒有了組織和能力基礎。近年來，中央和地方政府推出了“放管服改革”“最多跑一次改革”和數(shù)字政府建設等多種措施，試圖重塑傳統(tǒng)的政府行政作業(yè)單元，建立以快速、共享和協(xié)同為主要特征的政府新形態(tài)，為政府績效合作生產(chǎn)提供了組織和技術條件。

（三）激勵不足抑制了公眾參與，治理的可持續(xù)機制難以建立

公眾是政府績效的最終所有者，在政府績效管理的各個環(huán)節(jié)引入公眾參與是實現(xiàn)績效合法性的重要途徑。從社會價值建構的角度講，價值共識的形成是公共資源和權力投入的先決條件，建立在“公眾同意”基礎之上的政府績效才具有可持續(xù)提升的動力。響應“以人民為中心”的發(fā)展理念，我國政府績效評估和管理過程中逐步將公民滿意度視為一個重要的維度納入政府績效評估體系，對公眾在政府績效生產(chǎn)中的角色認識也發(fā)生了變化，但仍然沒有形成參與→反饋→參與的閉環(huán)系統(tǒng)，公眾參與的影響力還非常有限。公眾參與的有效性不僅取決于公眾參與的技術和制度平臺的建立，根本上講，公眾參與是促進政府流程再造的機制，是對傳統(tǒng)政府運作模式的深層和系統(tǒng)性變革。近年來，我國公眾參與政府績效生產(chǎn)的渠道在不斷增加，然而，除了個別地方通過地方立法形式就社會評價或公眾評議等問題進行規(guī)定外，大部分地方政府績效管理中的公眾參與行為并沒有得到系統(tǒng)和高質量的反饋，公眾參與的形式大于實質，也就無法形成公眾參與的持續(xù)激勵。作為公眾集體偏好的政治協(xié)同表達，公共價值是政府和公眾在制度化的互動過程中形成的，政府績效的持續(xù)提升源自于公共價值的更新和發(fā)展。政府不斷收集公眾的價值偏好，并以制度化的形式將其納入政府戰(zhàn)略和政策制定，是激勵公眾參與政府績效管理、構建治理體系的路徑選擇。

四、推動我國政府績效治理轉型的主要路徑

2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發(fā)布后，我國的政府績效管理再次迎來了目標責任制考核之后的第二次浪潮。盡管政府績效治理仍然是一個正在被討論的概念，但從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度講，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能確實需要從更加系統(tǒng)、多元的視角審視政府績效管理過程。結合案例分析結果和以公共價值為基礎的政府績效治理理論，筆者認為，推動政府績效管理的治理轉型不能僅僅從政府績效評估和管理體系本身的技術優(yōu)化尋找策略，必須跳出績效管理本身，從以下方面系統(tǒng)推進。

（一）推進政府績效管理法制化，為政府績效治理轉型框定基本內容和路徑

法制是最高形式的頂層設計和制度發(fā)展，通過科學立法，可以從法律的層面界定政府績效的內涵，框定政府績效管理的基本步驟、主要內容和各主體間的權責關系，回應傳統(tǒng)政府績效管理中存在的效率至上、任務性價值取向和短視行為等問題，體現(xiàn)政府的主導地位和公眾的主體地位，從而構建政府績效管理的話語體系、多主體參與的制度體系和國家治理效能導向的績效管理體系。哈爾濱和杭州曾分別于2009年和2015年通過了地方性政府績效管理立法，但大部分地方的探索進展緩慢，國家層面也沒有形成立法。這一方面使得政府績效評估和管理的隨意性較大，多主體共治的制度和組織基礎缺失，政府績效管理的不可持續(xù)和不穩(wěn)定性實際上削弱了政府績效管理的公信力;另一方面，由于缺乏法定約束，政府績效信息無法得到有效使用，政府績效評估和管理無法實現(xiàn)績效改進的根本目的，而可能成為為了評估而評估的工具。

（二）進一步加快數(shù)字政府建設，促進政府績效治理主體的社會價值建構和網(wǎng)絡治理能力提升

以互聯(lián)互通互享為特征的數(shù)字政府建設能夠推動政府扁平化，通過優(yōu)化政府職責體系重構政府績效的治理界面。與傳統(tǒng)的以科層制為核心路徑的政府績效生產(chǎn)方式相比，數(shù)字政府能夠為多元主體合作生產(chǎn)績效提供技術和制度平臺。在數(shù)字政府平臺上，各類績效生成主體的定位更加合理、信息的傳播和使用效率更高，從而能夠更好地促進公共服務需求和供給對接。一方面，數(shù)字政府為政府和公眾等主體互動提供了數(shù)字化渠道，能夠有效縮短政府和公眾的距離，降低政府和公眾合作的成本，為政府績效生產(chǎn)的共識建構創(chuàng)造可能，構成治理結構和機制形成的基礎。另一方面，政府績效生產(chǎn)主體也能夠在新的治理界面從縱橫兩個層面配置資源、參與協(xié)作和協(xié)同沖突，多元主體能夠在應對復雜性和價值沖突的過程中構建治理網(wǎng)絡，從而有效提升基于數(shù)字空間的治理能力。

（三）重視公共價值管理，激發(fā)政府績效治理的內生動力

公共價值是一個整合性的概念，也是理解治理的關鍵所在，公共價值創(chuàng)造的過程本質上是一個治理過程。從概念內涵看，公共價值包含了作為結果的公共價值和作為共識的公共價值，結果導向的公共價值表征何種績效應該被生產(chǎn)，共識導向的公共價值表征如何生產(chǎn)績效。從范式變遷的角度講，公共價值管理是一個整合性的范式，其對民主、效率和公平的理解和認識均與之前的公共行政范式有所區(qū)別。公共價值對政府績效合法性具有本質規(guī)定性，從組織層面講，公共價值是政府績效生產(chǎn)的核心目標，在政府績效生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)，識別和實現(xiàn)公共價值都是其首要任務，建立在這一任務之上的政府績效生產(chǎn)過程才能凸顯治理特征。從個體層面講，公共管理者是公共價值的主要創(chuàng)造者之一，在公共價值管理時代，公務員自身所持有的公共精神和價值認同將成為影響績效表現(xiàn)的重要內在激勵因素，公務員的公共價值偏好逐漸成為理解其行政行為的關鍵。從超越效率-公平二元結構的維度分析公務員的公共價值偏好結構，并構建基于公共價值的管理策略是促進公務員工作績效提升的核心路徑，也是破除“效率”魔咒、促進政府績效治理轉型的微觀路徑 〔13 〕。

本文以中國政府績效管理的治理轉型為研究問題，分析我國政府績效管理中的“治理”隱喻，將其作為后續(xù)分析的邏輯起點，以《中國政府績效管理》年鑒2010卷、2012卷和2016卷案例中收錄的案例為分析對象，總結我國政府績效生產(chǎn)中的“治理缺位”現(xiàn)象，并討論這一現(xiàn)象存在的原因和推動我國政府績效管理治理轉型的路徑。未來本領域的主要研究方向如下：一是推動研究和構建政府績效治理的理論體系，從本文提出的治理導向的政府績效管理的特征出發(fā)，定義和描述政府績效治理的內涵和外延，形成政府績效治理理論的基本內容和方法體系;二是以《年鑒》納入分析的案例為樣本，分析影響政府績效管理目標層級的主要影響因素，為政府績效管理的治理轉型找到實證證據(jù);三是研究數(shù)字政府時代政府績效治理的微觀機理，特別是從公共價值創(chuàng)造和協(xié)同治理的視角，研究新的治理形態(tài)下政府績效生產(chǎn)的價值體系形成過程和組織重構過程，以科學證據(jù)推動以公共價值為基礎的政府績效治理理論進一步落地。

注 釋：

①因篇幅限制，《年鑒》納入案例的目標層次分析結果未納入正文，如有需要，請通過wangxuejun@lzu.edu.cn與筆者聯(lián)系獲取。

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責任編輯 周 榮