社會組織參與社會治理的標準化：體系構建與路徑優(yōu)化

徐越倩 吳丹陽

摘要：標準化不僅僅是促進社會組織規(guī)范有序參與社會治理的政策工具，也是促成政府與社會組織良性互動、協(xié)同共治的制度安排。當前各地社會組織參與社會治理的標準化建設呈現(xiàn)碎片化特征，亟待構建系統(tǒng)性的標準體系框架以指導實踐。基于此，從政府發(fā)展監(jiān)管社會組織、社會組織自主治理以及政社合作三個維度，構建了社會組織參與社會治理的標準體系框架。以浙江長興縣為個案，探討其標準化建設的效度、限度及其內在機理。研究發(fā)現(xiàn)，當前社會組織參與社會治理的標準化建設提升了政府發(fā)展監(jiān)管社會組織、社會組織自主治理以及政社合作的規(guī)范性與有效性，但未能從制度安排層面撼動政社力量博弈格局。進一步優(yōu)化社會組織參與社會治理的標準化建設應超越工具主義取向，將技術革新放置于當代治理轉型的總體脈絡之中，關注標準化與推進政府行政體制改革、營造寬松的制度環(huán)境、培育社會組織公共性與主體性等改革進程的銜接配套問題。

關鍵詞：社會組織;社會治理;標準化;體系構建;路徑優(yōu)化

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0088-010

當前，我國社會組織正處于從追求高速度的發(fā)展階段向追求高質量的發(fā)展階段轉型①。在轉型關鍵期，既要求政府處理好培育發(fā)展和監(jiān)督管理的辯證關系，同時也呼喚社會組織提升內外部治理能力。黨的十八大以來，國家高度重視標準的制定、實施與推廣。2012年，國家標準化管理委員會等27個部委聯(lián)合印發(fā)了《社會管理和公共服務標準化工作十二五行動綱要》，提出要建設包括“社會組織管理標準”在內的15個標準子體系。自此后，標準化日益成為“政社分開”“去行政化”等政策導向下，厘清政府職能邊界以讓渡社會組織自主發(fā)展空間，同時加強黨和政府對社會組織的規(guī)范、引導的治理工具。

總體而言，當前我國社會組織參與社會治理的標準化實踐鑒于當前各類政策文件中對社會組織領域標準化的稱謂尚未統(tǒng)一，且未能完整概括社會組織領域標準化建設的全貌（如社會組織管理標準化、社會組織管理與服務標準化、社會組織建設標準化、社會組織標準化等），本文使用“社會組織參與社會治理標準化”的概念，具體內涵見分析框架部分。逐步從碎片化發(fā)展階段邁向整體性建設階段。然而在理論研究層面，既有研究主要從實操層面對各地涌現(xiàn)的標準化實踐進行了案例刻畫，探討了各地開展標準化實踐的意義、經驗、不足及對策建議，但對于如何構建科學性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的標準體系以及背后的理論邏輯思考不足，這使得當前標準體系建設缺乏頂層規(guī)劃指導。為此，本文試圖從理想類型意義上構建社會組織參與社會治理標準體系的總體性框架，包含政府發(fā)展監(jiān)管標準化、社會組織自主治理標準化、政社合作標準化三個維度。在此基礎上，以浙江省湖州市長興縣為個案，一方面探討標準化推動形成有效的政府治理、自主治理、合作治理的內在機理，另一方面分析標準化建設不足的深層原因。最后，基于“理想類型”與“實際現(xiàn)狀”之間的差距，提出進一步優(yōu)化社會組織參與社會治理標準化的理論思考。

一、文獻回顧與問題提出

現(xiàn)代標準與標準化的概念起源于工業(yè)革命時期，泰勒提出在工業(yè)生產中應用標準化管理方法弗雷德里克·泰勒：《科學管理原理》，胡隆祖等譯，中國社會科學出版社1984年版。，大大提高了工業(yè)企業(yè)組織的生產效率，開創(chuàng)了科學管理的新時代。20 世紀中葉，法約爾將標準化從工業(yè)技術領域延伸至經營管理領域，開創(chuàng)了組織管理的標準模式——“組織圖”模式亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕、張璇譯，機械工業(yè)出版社2007年版。，實現(xiàn)了組織制度的規(guī)范化和標準化。受法約爾的啟發(fā)，韋伯進一步將標準化的技術理性融入到政治領域的組織制度中陸江兵：《非人的“人”：從“組織圖”到科層制———論M.韋伯科層制模式對人性的背離》，《學海》，2005年第2期。，建立了標準化統(tǒng)治模式——科層制馬克斯·韋伯：《經濟與社會（下）》，林榮遠譯，商務印書館1997年版，第278-281頁。。20世紀70年代末，西方發(fā)達國家為了適應由第三次產業(yè)革命引發(fā)的公共服務需求的變化，將標準化等先進的企業(yè)管理技術引入公共部門改革。該時期霍哲提出的政府公共部門績效管理理論丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國人民大學出版社2005年版，第369-391頁。、奧斯本和蓋布勒提出的“重塑政府”理論戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。等，均提倡利用標準化手段提升公共部門績效，改進公共服務質量。在標準化實踐中，英國在1991年開展了“公民憲章運動”，以憲章的形式把公共服務的內容、標準、責任公之于眾。1993年，克林頓政府發(fā)起的“重塑政府運動”明確提出了“顧客第一”的口號，并出版了服務標準手冊《顧客至上：服務美國民眾的標準》等。歷經二十余年，促使所有提供公共服務的組織向著服務日益標準化的方向前進，已成為好的公共管理原則所要達成的核心目標Smith S.R.， Smyth J.， The Governance of Contracting Relationships： Killing the Golden Goose—A Third-sector Perspective，The New Public Governance ： Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance， Routledge， 2009：271.。縱觀標準化發(fā)展歷程，其經歷了從工業(yè)生產和經營領域逐步滲透到政府管理、社會治理和公共服務等領域，從一項純粹的技術手段延伸為一種創(chuàng)新的社會治理機制，從單純強調技術理性發(fā)展到進一步關注公共理性的過程。

在我國，社會組織參與社會治理的標準化起步相對較晚。2010年民政部正式提出“要在社會組織等標準化基礎較好的領域研究制定一批等級評定和合格評定標準”。此后，中央陸續(xù)出臺政策文件以逐步細化推進標準體系建設，各地政府因地制宜地開展了標準化創(chuàng)新實踐，同時學者也展開了相關研究。文獻梳理發(fā)現(xiàn)，當前關于社會組織參與社會治理標準化的研究中，研究取向大致有三類：一是探討開展社會組織參與社會治理標準化的重要性。其觀點主要有：對于黨和國家而言，標準化可以推動國家治理現(xiàn)代化俞可平：《標準化是治理現(xiàn)代化的基石》，《人民論壇》，2015年第31期。和法治化劉亞男：《標準化與法治國家治理關系的研究》，《標準科學》，2016年第9期。、促進政府職能轉變唐明良：《標準化與行政審批制度改革：意義、問題與對策》，《中國行政管理》，2013年第5期。、約束自由裁量權王猛、毛壽龍：《自由裁量、標準化與治道變革——以杭州市上城區(qū)為例》，《上海行政學院學報》，2016年第1期。等。對于社會組織而言，標準化可以推動建立現(xiàn)代社會組織體制夏紅：《王名委員：完善我國社會服務標準化工作，建立現(xiàn)代社會組織體制》，《中國社會組織》，2017年第6期。、規(guī)范社會組織競爭田豐韶：《社會組織競爭的理論邏輯、現(xiàn)實情境與規(guī)范化之路》，《領導科學》，2018年第29期。、激發(fā)社會組織活力柳成洋：《社會管理和公共服務標準化概論》，中國質檢出版社中國標準出版社2014年版，第106頁。等。對于社會公眾而言，標準化可以提升社會管理與服務效能馬俊達：《社會管理視閾下的標準化問題研究》，《經濟社會體制比較》，2012年第6期。，為公共服務供給提供政治化、管理化與制度化價值郁建興、秦上人：《論基本公共服務的標準化》，《中國行政管理》，2015年第4期。等;二是對社會組織參與社會治理標準化的個案介紹。學者對各地社會組織管理鄭碧強、黃序和：《民政標準化實踐的“福建模式”探索》，《東南學術》，2015年第1期。、黨建中共武侯區(qū)委黨校課題組：《新時期社會組織黨建工作困境與出路——以成都武侯區(qū)為例》，《中共成都市委黨校學報》，2016年第5期。、評估李彭源：《規(guī)范化評估與評估規(guī)范化——社會組織評估實踐斷想》，《社團管理研究》，2012年第3期。、內部治理高一村：《天津市社會組織法人治理結構準則地方標準發(fā)布》，《中國社會組織》，2016年第12期。、參與社會治理李忻祖、王衛(wèi)東、霍榮棉等：《標準化在社會救援組織治理中的作用研究——從〈阜陽公約〉到〈德清宣言〉》，《中國標準化》，2019年第5期。、政府購買社會組織服務郭春甫、閆妍：《政府購買扶貧服務標準化治理體系研究：制度規(guī)范、工具選擇與行動框架》，《新疆大學學報（哲學·人文社會科學版）》，2019年第4期。張晶、張韌、張鑫等：《政府購買公共服務標準化管理研究》，《標準科學》，2019年第11期。等標準化的做法、成效、不足進行分析，并提出相應的對策建議;三是反思標準化給社會組織帶來的消極影響。例如，有學者通過對公益創(chuàng)投標準化的多案例研究發(fā)現(xiàn)，標準化內含過多的外部規(guī)制干擾了社會組織的內部運行機制，對支持型社會組織產生了“擠出效應李姝璇：《公益創(chuàng)投標準化對支持型社會組織的擠出效應分析》，暨南大學碩士學位論文，2018年。等。

總體而言，目前社會組織參與社會治理標準化研究大多聚焦于標準化的實操層面，主要存在以下兩方面的不足：第一，個案經驗的碎片化。已有研究主要對各地涌現(xiàn)的標準化實踐進行了案例刻畫，但對于如何構建具有科學性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的標準體系以及背后的理論邏輯思考不足;第二，大多數(shù)研究僅僅停留在“就標準化談標準化”，即對社會組織參與社會治理標準化的重要性進行論證，對各地成功經驗進行梳理，或者對面臨的問題進行破題，但卻未涉及內在機理探討及理論解釋。這使得部分政策建議僅著眼于問題表象，但難以從根本上破解標準化建設困境。那么，針對碎片化的標準化建設現(xiàn)狀，如何構建社會組織參與社會治理的標準體系以推進整體性治理？針對實踐中涌現(xiàn)的問題，如何進行路徑優(yōu)化以更好地發(fā)揮標準化工具的效用？以上成為本文重點關注與探討的問題。

二、 社會組織參與社會治理的標準

體系構建：一個分析框架標準體系是一定范圍內的標準按其內在聯(lián)系形成的科學的有機整體中華人民共和國質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會：《GB/T 13016-2009 標準體系表編制原則和要求》，2009年。。因此，意圖構建社會組織參與社會治理標準體系，首先要界定社會組織參與社會治理的范疇。在社會組織參與社會治理的相關研究中，學界不外乎圍繞著“政府如何管理社會組織”“社會組織如何自主治理”以及“政社如何良性互動”三個問題展開討論。因此，社會組織參與社會治理標準體系的構建應對以上問題作出回應。同時，標準體系的科學性強調準確識別各子標準間的內在聯(lián)系，并按科學規(guī)律進行安排。因此，在編制各子標準的過程中，應研判政府與社會組織這兩大主體的行動邏輯，力圖緩解不同邏輯導向下制定的標準之間的張力，從而使標準化發(fā)揮推動實現(xiàn)良好的政府治理、社會組織自主治理、合作治理的最大效用。

在參與社會治理過程中，政府與社會組織的行動邏輯存在差異：對于政府而言，社會組織作為一種新生的結構性力量，具備提升社會治理績效與挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定的雙重潛在可能康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》，2005年第6期。。作為國家利益的代理人，官僚科層的邏輯要求政府要在“賦權”和“控制”敬乂嘉：《控制與賦權：中國政府的社會組織發(fā)展策略》，《學海》，2016年第1期。之間進行平衡;對于社會組織而言，作為自身利益以及社會利益的代表者，組織理性的邏輯促使其不斷謀求最大化的合法性與自主性空間王名、張雪：《雙向嵌入：社會組織參與社區(qū)治理自主性的一個分析框架》，《南通大學學報（社會科學版）》，2019年第2期。，提升自組織能力。同時，政府與社會組織均生存于“制度化的環(huán)境”Meyer J. W.， Rowan B.， Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony， American Journal of Sociology， 1977， 83（2）： 340-363.中，合法性的邏輯要求政府承擔起提供公共產品與服務的職能，要求社會組織發(fā)揮生產專業(yè)服務和公共言論的功能。資源依賴理論認為，組織功能的發(fā)揮需要資源，但沒有任何組織能夠完全自給自足，為此需要從環(huán)境或環(huán)境中的其他組織中進行汲取Pfeffer J.， Salancik G.R.， The External Control of Organizations： A Resource Dependence Perspective， Stanford University Press， 2003.。因此，政社雙方有動力進行資源的交換與共享，從而實現(xiàn)各自的行動目標。由此可見，政府與社會組織在合作生產與協(xié)同共治方面存在目標同構，同時政府的行政嵌入訴求與社會組織的自我發(fā)展訴求之間存在一定的張力。因此，標準體系的構建應同時對政府行為和社會組織行為進行規(guī)范，以實現(xiàn)不同價值訴求之間張力的平衡。

循此思路，本文從政府發(fā)展監(jiān)管社會組織、社會組織自主治理以及政社合作三個層面構建了社會組織參與社會治理的標準體系框架。其中，政府發(fā)展監(jiān)管標準化包含培育發(fā)展標準化與監(jiān)督管理標準化兩方面，前者側重于為社會組織參與社會治理提供外部支持，包括制定社會組織培育孵化、培訓發(fā)展、基地建設等標準，后者側重于加強對社會組織的政治領導與監(jiān)督管理，包括制定社會組織黨建、登記、年檢、執(zhí)法、評估、信息公開等標準;社會組織自主治理標準化包括內部治理結構與內部治理過程標準化兩方面，前者指對社會組織法人治理結構進行規(guī)范，后者包括對檔案證章管理、人力資源管理、財務資產管理、公益營銷與公關管理、籌募資源管理、誠信自律管理、會員管理、項目管理等治理過程進行規(guī)范;政社合作標準化包含購買服務標準化與合作治理標準化兩方面，前者強調對政府向社會組織購買服務的范圍、程序等進行明確規(guī)定，后者則側重對政社合作制定公共決策、治理公共事務的過程，如咨詢、倡導、參與、協(xié)商、評議等進行規(guī)范化建設。

三、 社會組織參與社會治理的

標準化：湖州長興的實踐通過挖掘與分析典型案例，可對研究問題管窺一斑。本文以湖州市長興縣為例，呈現(xiàn)該縣推進社會組織參與社會治理標準化的實踐全景，主要基于以下兩點考慮：第一，該案例的做法具備典型性。2016年以來，長興縣積極推動社會組織參與社會組織的標準化，目前已從制定碎片化的單個標準的階段邁入構建系統(tǒng)性的標準體系的階段，其經驗做法在浙江省乃至全國均具有首創(chuàng)意義;第二，該案例反映的問題具備一定代表性。與其他眾多社會組織一樣，長興縣域內的社會組織正從追求高速度的發(fā)展階段向追求高質量的發(fā)展階段轉型。在探索社會組織參與社會治理標準化的過程中，涌現(xiàn)出的問題具有普遍性。通過將理論結論進行“個案的外推”王寧：《代表性還是典型性？——個案的屬性與個案研究方法的邏輯基礎》，《社會學研究》，2002年第5期。，可以為其他地區(qū)開展標準化實踐提供借鑒。自2018年始，筆者長期跟蹤該縣社會組織參與社會治理標準化建設進展，并親身參與了5項標準的制定、論證、發(fā)布與落地的全過程。2019年12月，研究團隊對當?shù)貥藴手贫ㄏ嚓P部門進行了半結構化訪談，包括縣民政局、社會組織綜合黨委、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、群團部門等。同時，對社會組織參與社會組織標準化的落地情況與實施效果開展了實地考察。

（一） 標準體系構建的效度

目前，長興縣圍繞政府發(fā)展監(jiān)管社會組織、社會組織自主治理、政社互動合作三個方面，共制定發(fā)布了9項市級標準，3項縣級標準，初步構建了社會組織參與社會治理的標準體系（見圖2）。調研發(fā)現(xiàn)，標準化在推動形成有效的政府治理、自主治理、合作治理三方面發(fā)揮了重要作用。

1、推動形成有效的政府治理

黨的十八大以來，黨和政府加快推進政社分開，要求行政權力逐步從社會組織的微觀運作層面退出，代之以黨建的形式對社會組織進行吸納嵌入與賦權增能沈永東、虞志紅：《社會組織黨建動力機制問題：制度契合與資源拓展》，《北京行政學院學報》，2019年第6期。。在長興實踐中，標準化清晰界定了黨和政府管理社會組織的權責邊界，規(guī)范了其發(fā)展與監(jiān)管社會組織的行為，推動實現(xiàn)了有效的政府治理。具體而言：

一方面，標準化具有“界權”的制度邏輯，推動政府培育發(fā)展社會組織走向規(guī)范化。以《社會組織培育規(guī)范》為例，該標準的“界權”功能主要體現(xiàn)在三個方面：首先，放權的制度邏輯，以標準化容納政府職能轉變。該標準明確了“以社育社”的培育模式，將社會組織培育發(fā)展工作委托于平臺型社會組織運營。這一規(guī)定將政府從具體的技術性培育工作中解放出來，使其從“劃槳者”轉變?yōu)椤罢贫嬲摺迸c“服務者”，推動政府職能歸位;其次，限權的制度邏輯，為政府嵌入提供邊界管理工具。該標準對培育相關方職責、培育模式、培育內容、培育流程、服務跟蹤、評估考核等進行了明確規(guī)定，清晰的流程設計有效防止了公權力越位擠壓公共空間;最后，賦權的制度邏輯，為社會組織自主治理拓展發(fā)展空間。該標準明確了政府各部門均承擔培育社會組織的職責，需要為平臺型社會組織提供資金、人才、項目、場地等方面的賦能。在標準引領下，長興縣婦聯(lián)每年引入女性社會組織培育項目、長興縣雉城街道每年引入社區(qū)服務型社會組織培育項目等。經過兩年的社會組織培育標準化探索，長興縣形成了民政搭建平臺，政府各部門鏈接資源，平臺型社會組織發(fā)揮專業(yè)作用的培育格局，兩年中共成功培育出殼6家社會組織，培育成功率位居湖州市首位。

另一方面，標準化將抽象的黨建要求轉化為具體的“使用說明”，使黨的引領落到實處。2014年，長興縣在全省范圍內率先成立社會組織綜合黨委社會組織綜合黨委是從事社會組織黨建工作的專門機構，主要負責管理不適合屬地管理、行業(yè)主管部門不能歸口管理、沒有業(yè)務主管（指導）單位以及處于培育階段的社會組織的黨建工作，并對屬地管理和業(yè)務主管（指導）單位歸口管理順暢的社會組織的黨建工作進行指導。，專門負責社會組織黨建工作，同時其秉承“黨建帶動群團建設，群團促進黨建發(fā)展”的理念，促進黨組織與群團組織聯(lián)動“發(fā)育”。近年來，長興縣出臺了社會組織黨建、群團、統(tǒng)戰(zhàn)工作的系列標準，從意識形態(tài)、章程制度、組織建設、人員管理等多個方面加強了黨對社會組織的政治嵌入，促進黨建工作由繁到簡、由零散到系統(tǒng)、由經驗到科學的轉變。同時，標準化有效推動了黨、群團組織的實體化運行。在標準引領下，長興縣社會組織綜合黨委以每年三家社會組織黨組織主動覆蓋的頻率推動社會組織黨組織實體覆蓋，每年有20多名社會組織從業(yè)人員主動填寫入黨申請，其中長興縣眾公益志愿者協(xié)會不僅建立了黨組織，還健全了社會組織的群團組織。此外，黨建群團工作的標準化進一步激發(fā)了公益創(chuàng)投的活力。長興縣在全省率先通過黨建群團工作引入社會資本參與公益創(chuàng)投等工作，建立了綜合黨委總協(xié)調下多部門聯(lián)動的公益創(chuàng)投機制，目前已經實現(xiàn)年統(tǒng)籌200萬元以上的創(chuàng)投資金規(guī)模，2019年共資助50余個創(chuàng)投項目。

2、推動形成有效的自主治理

制度空間的擴展賦予了社會組織更多的自主治理空間，進而對其自主治理能力提出了更高的要求。《社會組織內部治理規(guī)范》的出臺促使社會組織進一步健全了法人治理結構與內部權力制衡機制，規(guī)范了內部治理流程。以長興縣南太湖社會創(chuàng)新中心長興縣南太湖社會創(chuàng)新中心成立于2010年，是湖州市成立最早、規(guī)模最大、功能最全、作用發(fā)揮最充分的5A級平臺型社會組織（民辦非企業(yè)單位），承擔著全縣社會組織黨建創(chuàng)新與社會組織綜合黨委實體化運行、社會組織和社會工作的培育培訓、團體標準研究和實踐、社會組織和公共服務標準化制定與研究、政府履職輔助類服務（政府購買服務）轉移承接和公共服務開發(fā)運營、基層社會治理實踐等方面工作。為例（下稱“中心”），該標準對中心內部治理能力的提升主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，標準引導黨建與業(yè)務融合。針對社會組織黨建與業(yè)務“兩張皮”的問題徐越倩、張倩：《社會組織黨建與業(yè)務融合何以可能——基于動力-路徑的分析》，《北京行政學院學報》，2019年第6期。，中心實行理事會成員與黨組織成員復合化，即由黨組織成員擔任理事會成員，以化解決策時領導者角色沖突問題，確保黨組織與理事會決策意志的一致性。此外，根據(jù)標準對社會組織黨建的要求，中心將組織內部中層以上的負責人全部吸收為黨員，實現(xiàn)了管理層與決策層的黨員全覆蓋，促進了社會組織黨建與業(yè)務從“剛性嵌入”走向“柔性融入”徐宇珊：《剛性嵌入與柔性融入：社會組織黨建工作路徑探索》，《中共福建省委黨校學報》，2017年第4期。。

第二，標準引領專業(yè)化能力提升。針對社會組織內部治理不規(guī)范的問題，中心設立了“專業(yè)成長和評價委員會”，由中心副理事長擔任執(zhí)行長，相關主營業(yè)務部門負責人擔任成員。在具體執(zhí)行過程中，中心根據(jù)標準要求為各項內部治理活動設立“專業(yè)成長指標”，以月或季度考核各部門及成員的專業(yè)成長程度。在“專業(yè)成長治理”模式的帶動下，80%的成員獲得了社會工作師資質，一名成員更是在省級督導考試中獲得第一名的佳績，這有效增強了組織成員專業(yè)化能力，進而推動組織內部治理績效的提升。

第三，標準推動監(jiān)事會職能落地。針對社會組織的監(jiān)事會職能“虛設”的問題，中心設立了“督查和標準技術委員會”，由監(jiān)事長擔任執(zhí)行長，行政部相關監(jiān)事?lián)纬蓡T。該委員會主要承擔兩項職能：其一是將監(jiān)事工作和入場督查相結合，根據(jù)標準要求對“專業(yè)成長與評價委員會”作出的“成長指標”進行專業(yè)督查與數(shù)據(jù)分析;其二是將督查積累的經驗進行歸納、總結與提煉，形成內部治理的標準化流程。該委員會的成立使得監(jiān)事會職能由“虛”走向“實”，中心在探索標準化的內部治理過程中形成了40余項制度體系，使內部治理走向制度化，增強了組織的自我“造血”能力。

3、推動形成有效的合作治理

政社合作是政府和社會組織基于共同的公共目標而建立和維護的相互依賴關系。購買服務與共同治理是政社合作存在的兩種形態(tài)，前者指由財政資金推動合同外包，將社會組織引入到公共服務提供過程中，實現(xiàn)服務供給與生產的分工與協(xié)作;后者指社會組織經由制度化渠道進入到政府決策與治理過程，對公共事務實施共同治理敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國行政管理》，2014年第7期。。在長興實踐中，標準化以一種制度化的形式向社會組織賦權，推動構建合作治理格局。

一方面，標準化推動了公共服務的合作生產。在推動合作供給公共服務方面，標準化的作用主要有兩點：其一，保障公共服務質量。標準化具有兜底保障與提升引領的雙重作用，以標準的形式將購買公共服務的要求具像化和明細化，可以提升政府購買服務質量，增強政府購買服務的信心。同時，承接服務的過程中，社會組織被納入到了標準化的規(guī)則體系中，迫使其按照現(xiàn)代規(guī)則實現(xiàn)自我改造與提升，而上述良性作用進一步保障了政社合作生產公共服務的可持續(xù)性。在實踐中，政府購買服務標準化的成效顯著，《政府購買居家養(yǎng)老服務與管理規(guī)范》發(fā)布以來，縣居家養(yǎng)老服務時長突破20萬小時，沒有出現(xiàn)1起因為服務質量投訴事件。《社區(qū)服務熱線管理與服務規(guī)范》的制定實施，提升了縣社區(qū)服務熱線整體服務質量，近年來服務滿意率超過99%。此外，幸福鄰里會、桑榆晚晴之魚巷老人真人圖書館等公益創(chuàng)投項目的規(guī)范化開展為居民構建了多元便民服務體系。其二，激發(fā)公益創(chuàng)投活力。《社會組織公益創(chuàng)投規(guī)范》清晰界定了主辦方、承辦方、實施方的權責邊界，并明確了開展公益創(chuàng)投的具體流程。清晰的職責界定與流程設計將有效防止公權力過度擠壓公共空間、滋生尋租腐敗，同時也降低了社會組織濫用公共資源的可能性，優(yōu)化了公益創(chuàng)投資金的使用績效。該標準的落地增強了開展公益創(chuàng)投的規(guī)范性與科學性，有力提振了出資方的熱情與信心。近兩年來，該縣一女企業(yè)家協(xié)會持續(xù)認領項目10余個，投入資金60萬元。此外，先后吸引10余個部門出資近400萬元，投入創(chuàng)投項目近100個，其資金量和項目數(shù)都位居湖州市各縣區(qū)之首。

另一方面，標準化撬動了公共事務的合作治理。在推動協(xié)同治理公共事務方面，標準的作用主要有兩點：其一，為社會組織參與政府決策提供制度化渠道。標準制定是相關社會主體不斷互動，明確各自責任邊界以達到博弈均衡的過程。就此而言，標準化為改變權力單向度的運行過程，加強政社雙向互動，鍛造出共同遵守的理性化公共規(guī)則，以達成多元主體共同協(xié)商、國家與社會雙向互動的治理目標陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》，2015年第3期。建立了制度形式和操作程序。在相關標準制定過程中，南太湖社會創(chuàng)新中心作為社會組織代表發(fā)揮了重要作用。其基于社會組織的立場表達利益訴求、開展協(xié)商評議，將社會組織自治愿望與政府行政嵌入愿望進行博弈，為社會組織的自主發(fā)展爭取空間;其二，固化、推廣社會組織參與社會治理經驗。標準化是對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發(fā)布和應用文件的活動中華人民共和國質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會：《GB/T 20000.1-2014. 標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用術語》，2014年。，將社會組織參與社會治理的成功經驗進行歸納與提煉，可以促進創(chuàng)新成果的普及。近年來，湖州市積極探索政府、村社公共服務機構、社會組織共同攜手關愛留守、困境兒童的創(chuàng)新模式。一方面著力推進各村社“兒童之家”建設，打通兒童與家庭服務的“最后一公里”。另一方面，積極探索政社協(xié)同的困境兒童監(jiān)護風險評估與社會干預模式，逐步形成了成熟的治理模式。基于此，長興縣進一步將經驗凝練為《兒童之家運行與服務規(guī)范》《困境兒童監(jiān)護風險評估與社會干預規(guī)范》兩大市級規(guī)范以供其他地區(qū)參考，這大大降低了政策擴散的學習成本，并為社會組織參與困境兒童救助提供制度化保障。

（二）標準體系構建的限度

標準化在本質上是一種治理工具，使用主體的意志與目的決定了工具的性質與效果。標準化具有約束政府權力和向社會賦權的天然屬性，但其效用的發(fā)揮建立在科學管理和專家政治劉永謀：《技術治理的邏輯》，《中國人民大學學報》，2016年第6期。的基礎之上。調研發(fā)現(xiàn)，當前長興縣政府在使用標準化工具時，主要是基于“便于管理”工具主義思維而非“利于治理”合作伙伴思維，使標準化偏離了“價值中立”的屬性，成為強化國家嵌入的工具。具體而言：

首先，標準化對政府權力的規(guī)制容易被隱性消解。技術治理的一大悖論在于，技術的使命是通過化簡的方式處理復雜問題，那么它必然為操作者預留了指引化簡方向的權力彭亞平：《技術治理的悖論：一項民意調查的政治過程及其結果》，《社會》，2018年第3期。。以《社會組織公益創(chuàng)投規(guī)范》為例，從標準層面上看，該標準清晰界定了主辦方、承辦方、實施方的權責邊界。政府作為主辦方，其職責被限定為起草制度、提供資金、確定承辦方、開展協(xié)調、處理投訴，而無權干預項目的運行過程，項目承辦方則有權決定創(chuàng)投項目是否立項實施，跟進項目實施進展等。但在實際操作中，標準對政府權力的規(guī)制很容易以一種隱性的方式消解。例如，政府部門可以通過選擇合意的承辦方（如政府自建的社會組織）來間接決定中標項目，影響社會組織的具體運作，這難以根本上改變購買行為“內部化”，消除對社會組織的“隱形控制”等。

其次，標準化可能會損害社會組織的自主性品質。“治理”意味著主體對客體的“照料”與“指引”，當政府通過技術手段打量社會組織的過程中，必然會將自身的價值訴求植入其中。相較于僵化笨重的官僚組織，社會組織能夠對社會需求作出靈活反應，并自主地直接服務于社會群體，這些先天優(yōu)勢使得社會組織承接越來越多的公共服務徐選國、楊君、徐永祥：《政府購買公共服務的理論譜系及其超越——以新制度主義為分析視角》，《學習與實踐》，2014年第10期。。然而調研發(fā)現(xiàn)，標準化可能會給社會組織帶來過多的外部規(guī)制和誘導，從而難以發(fā)揮社會組織的靈活性和自主性優(yōu)勢。在政社合作標準化建設過程中，社會組織生產公共服務、參與公共事務治理的每一步行動都被納入規(guī)范化框架，并受到政府設定的各類量化指標的考核。為了最大程度匹配政府的偏好以獲得合法性認可和資源支持，社會組織不得不根據(jù)評估指標而非服務對象需求調整工作內容，這在一定程度上擾亂了社會組織的內部運行機制，傷害了其自主性品質。

最后，標準化建設中政社互動機制未能有效生成。在標準制定過程中，盡管長興縣做到了形式上的充分開放、透明，但社會組織基于自身理性表達利益訴求的意愿與動力較為微弱，而官僚理性不斷滲透乃至支配標準制定的全過程，這使得標準化成為國家權力沿著科層體系自上而下延伸的重要手段。社會組織消極參與標準制定的后果是，標準對社會組織的限制邏輯多于激勵邏輯，形式意義大于實際效用，社會組織傾向于排斥或被動采納標準而非主動接受，大多數(shù)標準最終將難以有效落地;此外，在標準執(zhí)行過程，尚未形成自下而上暢通的反饋機制。由于對社會組織的實質性賦權不足，對于標準中不合理的地方，社會組織缺乏利益訴求表達的渠道。隨著實踐發(fā)生新變化，已有標準將產生適用性不足等問題，進而會影響社會組織采納標準的積極性。

四、 反思與超越：社會組織參與

社會治理標準化的優(yōu)化路徑標準化作為一項政策工具，是政府為實現(xiàn)特定政策目標而采用的特定手段陳振明等：《政府工具導論》，北京大學出版社2009年版，第6頁。。就此而言，社會組織參與社會治理的標準化反映了當前“放管結合”的政策圖景下政社關系的一個面向。個案研究發(fā)現(xiàn)，長興縣制定標準的過程中，官僚理性邏輯超越了組織理性邏輯，政府嵌入控制的愿望壓制了社會組織自主發(fā)展的愿望，政社力量對比始終處于失衡狀態(tài)。因此，當前標準化建設反映了國家對社會組織的控制策略從“強硬控制”到“柔性控制”的轉變徐越倩、樓鑫鑫：《政府與商會關系的理論進路與政策演化》，《治理研究》，2019年第1期。，是國家不斷放松對社會的控制權而又以新的形式繼續(xù)保持對社會的控制的過程李景鵬：《后全能主義時代：國家與社會合作共治的公共管理》，《中國書評》，2011年第2期。，使政府權力以一種更為隱蔽和精巧的方式在社會組織發(fā)展中滲透得更深、更廣。盡管標準化在一定程度上提升了政府發(fā)展監(jiān)管社會組織、社會組織自主治理以及政社合作治理的規(guī)范性與有效性，但未能從本質上改變“非對稱依賴”徐宇珊：《非對稱性依賴： 中國基金會與政府關系研究》，《公共管理學報》， 2008年第1期。“依附式合作”彭少峰：《依附式合作：政府與社會組織關系轉型的新特征》，《社會主義研究》，2017年第5期。的政社關系。以上分析表明，當前社會組織參與社會組織的標準化建設只觸及了行政體制的工具革新層面，而未從制度安排層面撼動政社力量博弈格局。

從深層次而言，這種以工具革新為導向的社會治理創(chuàng)新與當前社會組織領域高風險、弱激勵的制度環(huán)境章高榮：《高風險弱激勵型政策創(chuàng)新擴散機制研究——以省級政府社會組織雙重管理體制改革為例》，《公共管理學報》，2017年第4期。密切相關。作為一種新生的結構性力量，社會組織具備提升社會治理績效與挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定的雙重潛在可能，這使得國家難以設定清晰的改革路徑，轉而以“模糊發(fā)包”“模糊發(fā)包”區(qū)別于“行政發(fā)包”，是指由上級政府發(fā)出抽象、模糊的政策信號，把治理的靈活性授予地方，并配之以低強度的檢查驗收和評估，同時為防止出現(xiàn)“激勵扭曲”而誘發(fā)社會危機，以“弱激勵”取代“強激勵”的治理機制。的治理機制來鼓勵地方政府開展社會治理創(chuàng)新黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會學》，2015年第9期。。對于身處政治錦標賽的地方政府而言，“創(chuàng)新當然要搞，但更要安全第一”劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》，2010年第4期。。為了在“橫向競爭”中吸引上級政府的注意力練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學分析》，《社會學研究》，2016年第4期。，同時規(guī)避制度生產風險，理性的地方政府往往會采取“繞道行為模式”付建軍：《當代中國社會治理創(chuàng)新的發(fā)生機制與內在張力——兼論社會治理創(chuàng)新的技術治理邏輯》，《當代世界與社會主義》，2018年第6期。，即避開體制性難題，而將治理創(chuàng)新長期鎖定在風險系數(shù)較低的行政技術層次黃曉春、嵇欣：《技術治理的極限及其超越》，《社會科學》，2016年第11期。。

技術治理范疇下的標準化建設充滿了工具主義色彩。地方政府希冀以標準化工具實現(xiàn)自身的政績目標，為此其更注重技術嵌入對治理程序和流程的再造之“形”，而非對社會與制度價值提升之“實”張福磊、曹現(xiàn)強：《城市基層社會“技術治理”的運作邏輯及其限度》，《當代世界社會主義問題》，2019年第3期。，一味追求技術工具層面的革新，而忽略了工具發(fā)揮作用的先決條件與制度要素。標準化在一定程度上具備對組織結構進行系統(tǒng)性重構的效能，但要將其充分嵌入到治理過程中以推動政社關系的變革，還需根植于特定制度環(huán)境與制度要素的土壤之上。這就需要超越標準化的工具主義取向，將技術革新放置于當代治理轉型的總體脈絡之中，不僅要關注單一改革進程內的技術問題，還應該關注多個改革進程的相互關聯(lián)與銜接。基于此，為進一步優(yōu)化社會組織參與社會治理標準化建設，本文認為有以下三大改革著力點：

第一，推進政府行政體制改革，形成協(xié)同性的整體治理模式。在我國整體政府行政管理體制機制沒有大的變革的情況下，社會組織參與社會治理的標準化僅僅只是作為政府管理與服務社會組織的一種技術手段創(chuàng)新，而幾乎無法改變行政權力運行的機制與布局，進而未能建構起制度化的新型政社關系。就政府購買服務標準化建設而言，盡管其在一定程度上勘定了行政職權的運行邊界、優(yōu)化了運行流程，但由于缺乏轉變管理思路與方式的體制保障，因而未能從根本上改變購買行為“內部化”，消除對社會組織的“隱形控制”等問題。如學者黃曉春所言，除技術革新外，公共服務外包的有效實現(xiàn)依賴于一些中觀制度條件，如形成超越部門主義的總體性、透明性的制度框架以保障信息的公開性，形成一套行之有效的合同監(jiān)督執(zhí)行和定價制度以保障合同外包的規(guī)范執(zhí)行，設計公共服務外包聽證制度等以確保服務外包與公眾需求的有效銜接等黃曉春：《中國社會組織成長條件的再思考——一個總體性理論視角》，《社會學研究》，2017年第1期。。因此，標準化建設的進一步推進需要遵循整體性的改革邏輯，為標準化發(fā)揮“界權”功能提供行政管理體制改革的配套支持。

第二，營造寬松的制度環(huán)境，拓展社會組織自主成長的空間。政府利用標準化手段對社會組織的發(fā)展進行規(guī)范引導十分有必要，否則社會組織就會陷入無序化發(fā)展的困境黃建軍、梁宇、余曉芳：《改革開放以來我國政府與社會組織關系建構的歷程與思考》，《中國行政管理》，2016年第7期。，但該技術工具的適用性具有前提限制，即社會組織的充分發(fā)育成長。目前，對于大多處于培育成長期的社會組織而言，其首要面臨的是如何繼續(xù)生存和發(fā)展下去，其次才是如何進行規(guī)范化運作。正所謂“水至清則無魚”，若對社會組織進行嚴密的技術控制，其將耗費大量精力應對檢查任務，而無力進行專業(yè)和資源的拓展，這將制約“社會”的超越性發(fā)展和公共性擴展，導致其表現(xiàn)出“無發(fā)展增長”的狀態(tài)解勝利、吳理財：《從“嵌入-吸納”到“界權-治理”：中國技術治理的邏輯嬗變——以項目制和清單制為例的總體考察》，《電子政務》，2019年第12期。。基層社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)，不僅需要行政體系自上而下地推動，更取決于社會內部自下而上的自主性和公共性的生長。為此，應進一步推動我國公民社會的制度環(huán)境從“宏觀鼓勵、微觀約束”俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學》，2006年第1期。向更為寬松自由的方向轉變，為社會組織的成長壯大提供更為優(yōu)質的“土壤”。

第三，培育社會組織公共性與主體性，構建政社雙向互動機制。標準化的效力不僅僅來源于科學性，還來源于相關利益主體協(xié)商一致形成的權威。當前標準制定與執(zhí)行過程中，尚未形成多元主體共同參與的制度化格局，其根本原因在于社會組織的公共性發(fā)育和主體性生產不足，這與當前制度環(huán)境下，政府遵循“工具主義”而非“公益價值”的發(fā)展策略密切相關李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》，2012年第4期。。為此，構建標準制定的政社雙向互動機制，可以從以下兩方面入手：其一，構建開放性的治理網(wǎng)絡。社會組織的公共性產生于參與社會治理的過程中，為此應建立配套的安排為社會組織進行實質性賦權，保障其深度嵌入到開放的治理網(wǎng)絡中，提升社會組織配置公共產品、參與制定公共決策、調適公共秩序的能力，進而提升社會組織在標準制定中的話語權地位。其二，轉變工具主義的發(fā)展思維。當前以政府為權威主體、以規(guī)范管理訴求為導向的標準供給模式實質上反映的是一種“單中心”的治理思維，即政府未將社會組織視為平等的合作主體，而是一種延伸政府手臂的工具性組織。為此，應轉變政府發(fā)展社會組織的思路，賦予社會組織參與標準制定平等的主體性地位，從工具主義走向合作治理唐文玉：《從“工具主義”到“合作治理”——政府支持社會組織發(fā)展的模式轉型》，《學習與實踐》，2016年第9期。。

綜上所述，標準化不僅僅是促進社會組織規(guī)范有序參與社會治理的政策工具選擇，更是促成政府與社會組織良性互動、協(xié)同共治的制度安排。標準化效用的發(fā)揮需要超越工具主義取向，立足于政府改革與社會轉型的高度，處理好與多項改革進行的銜接與配套問題。進一步利用標準化手段規(guī)范和界定政府嵌入的邊界和形式，為社會自治的生長騰出空間，從而為政府和社會的良性互動創(chuàng)造條件，推動公共管理在秩序與自由之間權衡，形成共建共治共享的社會治理格局。

（責任編輯：林賽燕）