網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究

王紅霞 李超

摘要：課以網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)旨在明確平臺(tái)職責(zé)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全保障。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)包括內(nèi)部治理體系建設(shè)、審核公示義務(wù)、監(jiān)控報(bào)告與制止義務(wù)及爭端解決義務(wù)四大類，其實(shí)現(xiàn)仰賴事前合規(guī)、事中監(jiān)督、事后查處一整套法律機(jī)制。深入考察，上述機(jī)制皆存在各自的局限，需要逐一厘清問題并針對性施策，全面完善事前合規(guī)機(jī)制，形成高效的事中監(jiān)督機(jī)制，提升事后查處機(jī)制的威懾力。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái);治理義務(wù);食品安全;法律實(shí)施

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）06-0120-009

一、問題的提出

隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展和城市生活節(jié)奏的不斷加快，網(wǎng)絡(luò)餐飲融入日常生活并快速普及開來。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)經(jīng)營者（以下簡稱“網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)”或“平臺(tái)”）為餐飲服務(wù)提供者和消費(fèi)者獨(dú)立開展餐飲交易活動(dòng)提供虛擬經(jīng)營場所、交易規(guī)則、交易撮合、信息發(fā)布等服務(wù)，其特有的運(yùn)營模式，吸引了海量用戶的聚合，制造了積極的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。①特別是在“新冠肺炎”疫情防控期間，餐飲外賣“無接觸配送”成為保障居民正常膳食和餐飲企業(yè)緩解經(jīng)營壓力的重要途徑。②然而，網(wǎng)絡(luò)餐飲在滿足消費(fèi)者生活需要的同時(shí)，也潛藏著巨大的食品安全隱患。平臺(tái)上餐飲服務(wù)提供者非法加工制作、違規(guī)包裝配送、無實(shí)體門店、假冒或借用牌照等事件屢見報(bào)端。③又由于網(wǎng)絡(luò)餐飲違法行為數(shù)量多、分布廣、隱蔽性強(qiáng)，監(jiān)管部門難以全面有效監(jiān)管。當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全問題已然引發(fā)消費(fèi)者普遍焦慮，并威脅餐飲行業(yè)的健康發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)既是網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全問題產(chǎn)生和放大的核心原因之一，也是治理網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全問題的重要力量。特別是近年來，平臺(tái)核心交互技術(shù)水平不斷改進(jìn)，市場份額和市場勢力顯著提升2014年，中國網(wǎng)絡(luò)餐飲市場上存在“餓了么”“美團(tuán)”“淘點(diǎn)點(diǎn)”“大眾點(diǎn)評(píng)”“生活半徑”“百度外賣”等11家平臺(tái)。截至2019年第二季度，“美團(tuán)”“餓了么”兩家平臺(tái)已分別占據(jù)交易額的65.1%%和32.8%，雙寡頭局面全面形成。參見Trustdata：《2019年上半年中國外賣行業(yè)發(fā)展分析報(bào)告》，中文互聯(lián)網(wǎng)資訊網(wǎng)：http：//www.199it.com/archives/924253.html，2019年12月25日訪問。，其對食品安全的影響力和控制力日益增強(qiáng)，能夠相當(dāng)程度地抑制和糾正違法行為。有鑒于此，2015年修訂后的《食品安全法》明確了食品安全社會(huì)共治原則，并專門規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)食品安全治理的典型義務(wù)。原國家食藥監(jiān)管總局在該法基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，細(xì)化和強(qiáng)化了平臺(tái)食品安全治理義務(wù)。2019年1月1日生效的《電子商務(wù)法》對包括網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)在內(nèi)的電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者的義務(wù)進(jìn)行了更為系統(tǒng)的規(guī)定。2019年12月1日生效的《食品安全法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），進(jìn)一步明確了平臺(tái)的信息保存和信息提供義務(wù)。我國網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)的基本制度框架至此全面形成。但“徒法不足以自行”，平臺(tái)義務(wù)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)有賴于科學(xué)有效的實(shí)施機(jī)制。當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)具體內(nèi)容和基本實(shí)施機(jī)制為何，其結(jié)構(gòu)與功能存在哪些現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)做怎樣的務(wù)實(shí)改進(jìn)？本文嘗試對上述問題作出系統(tǒng)回答。

二、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)

實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基本架構(gòu)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)食品安全治理義務(wù)是指，為有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)基于其技術(shù)和市場地位的優(yōu)勢，根據(jù)法律規(guī)定或基于社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)預(yù)防平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者違法或協(xié)助監(jiān)管部門監(jiān)管平臺(tái)內(nèi)違法行為的義務(wù)群。平臺(tái)不是傳統(tǒng)意義上的行政相對人或被規(guī)制對象，不是違法行為的直接實(shí)施者，也非違法行為的直接受益者。但如前所述，平臺(tái)是網(wǎng)絡(luò)餐飲活動(dòng)的直接載體與核心環(huán)節(jié)，具有技術(shù)和市場優(yōu)勢，能夠有效降低網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)，極大緩解監(jiān)管資源有限、監(jiān)管信息不對稱等困境，拓展法律實(shí)施資源。

（一）網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)的基本內(nèi)容

根據(jù)《食品安全法》《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（以下簡稱《查處辦法》）《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《監(jiān)管辦法》）《實(shí)施條例》等，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的治理義務(wù)主要分為治理體系建設(shè)、審核公示、監(jiān)控報(bào)告以及糾紛處置四類。

第一，建立內(nèi)部治理體系。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)首先體現(xiàn)在平臺(tái)內(nèi)部治理體系的建設(shè)義務(wù)上。相關(guān)法律性文件規(guī)定，平臺(tái)應(yīng)建立內(nèi)部治理制度體系，設(shè)置治理機(jī)構(gòu)，配備合格人員。這既是平臺(tái)治理義務(wù)的重要內(nèi)容，也是落實(shí)平臺(tái)其他治理義務(wù)的必要保證。其一，在制度體系建設(shè)上，《監(jiān)管辦法》第6條和第17條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)應(yīng)建立并執(zhí)行入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者審查登記、食品安全違法行為制止及報(bào)告、嚴(yán)重違法行為平臺(tái)服務(wù)停止、食品安全事故處置、投訴舉報(bào)處理等制度。《電子商務(wù)法》第39條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)應(yīng)建立健全信用評(píng)價(jià)制度。上述制度均應(yīng)在平臺(tái)上公開。《電子商務(wù)法》對公開的方式、頻次等做出了更明確的規(guī)定，其第33條和第34條要求，平臺(tái)應(yīng)在其首頁顯著持續(xù)公示上述制度規(guī)則，保證能夠便利、完整地閱覽和下載;對于規(guī)則的修改，應(yīng)在其首頁顯著公開征求意見，確保各方能及時(shí)充分表達(dá)意見。其二，在機(jī)構(gòu)建設(shè)與人員適格方面，為落實(shí)上述制度，《監(jiān)管辦法》第7條要求網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)設(shè)置專門的食品安全管理機(jī)構(gòu)、配備專職管理人員并對其培訓(xùn)與考核;第13條要求，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)應(yīng)強(qiáng)化送餐人員的食品安全培訓(xùn)與管理。

第二，審核公示義務(wù)。網(wǎng)絡(luò)餐飲交易的需求匹配與交易撮合是在線上完成的。消費(fèi)者僅通過平臺(tái)上經(jīng)營者自主提供的文字和圖片來選擇交易對象和交易客體。消費(fèi)者始終無法明確知曉餐飲服務(wù)提供者的真實(shí)情況。這使無資質(zhì)或資質(zhì)不合格的餐飲服務(wù)提供者有機(jī)會(huì)繞過傳統(tǒng)監(jiān)管體制和實(shí)體交易中消費(fèi)者的自主甄別，通過網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)直接向消費(fèi)者提供餐飲服務(wù)，從而極大程度地放大了食品安全風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)作為平臺(tái)服務(wù)提供者在與餐飲服務(wù)提供者締約之際就能夠了解對方的真實(shí)情況;其平臺(tái)地位和技術(shù)水平能夠要求對方提供市場準(zhǔn)入和行業(yè)資質(zhì)相關(guān)資料并在平臺(tái)上予以保留和呈現(xiàn)。法律據(jù)此課以網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)履行審核與公示義務(wù)，以遏制網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“交易的可追溯和責(zé)任的可追究”。信春鷹主編：《中華人民共和國食品安全法釋義》，法律出版社2015年版，第151-153頁。《食品安全法》第62條要求，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)對餐飲服務(wù)提供者實(shí)名登記，并審查其入網(wǎng)食品經(jīng)營許可證。《監(jiān)管辦法》第8、9、10條進(jìn)一步明確，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)應(yīng)登記餐飲服務(wù)提供者的名稱、地址、負(fù)責(zé)人及聯(lián)系方式等信息;公示餐飲服務(wù)提供者的名稱、地址及量化分級(jí)信息并保證信息真實(shí);審核、公示、持續(xù)更新并保證食品經(jīng)營許可證載明的許可信息真實(shí)。《電子商務(wù)法》第27條和第28條進(jìn)一步規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)有對上述信息建立登記檔案，定期核驗(yàn)更新，并報(bào)送主管部門的義務(wù)。

第三，監(jiān)控報(bào)告與制止義務(wù)。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)對餐飲服務(wù)提供者違法行為的發(fā)現(xiàn)更為便利、阻止措施也更為有效。高秦偉：《論行政法上的第三方義務(wù)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第1期。一方面，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)與餐飲服務(wù)提供者聯(lián)系最為密切，更為理解餐飲服務(wù)提供者的需求并有足夠的能力與渠道發(fā)現(xiàn)違法行為。就線上而言，平臺(tái)可運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、算法追蹤與人工智能等技術(shù)優(yōu)勢，通過精準(zhǔn)對比的方式鎖定違法行為;就線下而言，平臺(tái)可通過工作人員實(shí)地核實(shí)，外賣配送員舉報(bào)、消費(fèi)者評(píng)價(jià)及投訴等獲得違法行為的線索。另一方面，平臺(tái)可以憑借其技術(shù)條件對違法行為進(jìn)行制止和阻卻。基于此，《食品安全法》第62條明確規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)對食品安全違法行為負(fù)有立即制止與主動(dòng)監(jiān)控報(bào)告的義務(wù);對重大食品安全違法行為負(fù)有立即停止平臺(tái)服務(wù)的義務(wù)。《監(jiān)管辦法》第16條要求平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對餐飲服務(wù)提供者的經(jīng)營行為進(jìn)行抽查和監(jiān)測。《電子商務(wù)法》第29條和第38條要求，平臺(tái)發(fā)現(xiàn)平臺(tái)內(nèi)的餐飲服務(wù)提供者提供的餐飲食品不符合人身安全保障要求時(shí)，應(yīng)依法采取必要處置措施，并向有關(guān)主管部門報(bào)告。此外，《電子商務(wù)法》第31條和《監(jiān)管辦法》第15條要求平臺(tái)如實(shí)記錄網(wǎng)絡(luò)訂餐信息，保存不少于法定期限對于該期限，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定不少于6個(gè)月，《電子商務(wù)法》規(guī)定不少于3年，根據(jù)法律適用基本規(guī)則，應(yīng)適用《電子商務(wù)法》的規(guī)定。。《電子商務(wù)法》第28條要求平臺(tái)應(yīng)提示、便利未登記的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者辦理市場主體登記。《實(shí)施條例》第32條特別規(guī)定平臺(tái)應(yīng)妥善保存餐飲服務(wù)提供者的登記信息和交易信息，在監(jiān)管部門開展食品安全監(jiān)督檢查、調(diào)查處理和事故處置過程中，確需了解相關(guān)情況的，經(jīng)其負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以要求平臺(tái)提供。

第四，爭端解決義務(wù)。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)媒介有海量的餐飲服務(wù)提供者和消費(fèi)者，餐飲交易在其上高頻發(fā)生，其間必然存在相當(dāng)數(shù)量的爭議和糾紛。為切實(shí)保障各方權(quán)益，有效緩解監(jiān)管機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的糾紛處置壓力，法律規(guī)定平臺(tái)應(yīng)協(xié)助爭端解決和糾紛處置。《監(jiān)管辦法》第17條和《電子商務(wù)法》第59條要求網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)建立便捷、有效的投訴舉報(bào)機(jī)制，公開投訴舉報(bào)方式，并對投訴舉報(bào)及時(shí)進(jìn)行處理。《電子商務(wù)法》第61條規(guī)定，消費(fèi)者與平臺(tái)內(nèi)餐飲服務(wù)提供者發(fā)生爭議時(shí)，平臺(tái)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助消費(fèi)者維護(hù)合法權(quán)益;第63條進(jìn)一步提示性規(guī)定，平臺(tái)可以建立爭議在線解決機(jī)制，制定并公示爭議解決規(guī)則，根據(jù)自愿原則，公平、公正地解決當(dāng)事人的爭議。此外，《電子商務(wù)法》第58條還鼓勵(lì)平臺(tái)建立消費(fèi)者權(quán)益保證金等有利于電子商務(wù)發(fā)展和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的商品、服務(wù)質(zhì)量擔(dān)保機(jī)制，從源頭上減少糾紛發(fā)生的概率。

（二）網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)是通過一套法律機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的。如果以單一義務(wù)履行行為為參照單元，這一機(jī)制可以分為事前、事中與事后三個(gè)板塊。

第一，事前合規(guī)機(jī)制。監(jiān)管部門通過制定合規(guī)指引等形式，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)主動(dòng)合規(guī)，這是現(xiàn)代規(guī)制體系中的重要一環(huán)。法定網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)規(guī)范在表述上具有概括性和抽象性。在具體實(shí)踐中，對義務(wù)的理解處于持續(xù)“再解釋”開放結(jié)構(gòu)之中。Black， Julia . “Regulatory Conversations”. Journal of Law and Society， 2002，Vol.29，No.1， pp.163-196.“那些一般化或呈開放結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)則需要大量的后續(xù)活動(dòng)來解釋哪些符合、哪些不符合一般性的標(biāo)準(zhǔn)。”[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康、宋華琳譯校，清華大學(xué)出版社2018年版，第45頁。合規(guī)指引雖不具有正式法律的約束力，但監(jiān)管部門在法定權(quán)限內(nèi)，通過發(fā)布合規(guī)指引作為正式規(guī)范的補(bǔ)充，對立法文本進(jìn)行理解與闡釋，以影響網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)對義務(wù)規(guī)范的遵從。國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》（以下簡稱《餐飲操作規(guī)范》）是餐飲領(lǐng)域的重要合規(guī)指引。《餐飲操作規(guī)范》中有關(guān)餐飲配送、食品安全管理、人員要求及文件保存與記錄等方面的內(nèi)容同網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)義務(wù)細(xì)化落實(shí)密切相關(guān)，對促進(jìn)平臺(tái)積極合規(guī)具有指導(dǎo)意義。

第二，事中監(jiān)督機(jī)制。事中的監(jiān)督反饋機(jī)制是保證義務(wù)得到遵守，抑制、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和矯正違法行為的重要規(guī)制環(huán)節(jié)。[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康、宋華琳譯校，清華大學(xué)出版社2018年版，第224頁。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)的事中監(jiān)督反饋機(jī)制主要包括以下兩類。一是以抽查、監(jiān)測與專項(xiàng)檢查為核心的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)管部門對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)開展定期或不定期的抽查、監(jiān)測是較為常見的監(jiān)督反饋措施。抽查與監(jiān)測一方面可直接深入接觸網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)，及時(shí)獲知平臺(tái)的義務(wù)履行情況，提出妥善的處理或整改意見;另一方面能夠形成對平臺(tái)履行治理義務(wù)的壓力。從實(shí)踐情況來看，地方監(jiān)管部門應(yīng)定期對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)分支機(jī)構(gòu)與代理機(jī)構(gòu)開展日常巡查與網(wǎng)上監(jiān)測。國家監(jiān)管機(jī)關(guān)則會(huì)適時(shí)組織開展全國性的專項(xiàng)檢查2018年9月，市場監(jiān)管總局組織開展了全國首次網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全專項(xiàng)檢查工作。。二是以投訴與調(diào)查為主的信息反饋機(jī)制。《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》要求各級(jí)食藥監(jiān)管部門將“12331熱線”設(shè)置為投訴舉報(bào)的重要渠道2019年8月31日，市場監(jiān)管總局將“食藥12311”等投訴舉報(bào)熱線及平臺(tái)統(tǒng)一整合為“12315”統(tǒng)一投訴舉報(bào)平臺(tái)。;對受理的投訴舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查處理并反饋處理結(jié)果。同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)建立健全一體化的投訴舉報(bào)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國食品藥品投訴舉報(bào)信息的互聯(lián)互通。監(jiān)管部門還可借助投訴量的聚合，識(shí)別、評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)義務(wù)的履行狀況;根據(jù)抽查監(jiān)測、媒體披露及社會(huì)輿情信息啟動(dòng)專項(xiàng)調(diào)查。

第三，事后查處機(jī)制。一是行政查處。行政查處是落實(shí)法定義務(wù)最傳統(tǒng)的規(guī)制工具。監(jiān)管部門針對涉嫌違法行為依法定性并對違法行為作出否定性評(píng)價(jià)，旨在讓違法者承擔(dān)不利的法律后果，并以此威懾和倒逼相關(guān)行為人履行義務(wù)。《食品安全法》確立的主要行政處罰類型包括責(zé)令改正、警告、沒收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)及吊銷許可證等。《食品安全法》第131條第1款規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)未履行審核公示、監(jiān)控報(bào)告與制止義務(wù)，情節(jié)輕微的，應(yīng)責(zé)令改正，沒收違法所得，并處5萬元以上20萬元以下的罰款，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)“責(zé)令停業(yè)”，直至由原發(fā)證部門吊銷許可證。《監(jiān)管辦法》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)未履行制度建設(shè)義務(wù)，情節(jié)輕微的，應(yīng)責(zé)令改正，并給予警告，拒不改正的，可處5000元以上，3萬元以下罰款。此外，《電子商務(wù)法》第76條、第80條、第81條等對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)未履行治理義務(wù)的行政處罰也做出了類似的規(guī)定。二是責(zé)任約談。責(zé)任約談是不同于行政處罰的另一種事后處置機(jī)制，其主要適用于監(jiān)管部門已經(jīng)獲得違法線索但未進(jìn)行深入查證且社會(huì)影響大的食品安全事件，對相關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人采用教育、談話、協(xié)商或勸服等方式，矯正其涉嫌違法行為，設(shè)定整改目標(biāo)，防止食品安全風(fēng)險(xiǎn)蔓延。國家食品藥品監(jiān)督管理局2010年發(fā)布了《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》（以下簡稱《約談通知》），2016年發(fā)布的《查處辦法》對責(zé)任約談問題進(jìn)行了專門明確。該辦法第27條規(guī)定，責(zé)任約談適用于發(fā)生食品安全問題，可能引發(fā)食品安全風(fēng)險(xiǎn)蔓延的;未及時(shí)妥善處理投訴舉報(bào)的食品安全問題，可能存在食品安全隱患的;未及時(shí)采取有效措施排查、消除食品安全隱患，落實(shí)食品安全責(zé)任的，以及部門認(rèn)為需要進(jìn)行責(zé)任約談的其他情形。責(zé)任約談不影響對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的行政處理。約談情況及后續(xù)處理情況“應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。約談后，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)無正當(dāng)理由未按要求落實(shí)整改的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督檢查。

綜合上述，當(dāng)前我國已經(jīng)形成了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)的事后、事中與事前一整套實(shí)現(xiàn)機(jī)制框架。但從實(shí)際運(yùn)行來看，該機(jī)制在各個(gè)環(huán)節(jié)仍存在具體局限，需要有效識(shí)別和針對性地改進(jìn)。

三、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)事前

實(shí)現(xiàn)機(jī)制的缺失及其完善當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)事前合規(guī)機(jī)制存在顯著缺失，應(yīng)全面加以完善和改進(jìn)。

（一）事前合規(guī)指引存在結(jié)構(gòu)與功能上的局限

網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)是平臺(tái)主動(dòng)合規(guī)。監(jiān)管部門事前合規(guī)指引和平臺(tái)內(nèi)部合規(guī)規(guī)范對細(xì)化治理義務(wù)要求、增進(jìn)規(guī)則理解及提供行為預(yù)期具有重要意義。然而，當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)合規(guī)指引機(jī)制仍存在核心內(nèi)容缺失、針對性不強(qiáng)等問題;平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則則存在更嚴(yán)重的隱患。

第一，合規(guī)指引重點(diǎn)內(nèi)容和邊界不明，針對性不足。一是平臺(tái)重點(diǎn)治理義務(wù)內(nèi)容和邊界模糊。以平臺(tái)的抽查、監(jiān)測義務(wù)為例，《監(jiān)管辦法》第16條規(guī)定網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)應(yīng)對餐飲服務(wù)提供者的經(jīng)營行為進(jìn)行抽查和監(jiān)測，但并未明確是否包括線下部分。《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第14條規(guī)定管理機(jī)構(gòu)僅對“平臺(tái)上的食品經(jīng)營行為及信息”進(jìn)行檢查。《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第16條實(shí)際上對管理機(jī)構(gòu)抽查、監(jiān)測的范圍作了擴(kuò)大規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)掌握平臺(tái)上餐飲服務(wù)的所有數(shù)據(jù)，能夠有針對地開展線下的抽查、實(shí)地核查。但由于這些活動(dòng)需要平臺(tái)投入大量人力物力，平臺(tái)基于自身的商業(yè)偏好和利益訴求，往往缺乏合規(guī)的主動(dòng)性。如果沒有明確的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)義務(wù)極有可能最終流于形式。二是缺乏專門針對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的合規(guī)指引。目前，國家針對網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)均發(fā)布了規(guī)范指引，網(wǎng)絡(luò)短視頻平臺(tái)也出臺(tái)了自身的行業(yè)規(guī)范，但對于涉及億萬人民食品安全的網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的合規(guī)問題尚未做出細(xì)致明確的規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)主要提供餐飲服務(wù)交易的匹配與撮合，而不是餐飲服務(wù)本身。2018年頒行的《餐飲操作規(guī)范》適用于提供給餐飲服務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)，其中只有零星涉及網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)。2011年頒布、2016年修正的《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》專門針對平臺(tái)交易所制定，但其整體制度是建立在一般商品交易的預(yù)設(shè)下，對服務(wù)交易特別是餐飲服務(wù)的特殊性關(guān)照不足，加工制作和配送等密切關(guān)系食品安全和服務(wù)適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)缺乏回應(yīng)，在適用中難以發(fā)揮有針對性的指引效果。

第二，平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則公正性存疑。為開展平臺(tái)治理，包括網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)在內(nèi)的各類電子商務(wù)平臺(tái)往往制定了一整套內(nèi)部規(guī)則。這有助于提高平臺(tái)治理效能，穩(wěn)定平臺(tái)上各方主體預(yù)期。但在法律規(guī)范模糊、專門指引缺位的前提下，平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則具有極大的自主空間。且這些內(nèi)部規(guī)則由平臺(tái)單方制定并自主實(shí)施，平臺(tái)擁有相當(dāng)大的事實(shí)性權(quán)力且缺乏必要的制約。加之2019年正式實(shí)施的《電子商務(wù)法》第34條正式賦予了平臺(tái)單方修改格式條款的權(quán)利，這進(jìn)一步放大和坐實(shí)了平臺(tái)的規(guī)則制定權(quán)。王紅霞、孫寒寧：《電子商務(wù)平臺(tái)單方變更合同的法律規(guī)制——兼論〈電子商務(wù)法〉第34條之局限》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。上述格局對于平臺(tái)治理義務(wù)的實(shí)際貫徹，對于消費(fèi)者和利益相關(guān)者的權(quán)益保障都形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，《餓了么發(fā)生食品安全事故的處理流程及制度》規(guī)定，餓了么對再次發(fā)生食品安全事故的一般商戶作“永久下線處理”，而對“品牌餐廳”則“視情況而定”，這種區(qū)別對待顯屬違反公平與非歧視原則。另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該平臺(tái)對平臺(tái)內(nèi)餐飲服務(wù)提供者創(chuàng)設(shè)的處罰或強(qiáng)制措施達(dá)10余種之多，包括：扣除信用分或保證金、警告、關(guān)店處罰、置休整改、停止平臺(tái)服務(wù)、凍結(jié)賬戶、臨時(shí)下線、永久下線（永久清退）;等等。雖然該平臺(tái)也規(guī)定了平臺(tái)上餐飲服務(wù)提供者的申訴權(quán)利和流程，但平臺(tái)既是“裁判者”又是“運(yùn)動(dòng)員”，相關(guān)主體的權(quán)益缺乏有效保障。

（二）全面完善事前平臺(tái)合規(guī)機(jī)制

針對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)事前機(jī)制的上述問題，應(yīng)著手從如下方面做出回應(yīng)。

第一，制定專門的合規(guī)指引并適時(shí)更新。一是制定網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)專門的合規(guī)指引。結(jié)合《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》和《餐飲操作規(guī)范》，制定針對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)、契合行業(yè)發(fā)展規(guī)律、具有可行性和約束力的專門合規(guī)指引，細(xì)化平臺(tái)義務(wù)特別是有關(guān)審核、檢查、監(jiān)控等義務(wù)的內(nèi)容和邊界。需要注意的是，平臺(tái)的具體義務(wù)水平應(yīng)同其地位和能力匹配。例如，在平臺(tái)審核環(huán)節(jié)，平臺(tái)有能力對比和識(shí)別餐飲服務(wù)提供者準(zhǔn)入的資質(zhì)信息，要求平臺(tái)對準(zhǔn)入階段資質(zhì)信息真實(shí)性負(fù)責(zé)并無不當(dāng)。但是，若要求平臺(tái)對經(jīng)營全過程信息提供真實(shí)擔(dān)保，則可能超出平臺(tái)審核的能力范圍，出現(xiàn)能力與責(zé)任不對等的問題。參見趙鵬：《超越平臺(tái)責(zé)任：網(wǎng)絡(luò)食品交易規(guī)制模式之反思》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第1期。因此，僅得要求平臺(tái)對平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者準(zhǔn)入后的經(jīng)營信息真實(shí)性承擔(dān)形式審核義務(wù)。又如，在平臺(tái)抽查、監(jiān)測環(huán)節(jié)，由于要求平臺(tái)對餐飲服務(wù)提供者逐一開展線下的抽查、實(shí)地核查既不切實(shí)際，又會(huì)不當(dāng)增加平臺(tái)運(yùn)營成本，因此，在合規(guī)指引中可明確平臺(tái)按照市場交易量的一定比例開展抽查、監(jiān)測。其中，通過外賣配送員舉報(bào)、消費(fèi)者差評(píng)率高和投訴等途徑所得的違規(guī)線索，應(yīng)成為平臺(tái)啟動(dòng)抽查、監(jiān)測的當(dāng)然事由。二是切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管部門與網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的交流和溝通。2019年頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第48條明確將“建立暢通有效的政企溝通機(jī)制”作為優(yōu)化營商環(huán)境下構(gòu)建“親清型政商關(guān)系”的基本要求。通過政企溝通機(jī)制，一方面及時(shí)了解技術(shù)和行業(yè)發(fā)展新動(dòng)態(tài)，適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)法定規(guī)范與合規(guī)指引滯后的缺陷;Black， Julia. “Regulatory Conversations”.Journal of Law and Society.2002，Vol.29，No.1， pp.163-196.另一方面迅速捕捉和提煉平臺(tái)內(nèi)部治理過程中所創(chuàng)制的新型模式和有益規(guī)則，將其納入正式法律文件，使監(jiān)管制度與時(shí)俱進(jìn)。平臺(tái)可通過公開、透明的程序遴選專職管理人員負(fù)責(zé)同政府溝通對接。未來應(yīng)進(jìn)一步明確平臺(tái)專職管理人員的法律地位、工作職責(zé)和履職保障，確保平臺(tái)專職管理人員履職有授權(quán)、履職過程公開透明、履職不力受追究，符合“好的規(guī)制”的基本要求。一般而言，“好的規(guī)制”應(yīng)符合五項(xiàng)指標(biāo)：“法律授權(quán)”“可問責(zé)性”“公平、可及、公開”“專業(yè)性”“效率”，平臺(tái)專職管理人員作為“準(zhǔn)規(guī)制主體”，也應(yīng)符合此要求。See Robert Baldwin， Martin Cave， Martin Lodge. Understanding Regulation： Theory， Strategy， and Practice. New York ：Oxford University Press， 2012，pp.26-27.

第二，將平臺(tái)治理法定義務(wù)嵌入平臺(tái)規(guī)則體系。一是制定“規(guī)范指引”。參照《網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺(tái)交易規(guī)則制定程序規(guī)定（試行）》《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)合同格式條款規(guī)范指引》，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)餐飲交易自身的突出特點(diǎn)，制定“網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)格式合同條款規(guī)范指引”。透過指引，進(jìn)一步強(qiáng)化平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則制定和實(shí)施的公開性和透明性，細(xì)致明確不得以平臺(tái)規(guī)則排除或限制的涉及用戶權(quán)益、涉及平臺(tái)治理義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān)的條款，從平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則層面保障平臺(tái)內(nèi)餐飲服務(wù)提供者、消費(fèi)者的知情權(quán)、參與權(quán)和及時(shí)獲得救濟(jì)權(quán)，將平臺(tái)治理義務(wù)嵌入平臺(tái)規(guī)則體系。二是強(qiáng)化對平臺(tái)規(guī)則的備案審查。2014年，商務(wù)部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺(tái)交易規(guī)則制定程序規(guī)定（試行）》，由商務(wù)部負(fù)責(zé)建設(shè)電子商務(wù)平臺(tái)規(guī)則備案系統(tǒng)，但該備案系統(tǒng)的平臺(tái)規(guī)則都是由備案企業(yè)自行登錄提交，商務(wù)部聲明這些平臺(tái)規(guī)則的真實(shí)性、合法性由備案企業(yè)負(fù)責(zé)。省級(jí)商務(wù)主管部門的審查標(biāo)準(zhǔn)是“企業(yè)所提交的材料是否齊全、是否符合條件”，但什么是“符合條件”，也不明確。參見商務(wù)部：《業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺(tái)彈窗聲明》，商務(wù)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一平臺(tái)：http：//dzsw.mofcom.gov.cn/report/public_rule_list#，2019年12月15日訪問;北京商務(wù)局：《北京市商務(wù)局職權(quán)信息5：對網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺(tái)交易規(guī)則進(jìn)行備案》，北京市商務(wù)局：http：//sw.beijing.gov.cn/bsfw/qt/201912/t20191221_1386626.html，2019年12月25日訪問。這種情況必然導(dǎo)致“備而不審”，徒具形式，監(jiān)督實(shí)效存疑。鑒于網(wǎng)絡(luò)餐飲雙寡頭局面已經(jīng)形成，平臺(tái)數(shù)量少，平臺(tái)規(guī)則同質(zhì)化程度高，由監(jiān)管部門統(tǒng)一備案審查既能發(fā)揮監(jiān)管部門的專業(yè)所長，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，又能減少工作量，提高備案審查效率。因此，應(yīng)明確網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)制定或修改平臺(tái)規(guī)則應(yīng)向監(jiān)管部門備案，監(jiān)管部門應(yīng)予以審查，視情況要求平臺(tái)釋明理由或作出修改，從源頭杜絕違法隱患。三是應(yīng)鼓勵(lì)第三方主體對平臺(tái)規(guī)則開展監(jiān)測和評(píng)估。平臺(tái)基于自身利益最大化以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，有動(dòng)力利用自己的專業(yè)技術(shù)和信息數(shù)據(jù)優(yōu)勢，對不利于相對方的變更采取更隱蔽的呈現(xiàn)方式、更隱晦的表達(dá)方式以盡量不引起相對方的注意。王紅霞、孫寒寧：《電子商務(wù)平臺(tái)單方變更合同的法律規(guī)制——兼論<電子商務(wù)法>第34條之局限》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。據(jù)此，可以動(dòng)用消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)或者檢察院等第三方主體的力量，發(fā)揮第三方主體的知識(shí)、信息和技術(shù)優(yōu)勢，積極發(fā)現(xiàn)和披露問題，為平臺(tái)治理義務(wù)的履行施加外部壓力。

四、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)事中

實(shí)現(xiàn)機(jī)制的問題與回應(yīng)當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)的事中機(jī)制對平臺(tái)履行義務(wù)缺乏監(jiān)督實(shí)效。實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)為爭奪餐飲服務(wù)市場、獲得用戶體量，時(shí)常出現(xiàn)審核公示標(biāo)準(zhǔn)放松、監(jiān)控報(bào)告不力等問題。從審核公示、原材料加工制作到外賣配送，網(wǎng)絡(luò)餐飲問題叢生便是例證。舞揚(yáng)、弗雷雷等：《外賣料理包風(fēng)波后，你還敢餓嗎？》，《人民郵電》，2018年12月7日。更有甚者，“代辦”或“中介”與平臺(tái)內(nèi)部審核人員的“里應(yīng)外合”“收紅包”等平臺(tái)內(nèi)部人員腐敗問題，使看似嚴(yán)密的審核機(jī)制形同虛設(shè)。然玉：《外賣平臺(tái)審核形同虛設(shè)，背后是“內(nèi)部人腐敗”》，光明網(wǎng)：http：//guancha.gmw.cn/2017-03/16/content_23981833.htm，2019年1月3日訪問。亦有平臺(tái)為降低資質(zhì)審核等環(huán)節(jié)的管理成本將審核公示義務(wù)“外包”于第三方主體并試圖據(jù)此規(guī)避責(zé)任。參見山東省食品藥品監(jiān)管局發(fā)布的指導(dǎo)案例第4號(hào)，山東省食品藥品監(jiān)管局：《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者未盡審查義務(wù)案》，《中國醫(yī)藥報(bào)》，2018年7月9日。因此，迫切需要提升平臺(tái)治理義務(wù)事中實(shí)現(xiàn)機(jī)制的運(yùn)行效能。

（一）公權(quán)主體事中監(jiān)督不力與私主體投訴舉報(bào)不足并存

監(jiān)管部門在網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)食品安全違法行為認(rèn)定上具有專業(yè)優(yōu)勢，但如何保證過程監(jiān)督的有效性，如何及時(shí)、全面獲取違法信息，仍是困擾監(jiān)管活動(dòng)的難題。

第一，監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管機(jī)制乏效。事中監(jiān)督機(jī)制以監(jiān)管部門抽查、監(jiān)測與檢查為核心。但客觀上看，抽查、監(jiān)測的啟動(dòng)頻次有限。近年來，網(wǎng)絡(luò)餐飲迅猛發(fā)展。以“餓了么”為例，僅2017年，其總加盟餐廳200萬家，年訂單量近60億單。餓了么：《回顧十年，餓了么發(fā)布2017年度企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，搜狐網(wǎng)：https：//www.sohu.com/a/229334604_546558，2019年1月20日訪問。既有的抽查、監(jiān)測與檢查頻次同海量的網(wǎng)絡(luò)餐飲交易規(guī)模之間相去懸殊，監(jiān)管覆蓋率微乎其微，威懾效果極為有限。主觀上看，監(jiān)管部門怠惰不作為。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管部門日常監(jiān)管缺乏主動(dòng)性，其不作為已然成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要事項(xiàng)，最高人民檢察院將其列為典型案例提示全系統(tǒng)予以特別關(guān)注。參見最高人民檢察院：《檢察公益訴訟十大典型案例》，《檢察日報(bào)》，2018年12月26日;彭中、范躍紅：《舌尖安全》，《檢察日報(bào)》，2018年12月26日。

第二，私主體投訴舉報(bào)知識(shí)有限、動(dòng)力不足。投訴舉報(bào)將監(jiān)管部門的公權(quán)優(yōu)勢與私主體的信息優(yōu)勢結(jié)合起來，理應(yīng)成為監(jiān)管部門獲取違法信息的重要渠道，但既有私人投訴舉報(bào)制度存在門檻高、風(fēng)險(xiǎn)高等運(yùn)行障礙。其一，消費(fèi)者投訴舉報(bào)知識(shí)有限。《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第11條規(guī)定，投訴舉報(bào)人應(yīng)同時(shí)具備“提供客觀真實(shí)的投訴舉報(bào)材料及證據(jù)”“說明事情的基本經(jīng)過”“提供被投訴舉報(bào)對象的名稱、地址、涉嫌違法的具體行為等詳細(xì)信息”三項(xiàng)條件。《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第15條第（3）項(xiàng)規(guī)定，消費(fèi)者在投訴時(shí)必須證明其“與被投訴人之間存在消費(fèi)者權(quán)益爭議”。但大多數(shù)消費(fèi)者缺少收集證據(jù)、說明經(jīng)過、歸納違法行為的專業(yè)知識(shí)，投訴舉報(bào)積極性不高，甚至相當(dāng)一部分消費(fèi)者對投訴舉報(bào)的途徑都不清楚。其二，內(nèi)部人舉報(bào)動(dòng)力不足。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)內(nèi)部工作人員最了解平臺(tái)履行治理義務(wù)的情況，但出于對自身利益、職業(yè)前景和社會(huì)聲譽(yù)等多重考量，缺少舉報(bào)的動(dòng)力。雖然《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第32條、《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第33條規(guī)定了投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)及承辦部門應(yīng)當(dāng)保護(hù)舉報(bào)人，但缺少相關(guān)部門不作為的法律后果，使所謂的保護(hù)缺乏可置信性。

（二）形成高效的事中監(jiān)督反饋機(jī)制

針對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)的事中機(jī)制的上述缺陷，建議從以下幾個(gè)方面著手完善。

第一，全面強(qiáng)化事中監(jiān)管。一是為網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管工作賦能。一方面，切實(shí)保障監(jiān)管部門監(jiān)管資源配置，使其人力物力與現(xiàn)實(shí)層面繁重的日常監(jiān)管任務(wù)相匹配;進(jìn)一步強(qiáng)化部門協(xié)作，共享監(jiān)管資源。另一方面，提升技術(shù)監(jiān)管能力和水平。積極引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)發(fā)展的最新成果，建立全國統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺(tái)與監(jiān)管數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“以網(wǎng)管網(wǎng)”“實(shí)時(shí)監(jiān)測”。二是細(xì)化網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管職責(zé)。以法律性文件的方式明確抽查、檢查的啟動(dòng)條件，明確規(guī)定將市場交易量的一定比例作為確定抽檢頻次的依據(jù)，加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)的管理力度和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。三是建立強(qiáng)制網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)信息披露機(jī)制。監(jiān)管部門將平臺(tái)各項(xiàng)治理義務(wù)細(xì)化形成“網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)自查情況量表”，要求平臺(tái)定期填寫報(bào)送，明確規(guī)定其不報(bào)送或報(bào)送虛假情況的法律后果，以此作為抽檢、監(jiān)控和檢查工作的重要參照和補(bǔ)充，督促平臺(tái)自覺履行治理義務(wù)。

第二，提升投訴舉報(bào)機(jī)制的靈活性。一是激活內(nèi)部人舉報(bào)的“吹哨人”制度。作為網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的內(nèi)部成員，其了解平臺(tái)運(yùn)行的規(guī)律和動(dòng)態(tài)，掌握著平臺(tái)治理義務(wù)履行情況的“第一手”材料。切實(shí)激活平臺(tái)內(nèi)部人員舉報(bào)制度，對于發(fā)現(xiàn)平臺(tái)違法線索，倒逼平臺(tái)履行治理義務(wù)都具有重要意義。為此，應(yīng)最大程度破除內(nèi)部人后顧之憂，對舉報(bào)人保護(hù)措施予以健全和細(xì)化并對之加強(qiáng)宣導(dǎo);同時(shí)，進(jìn)一步提升獎(jiǎng)勵(lì)水平、豐富獎(jiǎng)勵(lì)類型，提升內(nèi)部人員投訴舉報(bào)的積極性。二是鼓勵(lì)社會(huì)第三方調(diào)查與監(jiān)測。監(jiān)管部門應(yīng)鼓勵(lì)消費(fèi)者保護(hù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方機(jī)構(gòu)，對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)的履行情況予以動(dòng)態(tài)監(jiān)測、定期評(píng)估，利用其資源優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢以及多樣化優(yōu)勢，彌補(bǔ)私人主體投訴舉報(bào)在信息獲取上的天然障礙。劉亞平、游海疆：《“第三方規(guī)制”：現(xiàn)在與未來》，《宏觀質(zhì)量研究》，2017年第4期。

五、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)事后

實(shí)現(xiàn)機(jī)制的局限及其改進(jìn)當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)的事后實(shí)現(xiàn)機(jī)制對平臺(tái)違反義務(wù)的行為缺乏應(yīng)有的阻卻效果，亟需改進(jìn)機(jī)制提升其威懾力。

（一）行政查處阻卻違法效果不彰

行政處罰與約談對于敦促網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)履行治理義務(wù)各有其優(yōu)勢和局限，二者在邏輯上可以實(shí)現(xiàn)高度的互補(bǔ)：行政處罰程序嚴(yán)格、透明性強(qiáng)、約束力和威懾效果高，約談相對靈活、成本低、交流性高（參見表1）。但考察當(dāng)前我國的具體實(shí)踐，二者內(nèi)部及其所構(gòu)成的整個(gè)事后查處機(jī)制仍存在諸多局限。

第一，行政處罰聚焦于財(cái)產(chǎn)罰且缺乏威懾力。以當(dāng)前國內(nèi)市場份額第二的網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)“餓了么”為例，梳理其總部所在地上海的監(jiān)管部門近三年（2016-2018）對其采取的全部行政處罰統(tǒng)計(jì)樣本選取期間為2016年1月1日至2018年12月31日，資料取自原上海市食品藥品監(jiān)督管理局官網(wǎng)：http：//www.shfda.gov.cn/gb/node2/yjj/index.html，2019年1月5日訪問。，可以發(fā)現(xiàn)如下問題。就處罰事由來看，該平臺(tái)多因未履行審核公示義務(wù)而受到行政處罰。就處罰依據(jù)而言，主要援引《食品安全法》及上海的地方性法規(guī)。就處罰措施而言，適用財(cái)產(chǎn)罰的總頻次最高，罰款幅度在10萬到20萬之間;沒收違法所得的頻次較低，實(shí)際沒收額度較小;警告的適用較少;未適用過吊銷許可證這一處罰措施。（參見表2）

上述統(tǒng)計(jì)分析一定程度地暴露出既有行政處罰機(jī)制存在的局限。一是違法所得被嚴(yán)重低估。由于法律對“違法所得”計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中至少存在“服務(wù)收入”在（閔）罰處字[2017]第2320175104號(hào)案中，監(jiān)管部門認(rèn)為涉案平臺(tái)“未收取手續(xù)費(fèi)及其他費(fèi)用，故違法所得無法計(jì)算”。“整體盈虧”在（普）罰處字[2017]第2320175176號(hào)案中，監(jiān)管部門認(rèn)為，涉案平臺(tái)“在2017年1月至4月的經(jīng)營情況為虧損，無違法所得”。兩類標(biāo)準(zhǔn)，但這兩類標(biāo)準(zhǔn)均導(dǎo)致違法所得被嚴(yán)重低估。然而，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的商業(yè)模式主要依托用戶所創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)獲得持續(xù)不斷的價(jià)值，除服務(wù)費(fèi)之外，其更為主要的收益來源于廣告、數(shù)據(jù)與流量及其衍生的商業(yè)機(jī)會(huì)等;網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的短期會(huì)計(jì)盈虧也并不能反映其真實(shí)的商業(yè)價(jià)值。上列兩類標(biāo)準(zhǔn)均違背了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)行規(guī)律。二是罰款缺乏威懾力。既有的罰款結(jié)構(gòu)是純粹數(shù)值式的罰款并受頂格限制。《食品安全法》和《電子商務(wù)法》設(shè)定的最高20萬、50萬的罰款上限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)情況下網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)違法可能獲得的收益，導(dǎo)致罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到威懾和敦促平臺(tái)履行治理義務(wù)的效果。三是警告形同虛設(shè)。警告旨在通過向違法行為人施加心理、社會(huì)輿論壓力，迫使其及時(shí)糾正不法行為。但由于當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)市場的寡頭壟斷格局，消費(fèi)者缺乏選擇空間，警告無法對兩大超級(jí)平臺(tái)產(chǎn)生足夠的壓力。

第二，約談過程中利益相關(guān)方缺位，約談后續(xù)措施不明。約談?dòng)兄跀[脫繁瑣行政執(zhí)法程序，減少監(jiān)管部門同相對人之間的對抗，從而能夠?qū)`法行為迅速做出反應(yīng)，提升平臺(tái)的遵從效果。以長沙市為例，課題組發(fā)現(xiàn)，該市監(jiān)管機(jī)關(guān)定期或不定期約談轄區(qū)內(nèi)“餓了么”“美團(tuán)”兩大網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)的負(fù)責(zé)人后，兩家平臺(tái)分別排查了3300戶和2780戶問題商戶，全市入網(wǎng)信息公示率由30%提高到90%，成效明顯。但約談機(jī)制尚存在如下問題。一是約談過程利益相關(guān)方缺位。既有制度雖然規(guī)定了“約談情況及后續(xù)處理情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”，但并未賦予利益相關(guān)者的參與權(quán)，易導(dǎo)致責(zé)任約談淪為監(jiān)管部門同網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)雙方的閉門對話。二是約談后續(xù)配套制度不健全。約談旨在督促網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)按照要求落實(shí)整改，以迅速排除食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。但如何檢驗(yàn)已經(jīng)達(dá)到了整改要求，其法律后果如何，這些問題仍需要?jiǎng)傂耘涮字贫扔枰悦鞔_，防止約談流于形式或成為回避行政處罰的暗道。

（二）提升事后行政查處的威懾力

針對上述問題，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)治理義務(wù)實(shí)現(xiàn)的事后行政查處機(jī)制宜采取如下具體改進(jìn)措施。

第一，改善行政處罰結(jié)構(gòu)，豐富行政處罰的實(shí)施機(jī)制。其一，革新財(cái)產(chǎn)罰。沒收違法所得在適用中，應(yīng)將平臺(tái)不履行治理義務(wù)帶來的流量或廣告價(jià)值及產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)綜合評(píng)估測算，作為“所得額”確定的依據(jù)。必要時(shí)，可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。此外，將單純數(shù)值式罰款變更為倍率式罰款或組合式罰款，改罰款總額上下限為罰款倍率上下限，以增強(qiáng)罰款對實(shí)際違法行為的針對性、制裁性和威懾力。其二，擴(kuò)展違法制裁渠道。建立對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)主要負(fù)責(zé)人及工作人員的資格罰，彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)罰在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中面臨的天然局限。對于網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)發(fā)生的多次或重大違法行為，監(jiān)管部門除了直接對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)作出行政處罰外，還可對其內(nèi)部主管人員和直接負(fù)責(zé)人設(shè)定一定期限的從業(yè)禁止的處罰或罰金《食品安全法實(shí)施條例》第75條規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)等單位”有食品安全法規(guī)定的違法情形，發(fā)生故意實(shí)施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣、違法行為造成嚴(yán)重后果之一的，對單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員，處其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。根據(jù)同類解釋規(guī)則，“等單位”應(yīng)當(dāng)包括網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)。。

第二，完善約談的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化約談與行政處罰的銜接。其一，強(qiáng)化約談外部監(jiān)督，增加其透明度。在《約談通知》和《查處辦法》所確立約談制度框架基礎(chǔ)上，強(qiáng)化約談過程的外部監(jiān)督，增強(qiáng)透明度。在約談期間，應(yīng)當(dāng)充分保障利益相關(guān)者（消費(fèi)者、餐飲服務(wù)提供者）、行業(yè)協(xié)會(huì)及消費(fèi)者保護(hù)組織的參與，使約談能保障傾聽多方意見、貢獻(xiàn)多方智慧，在教育、勸服與溝通中推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全公共治理議程之達(dá)成。此外，應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。監(jiān)管部門應(yīng)邀請同級(jí)檢察院派員參加約談會(huì)的旁聽，實(shí)現(xiàn)約談的全過程監(jiān)督。對約談過程中可能產(chǎn)生的違法或違規(guī)行為，檢察機(jī)關(guān)通過向本級(jí)人民政府或監(jiān)管部門發(fā)布檢察建議的方式及時(shí)糾正。其二，約談后續(xù)處理的配套機(jī)制的完善。監(jiān)管部門應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)設(shè)定明確的整改目標(biāo)。平臺(tái)整改完畢后，應(yīng)向監(jiān)管部門提交合規(guī)自證報(bào)告，并出具詳細(xì)的整改說明。監(jiān)管部門應(yīng)認(rèn)真評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為是否增加監(jiān)督檢查頻次、啟動(dòng)行政處罰程序或確定處罰幅度的判斷依據(jù)。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）