加強(qiáng)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理思考

徐文貞

一、引言

為加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效益的評(píng)價(jià)管理，2011年4月2日財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)﹝2011﹞285號(hào)）。辦法實(shí)施后，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作得到了有效規(guī)范，財(cái)政資金使用效率顯著提升，初步構(gòu)建起了科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。但在實(shí)施過(guò)程中，也逐漸暴露出該辦法評(píng)價(jià)對(duì)象較為寬泛、評(píng)價(jià)方式?jīng)]有細(xì)化、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠充分等問(wèn)題，難以滿足績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)需求。為更好地指導(dǎo)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，2020年2月25日，財(cái)政部印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），此辦法落實(shí)了全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要求，進(jìn)一步完善了全覆蓋的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成了全方位的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)格局，完備了全過(guò)程的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)鏈條，體現(xiàn)了財(cái)政績(jī)效管理政策的連續(xù)性和系統(tǒng)性。按照辦法要求，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)先選擇部門履職的重大改革發(fā)展項(xiàng)目，原則上以5年為周期，實(shí)現(xiàn)部門評(píng)價(jià)重點(diǎn)項(xiàng)目全覆蓋。

二、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

為加強(qiáng)中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控（以下簡(jiǎn)稱績(jī)效監(jiān)控）管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益，2019年7月26日財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2019〕136號(hào)），辦法要求，按照“誰(shuí)支出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，預(yù)算執(zhí)行單位（包括部門本級(jí)及所屬單位，下同）負(fù)責(zé)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效日常監(jiān)控，并定期對(duì)績(jī)效監(jiān)控信息進(jìn)行收集、審核、分析、匯總、填報(bào)；分析偏離績(jī)效目標(biāo)的原因，并及時(shí)采取糾偏措施。應(yīng)對(duì)重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目，以及巡視、審計(jì)、監(jiān)督檢查、重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)和日常管理中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多、績(jī)效水平不高、管理薄弱的項(xiàng)目予以重點(diǎn)監(jiān)控，并逐步開(kāi)展中央部門及其所屬單位整體預(yù)算績(jī)效監(jiān)控。績(jī)效監(jiān)控的主要內(nèi)容有：績(jī)效目標(biāo)完成情況；預(yù)算資金執(zhí)行情況；重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目績(jī)效延伸監(jiān)控等。

從該辦法看出，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控的重點(diǎn)是重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目也往往是巡視、監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多的地方，因此應(yīng)當(dāng)在日常工作中，著力加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、效果驗(yàn)收等過(guò)程管理。下面筆者結(jié)合我局省財(cái)政“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“防震減災(zāi)能力提升工程”項(xiàng)目，談一談對(duì)加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效管理的一些思考。

山東省FZJZ社會(huì)服務(wù)能力提升工程項(xiàng)目是經(jīng)省發(fā)展和改革委批準(zhǔn)、由省DZ局承建的科技型項(xiàng)目，著眼于進(jìn)一步優(yōu)化FZJZ業(yè)務(wù)，強(qiáng)化科技支撐，全面提升基層基礎(chǔ)能力，創(chuàng)新社會(huì)管理與公共服務(wù)，踐行最大限度減輕災(zāi)害損失，滿足信息技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的新需求，而提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略性安民惠民利民工程。該項(xiàng)目分為監(jiān)測(cè)效能提升、綜合防御能力提升、應(yīng)急救援能力提升和信息化服務(wù)能力提升4個(gè)分項(xiàng)目，分項(xiàng)目下設(shè)17個(gè)子項(xiàng)目，子項(xiàng)目下設(shè)若干單位工程。

三、日常工作中加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效管理

（一）注重項(xiàng)目個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)設(shè)置

做好預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，是申請(qǐng)到預(yù)算資金和做好預(yù)算安排的基礎(chǔ)，更是項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中實(shí)時(shí)監(jiān)控、科學(xué)評(píng)價(jià)的衡量指標(biāo)。我局上級(jí)主管部門發(fā)文對(duì)科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的要求是：編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，業(yè)務(wù)主管司負(fù)責(zé)設(shè)置本領(lǐng)域一級(jí)項(xiàng)目、打捆二級(jí)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)；二級(jí)預(yù)算單位根據(jù)中國(guó)地震局部署和業(yè)務(wù)主管司要求，設(shè)置本單位二級(jí)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)一級(jí)項(xiàng)目和打捆二級(jí)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審核，發(fā)財(cái)司依據(jù)審核結(jié)果組織業(yè)務(wù)主管司調(diào)整完善；業(yè)務(wù)主管司負(fù)責(zé)二級(jí)預(yù)算單位二級(jí)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審核并指導(dǎo)二級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行調(diào)整完善。審核通過(guò)的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)隨部門預(yù)算報(bào)財(cái)政部審批，一經(jīng)批復(fù)，不得隨意更改。

依照財(cái)政部和上級(jí)主管部門要求，我局在服務(wù)能力提升工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置時(shí)，主要考慮了與評(píng)價(jià)對(duì)象的密切相關(guān)性，全面反映項(xiàng)目決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益，選取出具有代表性、直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo)，明確、具體、便于衡量。注重結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，設(shè)計(jì)出了個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，全面提高預(yù)算績(jī)效管理水平。在FZJZ社會(huì)服務(wù)能力提升工程項(xiàng)目個(gè)性化指標(biāo)設(shè)置時(shí)，我局注意做到以下幾點(diǎn)：（1）分類設(shè)置項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性化指標(biāo)體系。設(shè)置指標(biāo)時(shí)，充分考慮我局所在行業(yè)支出方向、支出重點(diǎn)和支出目標(biāo)等特色，考核項(xiàng)目的產(chǎn)出和效果。（2）從部門職能出發(fā)，構(gòu)建項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)體系。個(gè)性化的指標(biāo)體系設(shè)立，應(yīng)充分反映出部門職責(zé)履行效果。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的工具，部門職責(zé)的履行應(yīng)成為項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)。（3）從行業(yè)發(fā)展政策出發(fā)構(gòu)建個(gè)性化指標(biāo)體系。在指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中，著重把握相關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略，并融入到指標(biāo)體系建設(shè)中。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日常管理

財(cái)政等相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括：決策情況；資金管理和使用情況；相關(guān)管理制度辦法的健全性及執(zhí)行情況；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出情況；取得效益情況；其他相關(guān)內(nèi)容。從評(píng)價(jià)內(nèi)容看，評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程管理對(duì)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)至關(guān)重要。具體執(zhí)行中，項(xiàng)目管理部門要把控項(xiàng)目整體運(yùn)轉(zhuǎn)流程。在FZJZ社會(huì)服務(wù)能力提升工程項(xiàng)目執(zhí)行中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)著重從以下方面予以關(guān)注：（1）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度的制訂和執(zhí)行，保證資金支付依法依規(guī)；（2）嚴(yán)格政府采購(gòu)管理和工程招投標(biāo)管理，保證固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)采購(gòu)等依規(guī)進(jìn)行；（3）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的剛性，不得隨意調(diào)增或調(diào)減預(yù)算金額；（4）嚴(yán)格項(xiàng)目產(chǎn)出會(huì)計(jì)檔案管理，為后續(xù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)打好基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合及信息聯(lián)通

在FZJZ社會(huì)服務(wù)能力提升工程項(xiàng)目管理中，我局注重以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，明確業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提供專業(yè)支撐，指導(dǎo)項(xiàng)目設(shè)立和實(shí)施論證，抓好項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行和落實(shí)。在預(yù)算資金分配時(shí)，發(fā)展財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌資源、明確分配程序、健全監(jiān)督機(jī)制，牽頭開(kāi)展項(xiàng)目支出計(jì)劃編制和預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等。從該項(xiàng)目實(shí)施情況看，存在的較大制約是向業(yè)務(wù)前段延伸不足。由于未能搭建起整體性信息平臺(tái)，導(dǎo)致無(wú)法將業(yè)務(wù)部門信息和財(cái)務(wù)信息統(tǒng)一在平臺(tái)內(nèi)統(tǒng)籌管理，財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、績(jī)效等信息管理系統(tǒng)之間，未實(shí)現(xiàn)縱橫聯(lián)通和項(xiàng)目管理信息共建共管共享，難以達(dá)到真正意義上的業(yè)財(cái)融合。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施中體會(huì)較深的一點(diǎn)是，應(yīng)在財(cái)政部門、上級(jí)主管部門、預(yù)算單位間建立起高效的信息上傳下達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、項(xiàng)目預(yù)算編制、審核、下達(dá)、執(zhí)行等工作在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上完成，以實(shí)現(xiàn)增速提效。

四、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及建議

（一）預(yù)算績(jī)效觀念宣傳不足，績(jī)效自評(píng)起不到自評(píng)作用

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，深感對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的預(yù)算績(jī)效管理制度和辦法宣傳明顯不足，使得大多數(shù)專業(yè)人員和部分領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算資金管理上，依舊延續(xù)多年的“重申請(qǐng)、輕支出”、“重投入、輕評(píng)價(jià)”的觀念。往往認(rèn)為項(xiàng)目預(yù)算落實(shí)、預(yù)算資金支付完成就完成了任務(wù)，缺乏主動(dòng)性思考，如何使國(guó)家資金發(fā)揮最大效用考慮不周；缺乏通過(guò)對(duì)績(jī)效自評(píng)，深入檢驗(yàn)部門在項(xiàng)目管理過(guò)程中的問(wèn)題，從而達(dá)到逐步提升的目的。

建議：在單位全員范圍內(nèi)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效觀念，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程管理，做好項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)工作，并通過(guò)該項(xiàng)工作開(kāi)展，切實(shí)提升項(xiàng)目管理水平。

（二）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不盡合理，針對(duì)性不強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制缺乏全員參與，指標(biāo)體系無(wú)法體現(xiàn)項(xiàng)目全貌；指標(biāo)設(shè)置籠統(tǒng)，針對(duì)性欠缺，利用財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)多，缺乏依照行業(yè)、部門、項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)出精準(zhǔn)的個(gè)性化指標(biāo)；指標(biāo)量化不足，實(shí)施過(guò)程難以評(píng)估。

建議：在編制績(jī)效目標(biāo)前，需要充分進(jìn)行前期調(diào)研論證，力求全員參與，尤其是專業(yè)人員要充分參與，結(jié)合部門工作特點(diǎn)、項(xiàng)目領(lǐng)域要求等，細(xì)化項(xiàng)目整體規(guī)劃目標(biāo)，設(shè)定出符合實(shí)際、切實(shí)可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三） 績(jī)效自評(píng)報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分應(yīng)用，預(yù)算績(jī)效責(zé)任未真正落實(shí)

項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用是強(qiáng)化績(jī)效管理的重要措施，目前不少單位對(duì)運(yùn)用好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏足夠認(rèn)識(shí)：自評(píng)報(bào)告編制講成績(jī)多，說(shuō)問(wèn)題少；對(duì)第三方出具的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和結(jié)果，往往僅作為項(xiàng)目結(jié)束前一個(gè)必要程序，不能主動(dòng)研究、提煉出今后提高預(yù)算績(jī)效管理水平的思路和做法。

建議：組織參與主要業(yè)務(wù)人員和管理人員，研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，查找問(wèn)題，明確責(zé)任，加強(qiáng)內(nèi)控管理。

（四）項(xiàng)目庫(kù)前期調(diào)研工作不充分，入庫(kù)項(xiàng)目實(shí)施性不足

項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)對(duì)部門后續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，不少單位在項(xiàng)目入庫(kù)篩選要求、入庫(kù)后動(dòng)態(tài)化管理、入庫(kù)后淘汰機(jī)制、入庫(kù)項(xiàng)目最終預(yù)算支持等實(shí)施過(guò)程中，依舊存在這樣那樣的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施性不足。

建議：完善項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理機(jī)制，將績(jī)效目標(biāo)事前評(píng)估作為入庫(kù)的必要條件。委托專門的業(yè)務(wù)部門對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、資金來(lái)源合規(guī)性等。項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施滾動(dòng)管理，當(dāng)年未納入預(yù)算的項(xiàng)目自動(dòng)轉(zhuǎn)入下一年。