試析行政事業單位預算績效評價體系構建

楊曉妍

2005年財政部發布《中央部門預算支出績效評價管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號），標志著預算績效評價正式走上歷史舞臺。經過十幾年發展，預算績效評價工作已在我國取得了初步成效，財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，良好的績效評價體系能夠使行政事業單位對財政資金的使用更具科學性和效率性。

一、行政事業單位預算績效評價體系的重要性

（一）促進單位目標實現

績效評價的最終目的是提升單位管理水平、管理質量和持續發展能力。行政事業單位預算績效評價能夠客觀反映單位預算執行情況以及業務活動開展結果，幫助業務管理人員預計下一階段的形勢和狀況，作出精準判斷和合理預期，同時可以為財務管理工作提供有效的監管手段，促進管理機制的優化以及管理目標的實現。

（二）提高資金使用效率

作為預算績效管理的重要手段，績效評價能夠有效地監控資金使用情況，做到不僅只關心預算的合法合規性，同時注重資金的使用效果效率性，發現執行中的偏差和問題，及時糾正和調整預算，提高財政資金的使用效率。同時，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和預算安排的重要依據，推動公共財政資源優化配置，盡量做到少用資金多辦實事。

（三）監控評估有效實施

行政事業單位績效評價同樣可以為上級部門提供客觀的依據，對事業單位進行有效的監控。通過對預算績效評價結果的應用，可以客觀地反映行政事業單位資金使用情況，對行政事業單位履職情況進行客觀評估，杜絕職能濫用及資源浪費，推動政府部門結構優化調整，提高公共服務質量和水平，保障公共利益最大化。

二、行政事業單位預算績效評價體系存在的問題

（一）對績效評價認識不足

自預算績效評價發展至今，預算績效管理及評價制度不斷得以完善，取得了初步進展，然而隨著改革不斷深入，也同樣暴露出越來越多的問題。部分單位沒有認真貫徹落實政策、制定完善的評價制度體系。雖然財政部等相關主管部門已經做好了頂層設計，但是許多單位并沒有根據自身實際情況制定可切實可行的配套制度；相關工作人員也沒有經過系統培訓，對預算績效評價認識不足，認為績效評價僅僅是財務人員的事。有些甚至覺得預算績效評價是對預算資金使用的一種障礙，沒有意識到預算績效評價對于單位預算管理的價值，沒有給予足夠重視，執行起來更是流于形式。

（二）績效評價體系不夠完善

1.績效目標設置不明確?？冃繕说脑O置是績效工作的起點，也是各部門開展工作的出發點。但是每年預算編制時間都非常緊迫，要在很短時間內編制3年乃至5年的目標，績效目標設置敷衍隨意，往往目標描述比較空虛，沒有實質內容，也不具前瞻性。財政資金具體落實到何處，沒有明確指向性，既不講究節約，也沒有體現具體效果。同時，不精確的績效目標也不易層層細化，難以落實到部門或個人，出現問題時容易造成責任推諉，不能保障預算的有效執行。

2.績效指標評價標準不合理。績效指標設置是績效評價的關鍵，但其涉及面廣、專業性強、技術要求高，導致績效指標設置成為績效評價工作的難點。主要問題集中在以下幾方面：一是財務人員對業務把握不夠精準，指標設置不夠科學；行政事業單位預算績效評價通常由財務人員進行，但他們對具體業務不夠了解，由其設置的指標可操作性不強，結果評價不夠客觀。二是業務人員參與不到位，指標設置過于簡單，無實質考核意義；部分行政事業單位業務人員參與績效評價，由于自己設置指標自己評價，往往設置的指標過于保守，導致績效評價經常出現設置很少的數量指標，以偏概全；或是設置指標難度過低，輕易就能實現。三是雖然每年財政部門也會選取部分項目進行審批，但事業單位績效評價主要形式仍多為自評，績效指標的選取缺乏可比性和權威性。績效評價指標合理性論證是比較專業且復雜的事情，光靠財務部門很難實現。

（三）績效評價結果應用不到位

績效評價結果應用是預算績效管理工作的落腳點。目前，由于其發展層次過低，對績效評價結果的應用存在諸多問題。主要表現在以下幾方面：首先，在我國績效評價結果應用的政策支持不夠，缺乏對績效評價結果應用的配套制度保障，與預算管理、資源配置、獎懲機制脫節，沒有起到應有的監督和約束作用。其次，績效評價結果沒有得到及時、全面的公開，使得應用評價結果缺乏可靠的公信力。再次，大部分單位或部門對績效評價結果應用意識淡薄，往往只將其作為一項必須完成任務，評價結束后就將其束之高閣，并沒有對評價結果進行深入分析，針對問題提出合理可行建議和改進措施。

三、行政事業單位預算績效評價體系的構建

（一）增強績效評價責任意識

行政事業單位要更好地指導單位業務活動，需要對績效評價有足夠的重視。首先，單位領導要對其有充分認識，帶頭在單位樹立“重績效、講績效”的新理念，積極推動單位預算績效評價工作有效開展。其次，要加大宣傳力度，鼓勵全員參與，做到人人心中有責任，人人工作重績效；處理好財務部門與其他部門的關系，既要各司其職，又要密切協作，推動全面實施績效評價不斷深入。最后，組織業務培訓學習，邀請專家講解績效評價有關理論和相關政策，為績效評價提供知識儲備和技術支持。

（二）構建預算績效評價體系

1.完善制度建設。目前我國預算績效評價體系仍處于探索階段，加快完善制度建設是當務之急。首先，應在法律層面出臺政策，明確績效評價的內容及范圍、各主體責任、績效評價方式方法和程序等，并制定相關實施細則，確保各項工作開展有規可循，有章可依。其次，預算績效評價工作與預算編制、預算執行、預算監控等各環節緊密關聯，需要統一完整的制度體系把各個環節串聯起來，缺一不可。

2.設置明確合理的績效目標?？冃繕耸强冃гu價對象計劃在一定期限內達到的產出和效果，合理的績效目標對績效評價工作有著至關重要的作用。預算績效目標的設立應結合單位自身的行政職能，具有長遠規劃和戰略意義，還要兼顧預算管理的效益性和可操作性。目標制定要經過充分的前期考察和論證，并由相關部門提出，經過反復修改后保障其滿足單位發展及人們需求的情況來制定。

3.構建合適恰當的指標體系。行政單位預算績效評價作用的發揮，關鍵在于健全的預績效評價指標體系。財政部2013年出臺的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號），用于逐步建立符合我國國情的預算績效評價指標體系，規范和加強預算績效評價工作，提高績效評價的統一性和權威性。但是行政事業單位情況各異，涉及的指標也各有不同，仍需根據實際工作進展不斷完善制定符合自己的指標體系。首先，選取適當量級的績效指標，指標設置數量過少則不能全面反映項目情況，過多則不易突出重點。其次，選取適當難度的績效指標，指標難度過低，則很容易實現，項目沒有實施意義；指標設置過高，則難以實現，沒有考核意義。再次，指標描述要通俗易懂，一般項目具有專業性，指標描述專業術語較多，非專業人員則很難理解，不易于信息的公開。最后，指標設置要明確責任，在指標設置時就明確各環節各目標的責任主體，有助于項目有效實施以及項目結果問責。

4.加強信息化建設。績效評價體系是一個復雜的工程，如果善加利用信息系統，對提高績效評價的準確性和時效性都會有顯著作用。首先可以做到將財務系統與其他部門信息系統進行對接，數據提取的準確性以及傳輸時效性將會得到很大改觀；其次對政府門戶網站的優化，將績效評價及時在政府網站公開，方便社會各界對其監督。

5.健全中介機構參與及專家庫機制?？冃гu價工作具有很強的專業性，不同行業、不同項目要求相關從業人員應當具備較高的職業素養和專業水平。建議主管部門加強各行業專家隊伍建設，并將其形成不同行業分類專家庫，參與每年的預算績效評價審核，讓績效評價工作更具科學性和準確性。同時，建議更多的第三方中介機構參與到績效評價工作中來，嚴控執業管理，提高績效評價工作質量和評價結果的權威性。

（三）有效運用績效評價結果

績效評價的目的不是評價，而是一種管理手段，建立以結果為導向的預算績效評價結果應用，主要體現以下幾方面作用。

1.出臺管理辦法，將績效評價結果應用規范化?？冃гu價結果應用，是強化績效管理工作理念和落實預算支出責任的關鍵點。加強預算績效評價工作的約束性，相關部門應出臺配套制度，制定管理辦法，將績效評價結果應用制度化、規范化。通過績效評價結果應用，提高相關人員責任意識，規范資金有效使用。

2.查找問題源頭，提高資金使用效率。行政事業單位應于每年預算績效評價工作結束后，根據評價結果認真梳理預算執行中發現的問題，查找源頭，分清責任，將評價結果即時反饋給各有關責任部門和人員，及時進行整改，提高資金使用效率。

3.全面公開評價結果，接受社會監督。一方面擴大績效公開范圍，不僅挑選一些關注度高、影響力大的重點項目績效評價結果進行公開，還要做到項目全覆蓋；另一方面建立健全績效評價結果通報機制，將評價結果隨每年決算結果一并公開，接受社會監督，增強財政資金使用透明度。

4.建立獎懲機制，實行預算與評價結果掛鉤。強化“花錢必問效，無效必問責”的理念。財政部門應對每年的預算績效評價結果進行認真分析，結合分析情況下達預算，就評價結果顯示執行情況較好的部門或者項目，預算安排時應予足夠的資金支持和保障；對績效評價結果反映執行較差、問題較多、達不到績效目標的，根據情況調減項目預算或直接取消該項財政支出，同時對其履職情況進行追責。

四、結語

總而言之，預算績效評價是預算工作的重要組成部分，直接關系到財政資金的使用是否科學有效，同時也對行政事業單位自身的可持續發展有著至關重要的作用。在當前經濟形勢下，預算績效評價體系建設仍然存在諸多難點，需要全員提高認識，將績效評價工作貫穿到各個環節中，各個部門間應相互配合，加強聯系，并要結合自身情況制定相關制度細則，規范確定合理的績效目標，建立完善的指標體系庫，將績效評價結果得以有效應用。