房地產開發中人防審批建設中常見問題探討

馬璐

【摘要】民用建筑的人防工程建設關系到社會的整體安定和諧和現代化城市建設的完整度，越來越成為當今房地產開發過程中備受關注的建筑部分。但值得關注的是由于相關的人防建筑行政審批制度和法律法規的不完善，使得有關于房地產開發過程中人防審批建設存在著一系列問題。本文旨在通過對當下人防行政審批過程中存在的問題進行系統探討，以期為相關政府部門的工作實踐提供理論借鑒。

【關鍵詞】房地產開發;人防審批建設;問題探討

在當下人民防空是關乎國防的重要組成部分，也是現代化城市不可或缺的關鍵要素。它的主要任務包括通過組織和動員群眾采取具體的防護措施來防范和減輕空襲危害，是一項重要的全民性的社會公益事業。在房地產開發建設過程中，有關人民防空建筑部分的施工效果和審批過程也越來越受到社會各界的關注，但由于相關法律措施的滯后以及政府部門對該部分審批效率的低下，使得人防審批制度建設過程存在阻礙。政府相關部門要通過改革審批方式和拓寬審批渠道等方法提高人防建筑審批效率，從而實現為人民服務宗旨，最大程度上體現政府職能的高效性。

1、人防工程平時功能的局限性影響審批效果

1.1我國人防工程發展背景

我國關于人防工程建設的歷史悠久，早在上世紀六七十年代，由于我國與蘇聯關系交惡，在遭受核威脅后全國響應起“深挖洞，廣積糧”的號召，這也是我國人防工程的起源。直到改革開放之后，人防工程以其先進性和基礎性更是受到社會各界的廣泛關注。隨著近些年房地產項目的極大拓展，關于人防工程的審批項目也逐漸增多，但是由于相關法律法規的滯后以及政府工作復雜性，使得審批效率相對低下。

但是從另一個角度來說，個別建設單位為追求利益最大化，往往會不遺余力的去鉆一些法律的空子，采用違法手段來對正常的行政審批工作進行干擾。以上有關房地產企業建設過程與行政審批過程的矛盾使得我們不得不思考如何在減政放權的今天如何進一步優化政府工作效率，實現建筑行業的整體發展。

人防工程的用途和作用可以分為戰時和平時兩個方面，在戰時可以做到抵御核武器或常規武器的沖擊波、輻射、污染等危害。但是我國目前處于長期穩定的和平狀態，雖然一部分民眾仍然具有較高的國防意識，但是通過相關調查可以得知絕大多數人都認為打仗這件事不會發生在自己生活的時代，因此從根本上決定了人防工程這一項目得不到應有的重視和關注。普通民眾尚且如此認為，一些利益熏心的開發商就會通過各種各樣的卑劣手段來逃避人防工程面積的建設工作，從而獲得額外利益。

1.2平時功能的限制對審批過程的消極影響

人防工程的平時功能主要包括防災減災、停車庫、地下商業街以及娛樂休閑場所等，其中用作停車場是最主要的功能，在人們的主觀意識中人防地下室的主要功能是出租用于停車庫的使用。因此目前有關人防審批過程的主要問題就集中在居住小區人防車位這個方面，根據《中華人民共和國人民防空法》以及《中華人民共和國物權法》的有關規定人防車位的產權歸國家所有，但并沒有明確規定禁止買賣人防工程的使用權，因此開發商就通過各種手段來逃避人防工程的建筑責任以牟私利。

例如開發商會以著急辦理預售手續為由，事先承諾后期修建人防工程面積不低于總建筑面積8%，以此種形式并且依托有利于相對人的政府辦事原則取得建筑出售資格。但是后續他會通過數次規劃面積變更的形式缺建人防工程面積，而一旦規劃面積變更成功之后，開發商可以通過繳納人防工程易地建筑費的形式來兌現當初的承諾。但是值得注意的是，開發商會利用缺建的人防工程面積改為普通地下室車位進而出售，而出售的利益所得遠遠高于易地建設費的繳納金額。這種鉆空子、利用法律漏洞的開發商行為就是從根本上對人防工程審批過程造成阻礙的源頭之一，由于此行為所導致的投訴率的提升，將會直接影響到后續政府對類似項目的審批效率。

2、人防工程審批流程的銜接性較差

審批流程的銜接性較差首先體現在一些區級人防辦的審批流程設置不規范。一般來說通過人防工程審批要作為工程規劃許可證和施工許可證的前置條件，但由于國內部分地區行政單位的合并及部分行政功能的簡化，使得存在著工程規劃許可證在審批流程結束前就已經發放給建設單位的現象。而一旦工程規劃許可證發放下去，就可能伴隨著開發商對規劃面積的調整和改變，而此時尚未經過人防審批流程，就難免會出現因測量誤差或施工誤差導致的人防建設面積減少的狀況。

其次體現在審批環節與事中事后監管過程的對接不協調，也是影響審批效果的原因之一。理想情況下在當今政府服務“放管服”改革工作過程中，要嚴格按照監管審批并重以及“誰主管誰監管”、“誰行權誰擔責”的原則來進行人防項目的審批和監督。但是從具體的行政審批實踐過程來看，當前的人防項目審批和監管仍然是兩線并行的狀態，存在著缺乏溝通以及銜接僵硬等弊端。此外由于科學完善的監管機制的缺乏，使得在實際操作層面大多數違規行為仍然要依靠群眾舉報來發現，這就在很大程度上導致了工程前中期的違規行為難以發現，從而危害工程整體審批和監管效果。

最后人防審批過程與規劃部門的協作不到位，也越來越成為影響人防工程審批的主要因素之一，這一弊端主要存在于市級和縣級人防層面。理想狀態下，工程規劃許可證的申領在人防工程審批通過之后方可進行，這樣可以保證人防工程建設內容完美融入到總體的工程規劃設計方案和系統的技術審查意見書中。在該項條件的制約下可以保證建設單位對人防工程進行提前規劃，并在執行過程中更為主動。但是現實情況是人防辦和規劃局是兩個平級部門，要想實現業務上的先后聯動面臨著一定的阻力，不論是業務上的疊加還是責任上的劃分都存在著制度和實踐上的障礙。

另外根據審批項目窗口實際工作來看，僅僅是對于總面積增加的項目需要通過規劃過程之后再交由人防部門復核。而總建筑面積減少的項目變更直接可以通過規劃局來進行審核通過，這就給一些大型建筑項目的施工方以可乘之機。規劃部門往往不重視人防建筑面積的變更，從而出現多次溝通無效的后果。

3、相關的人防工程審批政策法規尚不完善

作為人防系統領域的基本法的《中華人民共和國防空法》自1997年1月1日開始實施生效，據今已二十多年時間，在這期間我國社會和國際形勢發生巨大變化，相關的建筑種類和形式材料等也層出不窮。但是該法律并沒有隨著具體實際的改變而進行大的修訂工作，這就給人防工程審批過程帶來許多新矛盾和新問題，具體表現在以下幾個方面：

首先，是法規政策之間存在沖突。一般來說行政審批的主要依據包括法律法規規章和具體的規范性文件，但就是在這些主要依據中存在著一些相互制約甚至打架的情況，這就使得審批人員在日常工作中難以分辨，例如一些國家性法律法規與地方性規范在具體的審批條例中存在著不同的計算標準。而在具體的執行過程規范性文件肯定是低于政府規章的，而無論依照哪一條法規來進行審批執行都會存在一定的實施風險。

其次，相關規章對自由裁量權的范圍和限度規范力度不足，有關自由裁量權的設定是客觀真實存在的，它主要表現在給予行政機關審批人員有選擇余地的處理權利。雖然人防工程審批工作的整體過程不繁瑣難度也不高，但是有關自由裁量權這一項法律允許的規定仍然給審批過程帶來一定的負面影響。其中有關自由裁量權的規定如何具體理解這一問題仍然受到主觀性的限制，例如在某些地區防空地下室建設實施細則中具體規定有關戰時地下室掩蔽人數可按地上面積的28-35平方米/人進行核算。而對于這個范圍的理解不同，就會有不同的思考方式，因此就無法給具體的審批過程帶來嚴格的核定依據。另外在一些設計規范條文中還明確規定，城市居住區人員掩蔽工程布局要滿足服務半徑要求即200米以內步行少于十分鐘。這其中將步行十分鐘作為一個具體標準就具有較大的主觀性，老年人的步行速度和年輕人的步行速度有較大差異。

此外，有關人防工程審批的配套文件可操作性較差。作為精確度較高的審批過程，理應對于人防工程建筑面積的大小、布置精度以及相應的轉換預案都有嚴格的操作流程指導。但是由于“法無授權不可為”原則的影響，使得許多審批方式方法并沒有在配套文件上顯示出來。比如法律規定城市的地下交通干線要兼顧人民防空要求，但是在配套文件中并沒有對需要兼顧的方面進行具體規定，對于平戰轉換的預案也難以得到有效的實施，相關的設施采購資金和安裝應用過程面臨著極大的阻礙。

最后，有關人防工程設計管理的相關條例中也存在問題，比如在江蘇省住房和城鄉建設廳關于人防工程設計管理的有關條例中規定含復建式人防工程的民用建筑的地上地下工程不得分開設計施工。而國家層面的建筑法又同時規定，取得建筑工程設計專業資質的單位可承接相應的復建式人防工程的設計業務。以上規定的沖突形成了沒有人防工程設計資質的單位不能總承包或肢解分包設計的問題，從而給人防辦和建設局帶來了管理上的混亂。

4、人防審批人員隊伍素質問題

人員素質問題在人防審批過程中出現問題主要體現在區級人防部門中，因為這一級別的人防辦大多為掛靠的非獨立部門，因此就標志著人防項目的審批不單單是該部門職員的單一工作，輪崗等現象時有發生。這就從根本上導致了人防工程建設審批人員往往是半路出家，對人防專業知識掌握不足以及對相關的政策法規的理解不夠透徹，都會對審批過程和結果產生消極影響。

在當下政府簡政放權的大框架下，區一級的人防項目審批數大大提升，而一旦相應的機構設置和人員配備不足，就會增強人防部門的機構壓力。由于審核人員的素質參差不齊，就導致在同一個項目審核過程要經多人之手時往往出現無法交接的情況，這在很大程度上影響了政府公信力的提升。

5、對少數公共建筑項目的人防審批存在違規現象

對于公共建筑項目的人防工程審批往往存在著走綠色通道的弊端，主要表現為工程竣工之后再補辦審批手續或者政府通過辦文單、抄告單形式干預審批結果。以上兩種不規范行為都給政府具體的工程審批過程帶來了困擾，也阻礙了政府公信力的提升。而公共建筑作為容納人員較多且賦予社會責任較大的建筑工程，一旦發生工程事故就將群眾生命財產安全帶來極大隱患。

結語：

加強人防工程審批過程的規范性有助于提升當今的房地產行業整體質量水準，也是完善政府簡政放權服務水平的關鍵舉措。但是通過大量的人防工程審批實踐可以得知，不論是相應的法律規范還是具體的機構設置以及審批人員的整體素質上都存在著一系列的問題。這也體現了當今政府部門優化服務的具體方向，人防工程建設關系到戰時和平時人民生活和生命財產安全，必須得到充分的重視，只有這樣才能充分發揮房屋建筑應有的安全防護功能、保障人民生命財產安全。

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