淺析預算績效指標體系的構建及運用

徐松梅

摘要：健全完善預算績效標準是全面實施預算績效管理的主要部分，而預算績效指標體系的構建又是完善預算績效標準的核心內容。本文從預算績效指標體系的構建路徑出發，提出預算績效指標體系運用建議。

關鍵詞：預算績效；指標；體系

引言

習總書記在黨的十九大報告中強調要加快建立現代財政制度，全面實施績效管理。中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》對全面實施績效管理做出了重大部署。回顧我國進入21世紀以來，績效理念逐漸被引入我國政府公共支出預算，績效預算把撥付的款項和相應的公共事務結果聯系起來，有利于提高資金使用效率、優化資源配置效率。健全完善預算績效標準是預算績效管理全面實施的重要組成部分，而預算績效指標體系的構建又是完善預算績效標準的核心內容。

一、預算績效指標體系的構建路徑

預算績效指標評價體系的建立和完善并不是一蹴而就的，需要經過不斷理論探索和實踐檢驗。我國中央與地方各級財政部門歷經幾十年的探索和推動，在經歷了萌芽階段、探索階段，預算績效指標體系初步建立，現已進入逐步完善階段。

萌芽階段。財政部于2000年明確提出建立財政支出績效考評工作體系的探索思路后，從擬定行業績效考評管理辦法入手，于當年先后頒布了《中央級教科文部項目績效考評管理試行辦法》、《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》，并組織相關部門開展了績效評價試點工作。最初將評價指標設定為業務考評和財務考評，尤其在《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》中將指標進行了深入的細化，不僅設計了包括項目情況和資金情況的相應指標，并針對指標設置了相應的分值。這種指標的分類構造雖然并不全面也不是非常完善，卻為績效指標體系的建設提供了發展思路。

探索階段。2003年預算績效管理改革全面啟動，10月，黨的十六屆三中全會明確提出要“建立預算績效考評體系”。隨后陸續頒布的各類項目支出績效考評辦法中，效益指標從業務指標和財務指標中分離，預算績效指標體系逐步細化和優化，使得績效指標更加明晰。2013年《預算績效評價共性指標體系框架》規范和統一了評價工作。一是原本的績效評價指標僅僅針對項目支出，新的體系框架擴展為既包含項目支出、部門整體支出，又包含財政預算績效評價的三大指標框架。這種分離構造模式，不僅對項目支出的績效評價更具有針對性，還有利于掌握基本支出、財政支出總體效率、結構性配置效率等信息。二是將定性指標轉為定量化表述，對項目支出績效評價共性指標進行了具體化的表述，并對指標進行解釋說明，列出了具體的指標公式。三是將涵蓋整個項目運行周期“投入—過程—產出—效果”的邏輯模型以一級指標的形式加以展現，使得具體指標的隸屬關系更為明確清晰。

完善階段。2015年實施的《預算法》確定 “講求績效”是各級預算應當恪守的原則。2018年9月頒布的《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，明確提出的改革要求是完善全覆蓋預算績效管理體系。對預算績效管理橫向、縱向的全面推動，需要更加完善的績效指標體系來支撐。

二、預算績效指標體系運用建議

1.完善多維度績效評價體系

共性指標作為基礎性的指標，是所有預算項目都可以共用的指標，有利于不同預算之間相互比較。但是不同的預算項目具有不同的特性，因此在共性指標體系的基礎上，必須考慮到不同預算項目的差異性。從收支分類、部門職能和資金使用，以及地域差異等方面全面考慮，建立具體的差異性績效評價指標。從而構建一套完整的績效評價指標體系。整個績效評價體系分為共性指標和差異指標兩大類，共性指標采用財政部三級通用指標；差異指標在借鑒共性指標三級分類的基礎上，從項目立項、資金落實、業務管理、財務管理等方面細化反映，并詳細對指標解釋、指標值等進行描述。指標體系不僅需要包括投入、產出，還需要包括社會效益、生態效益，以及可持續影響、服務對象滿意度等方面。在合理運用定量指標和定性指標、共性指標和差異指標的基礎上，還應考慮到預算項目在社會、經濟等方面的影響會存在一定的滯后性，有些項目在短期內能顯現效果，有些項目可能需要幾年、甚至幾十年較長時間常能顯現出效果。為避免注重短期績效，忽略長期發展，還應合理使用短期績效指標和長期績效指標。只有通過多維度績效指標的運用，才能更有利于全面綜合反映預算項目的績效情況。多維度績效評價指標的建立可以從根本上解決預算部門在編制績效指標時無從下手的困難。

2.構建預算績效指標標準體系

在實踐中，僅僅使用預算績效評價指標是無法判斷、評價預算項目的好壞、優劣的，只有將績效評價標準作為標尺和參照物來進行測量，才能做出科學有效的判斷。因此建立評價指標標準體系是績效評價指標體系的重要內容。評價標準需以量化的形式進行量度，通過數理統計分析的原理對一定的樣本量數據進行測算，數據的采集可以從一些權威渠道獲得，如統計信息部門、財政預算系統、銀聯系統等。根據統計分析賦予各類績效評價指標科學合理的評價標準，形成有效合理的績效評價指標標準體系。根據取值數據基礎的不同，可分別建立計劃標準、經驗標準和歷史標準等類型，從多方面評價預算項目的績效情況。不同的預算項目所采用的評價方式也會有所側重，如果預算項目的定性指標較多，那么更多的是需依靠專家專業判斷，以及各類問卷調查方式進行；如果定量指標較多，那么更多是的是需要依據數學統計方法進行計算。同時，指標標準檢索方法也是可多樣化的，既可以通過指標所屬類型檢索、也可以通過關鍵詞搜索等?？冃е笜藰藴鼠w系的建立，為績效指標評價提供了準繩，是科學評判預算項目績效的根本保障。

3.建立信息資源共享體系

各部門以及單位之間信息資源的共享性較差是影響預算績效目標和指標體系科學性和專業性的原因之一?？冃е笜梭w系和標準體系管理數據的形成需要以科學合理的方法整合各方面的數據，包括各部門單位的歷史數據，社會公眾方面的各類數據等，以此來不斷完善預算績效指標。通過以建立預算績效管理信息系統為平臺，將各級政府上下級部門、相關單位的數據貫通交換，將已有財政預算數據和外部網絡數據、社會統計數據等納入信息資源共享體系的收集范圍，實現數據互聯共通和積累。同時對信息資源的安全進行控制，并持續不斷對新舊數據進行評估和監測，保障信息資源的安全和質量。資源共享體系的建立，是提高績效指標體系科學性和專業性的有效手段。

4.立足服務預算和績效管理

預算績效指標體系的建立和運用能夠促進預算編制執行與績效管理之間的融合，最終從整體上提高資源配置效率，因此要將預算績效指標體系立足于服務預算和績效管理，并貫穿于預算管理各階段。一是預算編制階段，預算部門和單位憑借預算績效指標體系填報支出各級績效指標、指標內容、指標目標值等。財政部門審核預算時，通過指標標準體系篩選查找經驗值、歷史值與申報值相比較，判斷支出合理性、效益性。二是在預算執行階段，預算執行單位應將實際完成情況同績效指標目標值進行比較，實時了解和掌握績效目標的實現情況。問題可以及時被發現，采取對應措施，確保預算績效目標的實現。三是在決算階段，將最終的指標實際值錄入績效指標標準體系庫，不斷修正歷史值、標準值，提高指標體系的科學性，為后續預算績效管理提供參照依據。

從立足預算績效管理服務的角度出發，通過預算績效評價指標標準體系、信息資源共享體系的配套建設，不斷完善預算績效評價指標體系并加以合理運用，是全面實施預算績效管理的有利保障?！?/p>

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