中國足協職業俱樂部準入審查的問題與分析
——以遼寧足球俱樂部2020賽季準入審查問題為例

（北京體育大學 北京 100084）

前言

準入審查直接影響球隊參賽資格的取得，是每一個賽季的職業聯賽各項工作的開始，在各項聯賽籌備的工作中也占據較為重要的地位。近年來，中國足協出臺多項舉措，推動職業俱樂部包括準入審查在內的準入過程的規范，實現職業聯賽準入工作的新發展。

但是，中國足協在一些“特殊”情況下對球隊的準入審查存在違背規程、因人設法等現象，引發國內體育評論員和足球愛好者的質疑。為此，本文以2020賽季遼寧足球俱樂部在準入審查期間出現的諸多問題為線索，分析中國足協近年來在聯賽準入審查中的問題以及產生的原因。

1、背景介紹

遼寧足球俱樂部（以下簡稱“遼足”）是中國足球甲級聯賽（以下簡稱“中甲聯賽”）的球隊，2019年球隊在成績上獲得參加2020賽季中甲聯賽的許可。

2020年初，有媒體指出球隊的原注資方宣布不對球隊進行注資，球員的工資也被俱樂部拖欠。球隊2019賽季甚至沒有發過一分錢，恐怕難以獲得2020賽季的準入資格。

2月4日中國足協公布信息，遼足按時上交了球隊的工資確認表 （中國足協曾經發文要求各球隊按期填寫上交的證明球隊及時繳納薪水的材料以保證球隊準入資格的獲得，編者注）。一天后，7名遼足球員向中國足協發出異議函稱球隊并沒有支付其工資，并在他們不認可的情況下代簽了他們的簽字，而中國足協方面稱已經收到相關信息并啟動調查程序。

但是此后中國足協關于遼足審查的細節沒有進行公開披露。2月20日，《足球報》發文稱由于遼足存在歷史較長，青訓梯隊建設完整，直接解散遼足未免有些可惜，但是遼足球隊資金確實出現困難，因此中國足協將遼足準入的相關問題上交到國家體育總局進行裁定。

2月25日，中國足協對包括遼足在內的五家俱樂部發出通知，要求他們在2月28日之前上交球隊已繳納薪水的證明材料。3月4日，中國足協向四支具有遞補中甲聯賽資格的中乙聯賽球隊發函，要求他們限期提交相關材料，但是對于遼足的處理結果卻遲遲沒有更新。遼足的最終命運如何，至今仍然沒有明確的答案。

2、問題提出

案例的主要焦點集中在以下幾個方面。

（1）足協準入審查有何規則？足協對遼足的審查舉措是否合規合理；

（2）足協的準入審查是否公開透明，相關的信息是否需要面向社會公開。

3、問題分析

3.1、研究工具和前提

研究主要借助中國足協章程、足球改革的相關文件、中國足協制定有關準入管理的規定以及中國足協管理關于規范聯賽和俱樂部的相關通知進行分析。由于各項規定的時效性有所區別，研究對于準入管理規定文件的選擇主要是 《中國足球協會職業俱樂部準入管理規程》（以下簡稱《準入規程》）和《中國足協協會職業俱樂部財務監管規程》（以下簡稱《財務監管規程》這兩個準入管理及財務監管的現行標準。

《準入規程》第六條第五款規定，中國足協設置準入審核決定機構，對準入申請的材料進行審核以確定最終的準入名單。而在實際運行中，中國足協設置準入審查部以進行實際的準入審核工作。

需要注意，球隊審核工作涉及多個程序，持續時間也較長。研究將主要針對從球隊上交全部材料到最終準入名單確立之間的階段進行分析。由于這一階段是準入審核的主要階段也是決定最終參賽名單的關鍵階段，因此只就這一階段分析對于最終研究結果的獲得不會產生較大影響。

3.2、足協對于遼足的準入審查措施的合理性分析

《準入規程》和《財務監管規程》對職業俱樂部準入審查作出了規定。在審查主體上，《準入規程》將中國足協作為準入管理的機構，《財務監管規程中》要求設置“財務監管機構”負責各俱樂部的財務監管工作；在審查的規范上，除了一些基本工作和人員的要求外，《財務監管規程》還提到：“財務監管機構有權要求職業俱樂部提供更多信息”。

但兩個規程對準入審查的規定較為籠統，一些準入審查的細節，比如基本流程、時間限制、懲罰的判定標準以及信息公開等條款沒有明確的介紹。準入審查執行人員在面對具體問題時沒有標準。

案例中，中國足協對應地啟動了準入審查程序，這符合《財務監管規程》的要求。第六條中“職業俱樂部應該滿足中國足球協會根據審慎監管原則所規定的其他條件”也支持了這種行為。

需要注意的是，足協相關部門對遼足發函的日期，與工資確認表結束公示的日期相比已經相差18天。從時間上來看，足協對遼足的實質性調查程序的啟動時間顯然存在滯后的情況。由于相關規程中對于準入審查的時長和時限沒有特定的要求，加之新冠肺炎疫情的影響，2020賽季的開賽時間一度被延后，基于這種情況，準入審查部門延緩了審查程序的進行。

這似乎有據可依。根據《財務規程》第十六條的要求，準入部門在一定條件下可以靈活運用規則，足協對職業俱樂部進行財務狀況審查時應該注意到影響職業俱樂部發展的其他因素的影響，但是該條款沒有闡釋在什么層面需要考慮特殊情況，以及通過特殊情況可以獲得何種程度的“例外決策”等信息。另外，通說認為，經濟事件，如經濟狀況不景氣、經濟衰退甚至爆發經濟危機，均屬于經營者合期范圍之內的風險，既不屬于不可抗力，亦不能構成合同免責的事由。

案例中，中國足協因為遼足的準入審查問題問詢體育總局的意見一事也招致了各界的不滿。通過對中國足協和國家體育總局的關系分析可知，2015年8月17日,國務院足球改革發展部際聯席會議辦公室制定了《中國足球協會調整改革方案》(以下簡稱《方案》)。在《方案》的要求下，中國足協開始正式轉變為社團常設辦事機構，成為全國足球領域的社團法人和社會組織。準入管理的相關規程也沒有提及國家體育總局的存在，因此足協將遼足的準入審查情況交由國家體育總局是不合規范的。

誠然這種寬松的準入尺度較為罕見。過去幾年的準入管理實踐中，中國足協對準入審查往往采取嚴格的態度。2018年7月，中國足協因欠薪直接在賽季中期將沈陽東進、合肥桂冠兩支俱樂部的準入資格取消，2019年2月，中國足協罕見的因為“青訓設施不過關”，將中甲球隊浙江毅騰“降級”到乙級聯賽。

3.3、對準入審查信息公開的分析

在案例中，多種信息并非來自官方，而是來自媒體、體育評論員和內部信息人士。足協準入審查部門對相關球隊調查期間和后期的信息都沒有進行公示。

《財務監管規程》第八條第三款中“財務監管機構應該在任何期間對評估結果和處罰措施進行公告”要求相關管理部門對評估結果進行公示，并沒有特別說明審查的前期過程是否需要公開。因此準入管理機構不公開球員投訴受理的情況以及球隊的調查進展有一定的道理，但準入管理機構在截止時間之后沒有發布對遼足的處理結果這一行為是違背相關規程的。

從相關實踐中可以看出，不同賽季準入管理機構對調查結果的公開存在較大出入。2019年足協選擇公布處理結果，因為存在欠薪和欠稅的問題，延邊富德、云南飛虎和深圳新橋俱樂部被足協注銷。可見，足協準入審查部門對于調查和處罰結果的公開仍沒有形成規范的運作模式。

3.4、總結

通過對案例的分析并結合中國足協準入規程和中國足協準入審查的具體實踐，研究認為中國足協在準入審查中出現以下問題。

（1）準入審查規程存在漏洞，缺少關鍵性的條款和程序限定，使得準入審查工作無據可依；

（2）準入審查機構規則意識缺乏。準入審查的一些舉措明顯違背規則或同規則的原則不符，對于體育行政部門存在依賴；

（3）準入審查措施混亂，沒有明確的辦事尺度。準入審查部門每年的準入審查的尺度不一，為俱樂部帶來麻煩。

4、原因分析

4.1、自身原因：準入審核機構自身定位錯誤

在足協脫鉤的具體執行中，國家體育總局足球運動管理中心的領導成員自動成為中國足球協會的新的領導成員，這使得中國足協實際上同行政組織之間有著較大的聯系。足協對于自身的定位仍然是足球領域的行政機構。這種“規制者”的定位，造就了準入審查部門在審查中過多強調“以自身為中心”，且手段較為簡單粗暴。

4.2、環境原因：2020賽季的特殊情況

近年來，足協不僅在《準入規程》中加入一些限制性條件保證參賽球隊的質量，還通過其他措施比如禁止球隊隨意搬離所在城市、逐步取消球隊的商業冠名來保障聯賽的規范化和專業化發展。

但是，這些舉措的推行沒有考慮小成本俱樂部的實際情況。隨著聯賽準入要求的嚴格，這些球隊為了準入的要求加大投入，而新規一定程度上影響了球隊的贊助，球隊虧損的情況更加嚴重，這些球隊受不了持續的財政壓力宣布解散。2020賽季，這種情況集中爆發，中甲聯賽已經有3支球隊確定解散，中乙聯賽至少有10支球隊無法繼續支持，對聯賽的穩定性構成極大的挑戰。因此在這種環境下，足協準入審查機構不愿意再次“淘汰”其他球隊。

5、研究結論和建議

5.1、研究結論

中國足協對于職業俱樂部的準入審查存在多方面的問題：審查規則存在漏洞，具體的審查工作無據可依；準入審查管理機構規則意識缺乏，在準入審查中違背規則要求；準入審查尺度不一，對俱樂部之間的公平造成損害。

這些問題由多方面因素導致：一方面，脫鉤后的足協行政色彩仍存，對于自己在準入審查中的角色定位出現問題，在準入審查中往往集中各種權力，包括對規則的解釋權力；另一方面，職業俱樂部和職業聯賽的發展環境出現了一些不利變化，迫使中國足協在面對各方質疑中為“保全”聯賽穩定作出違背規程和原則要求的舉動。

5.2、建議

（1）完善準入審查規則，對準入審查的流程、時間、懲罰標準、特殊情況、信息公開等條款進行明確的要求；

（2）強化內部監督，開放外部監督。在相關規程中加入更多的自我監督條款，開放并公開外部監督渠道，積極聽取各方意見和建議；

（3）樹立規則意識和服務意識，在準入審查中要按規辦事，建立審查工作的統一尺度，減少“直接干預”，強化服務意識，保護聯賽各方的利益。