財政支出項目事前績效評估工作分析

李小鷺

（北京信息科技大學，北京 100101）

本文主要分析如何開展財政支出項目事前績效評估工作，目的是使事前績效評估工作更加規(guī)范化，從而進一步提升評估工作的效率和質量，為現(xiàn)實中的績效評估工作提供理論參考。

一、財政支出事前績效評估觀念的提出

1.概念及實施意義

財政支出事前績效評估是市財政局、市級預算部門和單位依據(jù)國家及地方政策、部門和單位發(fā)展規(guī)劃等內容，通過委托第三方的方式，運用科學、合理的方法，對財政支出項目設立的必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等進行客觀、公正的評估。事前績效評估位于全面預算績效管理的前置部分，解決的是“是否支持”的問題，即這個項目是否納入明年財政預算支持的范圍，有哪些部分納入明年預算支持的范圍。

通過開展事前績效評估工作，市財政局、市級預算部門可以借助專業(yè)的第三方評估工作組，通過現(xiàn)場答辯等方式，深入了解項目實施單位的項目及其績效目標。在未開展項目之前，輔導項目單位完善績效目標，充分論證項目的實施條件、修正績效指標的相關性和準確性、評判財政資金投入的預期效益，來達到優(yōu)化公共財政資源配置的目的。除此之外，事前績效評估工作由人大代表和政協(xié)委員全程參與，推行民主決策，提高預算透明化程度，切實做到花錢必問效、無效必問責。

2.財政支出事前績效評估應遵守的原則

（1）績效評估客觀公正。對于任何項目的績效評估都應該遵守公平、公正、公開原則。公正地對項目預算進行審核與評估，有利于保障項目預算的科學性、透明性。

（2）公共財政合理分配。公共財政設立的主要目的是為市場提供服務，以滿足社會需要。因此，在預算安排合理且科學的前提下，預算項目應盡量用在能夠提高和改善居民生活水平、服務于國家重大改革發(fā)展的項目上。

（3）評估過程科學規(guī)范。財政支出的有關預算事前績效評估程序應該規(guī)范化、科學化，以確保評估結果真實可靠。在出具相關績效評估的報告時，應將定性和定量分析方法相結合。確保財政支出的效率最大化。

（4）以績效為導向。在對項目進行事前預算評估時，應該注意成本的控制和績效的導向，重點評估項目的投入成本和預期收益，進而對項目的預算進行綜合、準確、科學的評估。

二、財政支出事前績效評估的目標、評估內容、評估范圍

1.事前績效評估目標

事前績效評估小組通過對項目的充分論證，幫助項目負責人細化項目方案，夯實預算，明確該項目應該實現(xiàn)的績效目標。根據(jù)評估的結果，為財政部門的預算安排提出合理化建議，以進一步提高預算資金分配決策的科學性、公開性和公正性，提升財政資金使用效益和效率，推進財政管理的科學化、精細化。

2.事前績效評估的內容

（1）項目立項是否必要。這項評估主要判斷該項目是否有現(xiàn)實需要、是否符合當前相關的政策法規(guī)、是否屬于財政資金支持的范圍、是否與項目單位的職能職責、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及本年度重點工作相關。

（2）預算編制是否科學。主要評估判斷該項目預算的編制方法是否科學、過程程序是否規(guī)范、制定預算的依據(jù)是否合理、項目內容是否準確等。

（3）項目投入是否經濟。主要評估的是項目成本測算依據(jù)是否充分、項目投入和產出的比例是否合理、成本控制措施是否準確具體等。

（4）項目實施方案是否可行。主要評估項目方案內容是否完整、實施過程的管理措施是否完整、是否符合集體決策程序等。

（5）預算項目的籌資是否合規(guī)。主要評估項目是否屬于財政資金支持的范圍，資金來源渠道、程序是否符合相關規(guī)范等。

（6）項目預算績效目標是否合理。主要評估項目總體績效目標與實施內容是否相符，績效指標與指標值的設定是否合理、是否細化、是否可考核，績效目標的設定應當嚴謹。

3.事前績效評估的范圍

財政支出事前績效評估的范圍主要包括財政預算中安排的新增事業(yè)發(fā)展類項目。通過事前績效評估來確定項目預算應該控制的金額范圍以及項目安排的時間周期等。

三、財政支出事前績效評估存在的問題

1.事前績效評估與預算評審工作周期長，內容交叉問題

在實際工作中，財政支出事前績效評估與預算評審，在內容、形式上有很大的相似性，評價內容有所交叉，這樣給被評審評價單位帶來很多困擾。對于財政部門來說，事前績效評估工作在對項目績效、實施必要性評估的同時，也對項目預算編制的科學性、合理性進行初步審核，被評審評價單位需要提供詳細的測算依據(jù)以及市場三方報價、政府采購網信息等資料，在事前績效評估環(huán)節(jié)，很可能因為造價偏高或者預算內容非必要等原因造成項目經費被審減。當項目進行到財政預算評審環(huán)節(jié)時，財政部門將對項目的預算進行更加細化、更加嚴格的審核，項目經費很可能面臨再次核減。由于財政事前績效評估與預算評審的周期冗長，通常長達幾個月之久，而涉及信息化的項目還需要等待經信委的批復函，如此復雜的評審環(huán)節(jié)給被評估單位造成人力、精力以及時間上的浪費，甚至可能使項目投入錯過了最佳的時機。

2.被評價單位牽頭部門的確定問題

為了保障事前績效評估工作的順利進行，首先要確立牽頭該工作的職能部門。

項目單位主要負責編制項目實施方案以及項目預算，并對項目進行全周期管理。

業(yè)務主管部門主要負責對項目的可行性進行分析論證，審核預算編制以及績效目標設立的合理性。業(yè)務主管部門應設立年度項目庫，并經過專業(yè)論證以及研究后對項目進行輕重緩急排序，確保項目預算數(shù)據(jù)的真實準確，并將成熟的項目上報財務部門。

財務部門主要負責在項目上報財政事前績效評估前，聘請各類專家對項目的可行性、預算的準確性進行再次評定審核，項目如不成熟，務必返回業(yè)務主管部門重新修改上報。這些部門由誰來牽頭是財政項目事前績效評估工作的一項重要難題。

近年來，財政支出事前績效評估工作已成為一項多方位、多部門協(xié)作完成的工作。由一個部門牽頭已經很難達到事前績效評估預期的目標。財務部門不了解業(yè)務問題，業(yè)務部門不熟悉財務以及資產管理的政策性要求，這就要求參加事前績效評估的各單位成立相應的事前績效評估工作小組，里面應涵蓋熟悉業(yè)務、財務、資產、基建等方面的工作人員，通過參與財政事前績效評估，掌握并學習績效評估的政策及方式方法，這將會極大地推動單位自身預算績效管理體系的發(fā)展。

四、對財政支出事前績效評估過程的分析及建議

1.事前績效評估與預算評審相結合

財政支出事前績效評估明確了被評估項目什么要做，什么不該做，怎么做，要達到什么標準以及如何經濟有效地達到預期目標。而項目預算評審則以確定的績效目標為前提進行評審。這也就決定了事前績效評估與預算評審必須結合在一起。綜合考慮項目的預算和績效可以為財政項目預算管理提供有力支撐，同時有效地縮短了評審周期。

2.打造專業(yè)的評審隊伍，形成良好的溝通機制

目前，財政部門聘請各類業(yè)務專家并且引入中介機構，利用各種專業(yè)力量打造了一支為其服務的專業(yè)評審評估隊伍。這支隊伍在保證自身專業(yè)性的同時，通過項目論證會、專家答辯會等方式，保證了事前績效評估的科學性和權威性。但由于專家來自各行各業(yè)，對項目單位的實際情況并不了解，僅憑提交的文件資料以及答辯會并不能如實反映其申報項目的急迫性和必要性。因此，需要財政部門在組建專家評審組時，適當選擇有同樣行業(yè)背景的專家，例如，在評估高校教育系統(tǒng)項目的時候，應多考慮抽取來自高校系統(tǒng)的專家，這樣更便于相互理解和溝通協(xié)調。另外，為避免被評審單位今后對事前績效評估結果的質疑，在現(xiàn)場論證會或專家答辯會時，財政部門以及預算主管部門應盡可能地介入，充分參與，及時在被評審單位和專家組之間進行溝通協(xié)調，使事前績效評估工作能更加高效地完成。

3.加強事前績效評估工作的相關培訓，共享優(yōu)秀的事前績效評估案例

基于以上對財政支出事前績效評估的分析整理，可以在現(xiàn)有工作的基礎上，繼續(xù)完善項目支出事前績效評估機制，建立更加科學的預算績效管理體系。財政部門應將已經通過的優(yōu)秀項目，按不同類別在財政網上作為模板進行信息共享，例如：設備采購類、信息化類、基建類等。在財政事前績效評估時，專家評審小組給予被評審單位的建議，大多是績效目標需更加細化、實施方案需更加具體等，該類建議過于抽象，令被評審單位很難一步到位完成修改工作。而通過案例模板共享，可以使被評審單位今后有目標可以參考，同時也要求財政部門以及預算主管部門更注重事前績效評估的培訓工作，將評估評價的標準及方法傳導到被評審單位，不僅是財務部門還有業(yè)務主管部門以及各位項目負責人。通過內部互相學習，研究優(yōu)秀的財政支出案例模板，讓已經通過的項目負責人指導即將申報項目的負責人編寫事前績效評估資料，這樣充分實現(xiàn)了財政支出事前績效評估全過程的信息共享。

五、總結

做好財政支出事前績效評估工作，有利于提升財政預算管理的總體水平。在全面強化項目預算績效管理的要求下，將其與預算評審有機結合，在共同發(fā)揮績效評估職能的作用下，使財政資金更加有效地被利用，使財政資源配置更加優(yōu)化，從而達到提升公共服務質量的目標。