京津冀城際鐵路建設(shè)投融資模式研究

井術(shù)彬

（京津冀城際鐵路投資有限公司，北京 100097）

京津冀城際鐵路建設(shè)遵循“政府引導(dǎo)、市場化運作”的原則，以推進(jìn)京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)建設(shè)為宗旨，以投融資和土地綜合開發(fā)為創(chuàng)新手段，勇于開拓創(chuàng)新，實現(xiàn)作為“京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制的實踐者，區(qū)域交通一體化率先突破的先行者，投融資體制改革的探索者，城際鐵路建設(shè)市場化運作的嘗試者”的戰(zhàn)略定位。加快構(gòu)建京津冀綠色交通網(wǎng)絡(luò)的骨骼系統(tǒng)。

一、城際鐵路的定義及特征

城際鐵路是臨近城市之間開通城際列車、運送旅客的鐵路。城際鐵路在不同國度、不同時期以及不同的學(xué)科領(lǐng)域中有不同規(guī)定，根據(jù)中國國家鐵路局于2015年1月6日批準(zhǔn)發(fā)布的《城際鐵路設(shè)計規(guī)范》中對城際鐵路的定義，城際鐵路是指專門服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車設(shè)計速度200km/h及以下的快速、便捷、高密度客運專線鐵路[1]。

城際鐵路建設(shè)需要投入大量資金，資金籌集是項目實施的基礎(chǔ)和前提。投融資方案的選擇決定了項目的可行性，也會影響項目的經(jīng)濟效益。因此，解決城際鐵路建設(shè)融資問題，才能確保項目的順利實施[2]。

二、京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃情況

按照市場化運作方式，組建獨立線路公司，由此形成“1+N”投資主體框架。

根據(jù)具體線路建設(shè)需要，京津冀鐵投公司作為發(fā)起人，以具體線路為對象吸引社會投資人成立項目公司。目前，已成立京唐城際、京濱城際、城際鐵路聯(lián)絡(luò)線、地產(chǎn)四個項目公司；參、控股設(shè)立九州縱橫城際鐵路有限公司和石港城際鐵路有限公司。

三、京津冀城際鐵路建設(shè)現(xiàn)行的投融資模式

1.投融資模式

京津冀三省市分別承擔(dān)各自境內(nèi)項目資金的籌集，國鐵集團(tuán)注入部分資本金給予支持，利用城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)收益反哺鐵路建設(shè)。國家相關(guān)城際鐵路投融資機制改革政策明確，區(qū)域城際鐵路下放地方，鼓勵通過市場化運作方式，大力吸引社會資本參與城際鐵路建設(shè)，積極探索“軌道+土地綜合開發(fā)”模式，即“以鐵興地、以地建鐵”。創(chuàng)新的資金平衡模式將實現(xiàn)投資建設(shè)運營的可持續(xù)發(fā)展，更有利于帶動城際鐵路沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

京津冀鐵投公司負(fù)責(zé)資本金融資，發(fā)揮戰(zhàn)略和資本優(yōu)勢，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項目資本金籌集，并根據(jù)工程進(jìn)度撥付項目公司。項目公司作為債務(wù)融資主體，具體負(fù)責(zé)債務(wù)融資，并根據(jù)工程進(jìn)度，將項目建設(shè)投資撥付施工單位，將征地拆遷資金撥付地方政府。

2.已經(jīng)開展的投融資運作

目前，京津冀城際鐵路建設(shè)已經(jīng)開展的投融資運作主要包括資本金和債務(wù)性融資兩方面。

資本金融資方面，除股東注入資本金外，積極申請國開行專項建設(shè)基金。為落實鐵路項目建設(shè)及沿線土地開發(fā)資本金需求，由京津冀鐵投公司發(fā)起，與工行等11家金融機構(gòu)共同設(shè)立了“京津冀城際鐵路發(fā)展基金”，用于京津冀區(qū)域內(nèi)城際鐵路建設(shè)及沿線土地綜合開發(fā)，基金為有限合伙制，規(guī)模600億元，基金存續(xù)期為10年。

采用SPSS 18.0統(tǒng)計學(xué)軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，計量資料以“±s”表示，采用t檢驗；計數(shù)資料以百分?jǐn)?shù)（%）表示，采用x2檢驗，以P＜0.05為差異有統(tǒng)計學(xué)意義

債務(wù)性融資方面，主要通過銀行貸款解決；其次通過發(fā)行公司債券、中期票據(jù)解決部分資金需求。

四、當(dāng)前投融資模式存在的問題及建議

1.當(dāng)前投融資模式存在的問題

（1）融資渠道單一

京津冀鐵投成立后城際鐵路的投融資模式并未發(fā)生本質(zhì)變化，資金主要來源還是股東資本金和銀行貸款，京津冀鐵投公司目前也僅是起到統(tǒng)籌各方資金并集中使用的作用，公司成立之初設(shè)定的投融資方案尚未真正落地。

（2）融資難度加大

城際鐵路項目具有投資規(guī)模大、周期長、回報低等特點。因此，對外部融資高度依賴，對市場政策、資金價格等高度敏感。

①融資成本上升。十九大以來，中央把防范化解重大風(fēng)險當(dāng)作重點工作來抓。為此，中央持續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性去杠桿，實行穩(wěn)健中性的貨幣政策，加強金融監(jiān)管，規(guī)范地方政府債務(wù)。

②金融監(jiān)管加強。金融監(jiān)管機構(gòu)不斷加強監(jiān)管力度，推出如財政23號文、資管新規(guī)等一系列重要的金融監(jiān)管政策。受此影響，金融機構(gòu)均加強審核，穿透核實資本金來源、嚴(yán)審資本金到位比例，嚴(yán)格限制了資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，禁止金融機構(gòu)以資金池模式開展業(yè)務(wù)，限制資金錯配，多層嵌套、剛性兌付。包括京津冀鐵路發(fā)展基金在內(nèi)，以往在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛使用的資本金融資方式，由于新規(guī)出臺而面臨整改暫時無法使用。

（3）城際鐵路經(jīng)營模式仍未破解

城際鐵路具有資金投入大、投資回收期長、經(jīng)濟效益差、債務(wù)成本高等特點。如果鐵路項目按照50%資本金比例測算，項目內(nèi)部收益率低于國家3%行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，項目回收期超過30年。如果按照現(xiàn)有體制及運營模式經(jīng)營，難以實現(xiàn)投資-運營-再投資的良性循環(huán)。

（4）規(guī)范地方政府債務(wù)

地方政府出資作為京津冀城際鐵路建設(shè)的一個重要資金來源，近幾年受清理地方政府隱形債務(wù)的影響，同樣受到限制。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號）等一系列文件都對地方政府提供項目出資、償還融資或擔(dān)保等事項做出了限制。地方政府出資不到位造成資金缺口，同時，進(jìn)一步影響外部融資。

（5）國家政策難落地

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號），是鼓勵鐵路建設(shè)投資主體，運用市場化手段多渠道進(jìn)行投融資的利好政策，雖然京津冀三地政府出臺了實施意見，但在執(zhí)行過程中仍存在以下問題：

一是按照文件精神，從投資需求的角度進(jìn)行測算，城際鐵路建設(shè)投融資需要大量的土地作為支撐，但在實際操作中落實難度大，目前，僅落實了小部分指標(biāo)；二是各地方政府對土地綜合開發(fā)意見不統(tǒng)一，與車站建設(shè)一體化結(jié)合的思路不明確，綜合開發(fā)潛力受到限制；三是土地收益資金返哺建設(shè)資金的路徑不明確。

（6）自身造血能力不足

城際鐵路項目公益性強、經(jīng)濟性差。國內(nèi)已經(jīng)投入運營的合資城際鐵路大部分處于虧損狀態(tài)，隨著京津冀城際鐵路項目逐步建成投運，京津冀鐵投公司資產(chǎn)規(guī)模和負(fù)債增長較快，較差的盈利能力不利于公司可持續(xù)發(fā)展。

2.對京津冀城際鐵路建設(shè)投融資的建議

（1）國家應(yīng)加大政策支持力度

考慮到城際鐵路的公益屬性，應(yīng)研究金融支持城際鐵路建設(shè)資金的扶持政策，尤其是在新的金融監(jiān)管政策出臺后，給予相關(guān)政策支持，在貸款利率、政府支持債券、發(fā)行額度、稅收優(yōu)惠等多方面做出政策突破。

（2）細(xì)化土地綜合開發(fā)實施細(xì)則

土地綜合開發(fā)應(yīng)該以土地的集約化利用與城市發(fā)展有機統(tǒng)一為前提，將城際鐵路規(guī)劃與站點土地綜合利用規(guī)劃緊密結(jié)合，圍繞城際鐵路站點進(jìn)行土地綜合開發(fā)，建立城際鐵路建設(shè)運營效益反哺機制，將站點綜合開發(fā)帶來的土地增值部分以一定的方式返還給城際鐵路投資建設(shè)及運營，實現(xiàn)良性互動。一方面，通過城際鐵路建設(shè)提升車站周邊的人流量和商業(yè)價值，使沿線土地價值提升，增加車站周邊土地開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營價值；另一方面，站點土地開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營會大幅提升城際鐵路客流資源，從而提高城際鐵路運營收益[3]。

為確保綜合開發(fā)項目與鐵路項目同步規(guī)劃、同步實施，真正起到土地綜合開發(fā)的作用，需要研究出臺促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的土地綜合開發(fā)實施細(xì)則，使“鐵路+土地綜合開發(fā)”模式真正落到實處，產(chǎn)生示范效果。

（3）積極探索創(chuàng)新融資渠道

京津冀城際鐵路建設(shè)應(yīng)加快多元化布局，積極探索創(chuàng)新融資渠道，加大市場化直接融資比重，在利用保險資金、海外資金等方面尋求突破。城際鐵路在剛開始運營時，不能通過票務(wù)收入實現(xiàn)項目收支平衡，應(yīng)積極吸引社會資本參與項目投資、建設(shè)、運營工作。

（4）加強培育造血功能，全面提高經(jīng)營管理水平

加快京津冀城際鐵路項目建設(shè)難點在融資，融資難點在項目盈利能力和現(xiàn)金流水平。應(yīng)高度重視多元化發(fā)展問題，加快形成“一主多輔”的多元發(fā)展業(yè)務(wù)格局。一是爭取京津冀三省市和國鐵集團(tuán)的大力支持，確保財政補貼資金和各種資源的加快投入；二是著力培育城際鐵路與區(qū)域經(jīng)濟深度融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)，以城際鐵路站區(qū)綜合開發(fā)為依托，大力發(fā)展站區(qū)經(jīng)濟，積極研究高鐵物流中心建設(shè)，引導(dǎo)和推動產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)發(fā)展[4]。

（5）積極建立城際鐵路運營補虧機制

因城際鐵路是公益性極強的交通基礎(chǔ)設(shè)施，且投入大、建設(shè)周期長、運營成本高、投資回收期長，投運后較長一段時間內(nèi)票務(wù)收入無法覆蓋支出，虧損嚴(yán)重。為此，京津冀三省市政府和國鐵集團(tuán)應(yīng)出臺運營補虧機制，保障城際鐵路可持續(xù)運營。

五、結(jié)語

在國家城際鐵路投融資機制改革的背景下，應(yīng)采取有效舉措，確保京津冀城際鐵路建設(shè)已有投融資方案落地。另外，應(yīng)不斷拓展城際鐵路建設(shè)融資渠道，充分利用和爭取國家政策支持，結(jié)合項目實際選擇適當(dāng)?shù)耐度谫Y方案，不但要滿足現(xiàn)在需求，還應(yīng)具備一定的前瞻性，保持城際鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展[5]，早日實現(xiàn)“軌道上的京津冀”。