京津冀城際鐵路建設(shè)投融資模式研究

井術(shù)彬

（京津冀城際鐵路投資有限公司，北京 100097）

京津冀城際鐵路建設(shè)遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則，以推進(jìn)京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)建設(shè)為宗旨，以投融資和土地綜合開發(fā)為創(chuàng)新手段，勇于開拓創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)作為“京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的實(shí)踐者，區(qū)域交通一體化率先突破的先行者，投融資體制改革的探索者，城際鐵路建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的嘗試者”的戰(zhàn)略定位。加快構(gòu)建京津冀綠色交通網(wǎng)絡(luò)的骨骼系統(tǒng)。

一、城際鐵路的定義及特征

城際鐵路是臨近城市之間開通城際列車、運(yùn)送旅客的鐵路。城際鐵路在不同國(guó)度、不同時(shí)期以及不同的學(xué)科領(lǐng)域中有不同規(guī)定，根據(jù)中國(guó)國(guó)家鐵路局于2015年1月6日批準(zhǔn)發(fā)布的《城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》中對(duì)城際鐵路的定義，城際鐵路是指專門服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車設(shè)計(jì)速度200km/h及以下的快速、便捷、高密度客運(yùn)專線鐵路[1]。

城際鐵路建設(shè)需要投入大量資金，資金籌集是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)和前提。投融資方案的選擇決定了項(xiàng)目的可行性，也會(huì)影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。因此，解決城際鐵路建設(shè)融資問題，才能確保項(xiàng)目的順利實(shí)施[2]。

二、京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃情況

按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式，組建獨(dú)立線路公司，由此形成“1+N”投資主體框架。

根據(jù)具體線路建設(shè)需要，京津冀鐵投公司作為發(fā)起人，以具體線路為對(duì)象吸引社會(huì)投資人成立項(xiàng)目公司。目前，已成立京唐城際、京濱城際、城際鐵路聯(lián)絡(luò)線、地產(chǎn)四個(gè)項(xiàng)目公司；參、控股設(shè)立九州縱橫城際鐵路有限公司和石港城際鐵路有限公司。

三、京津冀城際鐵路建設(shè)現(xiàn)行的投融資模式

1.投融資模式

京津冀三省市分別承擔(dān)各自境內(nèi)項(xiàng)目資金的籌集，國(guó)鐵集團(tuán)注入部分資本金給予支持，利用城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)收益反哺鐵路建設(shè)。國(guó)家相關(guān)城際鐵路投融資機(jī)制改革政策明確，區(qū)域城際鐵路下放地方，鼓勵(lì)通過市場(chǎng)化運(yùn)作方式，大力吸引社會(huì)資本參與城際鐵路建設(shè)，積極探索“軌道+土地綜合開發(fā)”模式，即“以鐵興地、以地建鐵”。創(chuàng)新的資金平衡模式將實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展，更有利于帶動(dòng)城際鐵路沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

京津冀鐵投公司負(fù)責(zé)資本金融資，發(fā)揮戰(zhàn)略和資本優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目資本金籌集，并根據(jù)工程進(jìn)度撥付項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司作為債務(wù)融資主體，具體負(fù)責(zé)債務(wù)融資，并根據(jù)工程進(jìn)度，將項(xiàng)目建設(shè)投資撥付施工單位，將征地拆遷資金撥付地方政府。

2.已經(jīng)開展的投融資運(yùn)作

目前，京津冀城際鐵路建設(shè)已經(jīng)開展的投融資運(yùn)作主要包括資本金和債務(wù)性融資兩方面。

資本金融資方面，除股東注入資本金外，積極申請(qǐng)國(guó)開行專項(xiàng)建設(shè)基金。為落實(shí)鐵路項(xiàng)目建設(shè)及沿線土地開發(fā)資本金需求，由京津冀鐵投公司發(fā)起，與工行等11家金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立了“京津冀城際鐵路發(fā)展基金”，用于京津冀區(qū)域內(nèi)城際鐵路建設(shè)及沿線土地綜合開發(fā)，基金為有限合伙制，規(guī)模600億元，基金存續(xù)期為10年。

采用SPSS 18.0統(tǒng)計(jì)學(xué)軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，計(jì)量資料以“±s”表示，采用t檢驗(yàn)；計(jì)數(shù)資料以百分?jǐn)?shù)（%）表示，采用x2檢驗(yàn)，以P＜0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義

債務(wù)性融資方面，主要通過銀行貸款解決；其次通過發(fā)行公司債券、中期票據(jù)解決部分資金需求。

四、當(dāng)前投融資模式存在的問題及建議

1.當(dāng)前投融資模式存在的問題

（1）融資渠道單一

京津冀鐵投成立后城際鐵路的投融資模式并未發(fā)生本質(zhì)變化，資金主要來源還是股東資本金和銀行貸款，京津冀鐵投公司目前也僅是起到統(tǒng)籌各方資金并集中使用的作用，公司成立之初設(shè)定的投融資方案尚未真正落地。

（2）融資難度加大

城際鐵路項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低等特點(diǎn)。因此，對(duì)外部融資高度依賴，對(duì)市場(chǎng)政策、資金價(jià)格等高度敏感。

①融資成本上升。十九大以來，中央把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)作重點(diǎn)工作來抓。為此，中央持續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性去杠桿，實(shí)行穩(wěn)健中性的貨幣政策，加強(qiáng)金融監(jiān)管，規(guī)范地方政府債務(wù)。

②金融監(jiān)管加強(qiáng)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)監(jiān)管力度，推出如財(cái)政23號(hào)文、資管新規(guī)等一系列重要的金融監(jiān)管政策。受此影響，金融機(jī)構(gòu)均加強(qiáng)審核，穿透核實(shí)資本金來源、嚴(yán)審資本金到位比例，嚴(yán)格限制了資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，禁止金融機(jī)構(gòu)以資金池模式開展業(yè)務(wù)，限制資金錯(cuò)配，多層嵌套、剛性兌付。包括京津冀鐵路發(fā)展基金在內(nèi)，以往在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛使用的資本金融資方式，由于新規(guī)出臺(tái)而面臨整改暫時(shí)無法使用。

（3）城際鐵路經(jīng)營(yíng)模式仍未破解

城際鐵路具有資金投入大、投資回收期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益差、債務(wù)成本高等特點(diǎn)。如果鐵路項(xiàng)目按照50%資本金比例測(cè)算，項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率低于國(guó)家3%行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目回收期超過30年。如果按照現(xiàn)有體制及運(yùn)營(yíng)模式經(jīng)營(yíng)，難以實(shí)現(xiàn)投資-運(yùn)營(yíng)-再投資的良性循環(huán)。

（4）規(guī)范地方政府債務(wù)

地方政府出資作為京津冀城際鐵路建設(shè)的一個(gè)重要資金來源，近幾年受清理地方政府隱形債務(wù)的影響，同樣受到限制。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）等一系列文件都對(duì)地方政府提供項(xiàng)目出資、償還融資或擔(dān)保等事項(xiàng)做出了限制。地方政府出資不到位造成資金缺口，同時(shí)，進(jìn)一步影響外部融資。

（5）國(guó)家政策難落地

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào)），是鼓勵(lì)鐵路建設(shè)投資主體，運(yùn)用市場(chǎng)化手段多渠道進(jìn)行投融資的利好政策，雖然京津冀三地政府出臺(tái)了實(shí)施意見，但在執(zhí)行過程中仍存在以下問題：

一是按照文件精神，從投資需求的角度進(jìn)行測(cè)算，城際鐵路建設(shè)投融資需要大量的土地作為支撐，但在實(shí)際操作中落實(shí)難度大，目前，僅落實(shí)了小部分指標(biāo)；二是各地方政府對(duì)土地綜合開發(fā)意見不統(tǒng)一，與車站建設(shè)一體化結(jié)合的思路不明確，綜合開發(fā)潛力受到限制；三是土地收益資金返哺建設(shè)資金的路徑不明確。

（6）自身造血能力不足

城際鐵路項(xiàng)目公益性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)性差。國(guó)內(nèi)已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的合資城際鐵路大部分處于虧損狀態(tài)，隨著京津冀城際鐵路項(xiàng)目逐步建成投運(yùn)，京津冀鐵投公司資產(chǎn)規(guī)模和負(fù)債增長(zhǎng)較快，較差的盈利能力不利于公司可持續(xù)發(fā)展。

2.對(duì)京津冀城際鐵路建設(shè)投融資的建議

（1）國(guó)家應(yīng)加大政策支持力度

考慮到城際鐵路的公益屬性，應(yīng)研究金融支持城際鐵路建設(shè)資金的扶持政策，尤其是在新的金融監(jiān)管政策出臺(tái)后，給予相關(guān)政策支持，在貸款利率、政府支持債券、發(fā)行額度、稅收優(yōu)惠等多方面做出政策突破。

（2）細(xì)化土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則

土地綜合開發(fā)應(yīng)該以土地的集約化利用與城市發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一為前提，將城際鐵路規(guī)劃與站點(diǎn)土地綜合利用規(guī)劃緊密結(jié)合，圍繞城際鐵路站點(diǎn)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，建立城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)效益反哺機(jī)制，將站點(diǎn)綜合開發(fā)帶來的土地增值部分以一定的方式返還給城際鐵路投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。一方面，通過城際鐵路建設(shè)提升車站周邊的人流量和商業(yè)價(jià)值，使沿線土地價(jià)值提升，增加車站周邊土地開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)價(jià)值；另一方面，站點(diǎn)土地開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)大幅提升城際鐵路客流資源，從而提高城際鐵路運(yùn)營(yíng)收益[3]。

為確保綜合開發(fā)項(xiàng)目與鐵路項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步實(shí)施，真正起到土地綜合開發(fā)的作用，需要研究出臺(tái)促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則，使“鐵路+土地綜合開發(fā)”模式真正落到實(shí)處，產(chǎn)生示范效果。

（3）積極探索創(chuàng)新融資渠道

京津冀城際鐵路建設(shè)應(yīng)加快多元化布局，積極探索創(chuàng)新融資渠道，加大市場(chǎng)化直接融資比重，在利用保險(xiǎn)資金、海外資金等方面尋求突破。城際鐵路在剛開始運(yùn)營(yíng)時(shí)，不能通過票務(wù)收入實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支平衡，應(yīng)積極吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)工作。

（4）加強(qiáng)培育造血功能，全面提高經(jīng)營(yíng)管理水平

加快京津冀城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)難點(diǎn)在融資，融資難點(diǎn)在項(xiàng)目盈利能力和現(xiàn)金流水平。應(yīng)高度重視多元化發(fā)展問題，加快形成“一主多輔”的多元發(fā)展業(yè)務(wù)格局。一是爭(zhēng)取京津冀三省市和國(guó)鐵集團(tuán)的大力支持，確保財(cái)政補(bǔ)貼資金和各種資源的加快投入；二是著力培育城際鐵路與區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)，以城際鐵路站區(qū)綜合開發(fā)為依托，大力發(fā)展站區(qū)經(jīng)濟(jì)，積極研究高鐵物流中心建設(shè)，引導(dǎo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)發(fā)展[4]。

（5）積極建立城際鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧?rùn)C(jī)制

因城際鐵路是公益性極強(qiáng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，且投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本高、投資回收期長(zhǎng)，投運(yùn)后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)票務(wù)收入無法覆蓋支出，虧損嚴(yán)重。為此，京津冀三省市政府和國(guó)鐵集團(tuán)應(yīng)出臺(tái)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧?rùn)C(jī)制，保障城際鐵路可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

五、結(jié)語

在國(guó)家城際鐵路投融資機(jī)制改革的背景下，應(yīng)采取有效舉措，確保京津冀城際鐵路建設(shè)已有投融資方案落地。另外，應(yīng)不斷拓展城際鐵路建設(shè)融資渠道，充分利用和爭(zhēng)取國(guó)家政策支持，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際選擇適當(dāng)?shù)耐度谫Y方案，不但要滿足現(xiàn)在需求，還應(yīng)具備一定的前瞻性，保持城際鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展[5]，早日實(shí)現(xiàn)“軌道上的京津冀”。