人大重大事項決定權制度研究

白 雪

（新疆社會科學院法學研究所，烏魯木齊 830011）

隨著改革開放的深入和民主政治建設進程的不斷加快，人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展，人民群眾通過各級人民代表大會行使國家權力，持續、深入通過各種途徑和形式參與國家和社會治理。我國憲法和法律規定，縣級以上各級人大常委會有權依照法定程序討論、決定國家事務中的重大事項。黨的十八大以來，黨中央和全國人大高度重視人大決定重大事項權力的行使，十八屆三中全會明確規定，“健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。2021 年7 月，中共中央辦公廳印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，明確要求支持和保障人大及其常委會依法加強對政府債務的審查監督，確保人大重大事項決定權落實落地。實踐中人大側重于立法權、監督權、任免權的行使，對重大事項決定權的行使相對薄弱，將之與其他職權混同的情形時有發生。人大重大事項權力弱化，導致人民參與管理國家和社會事物的權利不能得到切實保障，制約了法治政府建設和全面依法治國的深入推進。鑒于此，深入研究人大重大事項決定權，對完善人民代表大會制度、全面推進依法治國、發展社會主義民主政治具有重要意義。

一、人大討論決定重大事項的歷史沿革

（一）《中華人民共和國憲法》的規定

1954 年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對人民代表大會的性質、原則和職權作出規定。第27條規定：全國人民代表大會“決定國民經濟計劃”，“審查和批準國家的預算和決算”，并設立兜底條款，即全國人大認為應當由其決定的重大事項。這些規定體現了全國人大具有廣泛的民主性。1954 年《憲法》雖然沒有明確規定人大重大事項決定權，但為其實施提供了良好開端。據此，第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃（1953－1957）》《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的決議》；第五次會議通過關于1957 年國家預算執行情況和1958 年國家預算及1958 年度國民經濟計劃的決議，并先后通過決議案187 項、任免案1831 項，審議政府報告37 次，是積極行使重大事項決定權的體現。[1]

1982 年《憲法》基本恢復了1954 年《憲法》規定的內容，對全國人大及常委會、地方人大及常委會的職權作出了民主化、科學化的規定，優化了重大事項決定權規定。其中，第62 條、67 條對人大及常委會的職權作出了具體規定，第99 條、104 條對地方各級人大及常委會決定本行政區域內重大事項作出規定。如第99 條規定:地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。各級人大審議政府工作報告，審查計劃、財政報告、個別重大工程項目的立法規定，為人大審議國家預算執行情況和工作報告常態化、強化監督政府行政行為、推進政府重大決策出臺前向本級人大報告提供了憲法保障。此后人大制度不斷健全，人大重大事項決定權逐步拓展。1982 年《憲法》為人大重大事項行使決定權提供憲法保障，既體現了人大決定權的法定性，也保證人大決定重大事項權的靈活性和創造性。

（二）《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的規定

1979 年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（以下簡稱《地方組織法》）對全國人大和地方各級人大職權作了具體規定。其中第7 條和第28 條對人大決定本行政區域內重大事項進行了列舉式規定。1979 年《地方組織法》是我國首次以法律形式對重大事項決定權進行明確規定，標志著地方人大及其常委會行使重大事項決定權有了明確的法律依據。2015 年修訂的《地方組織法》對重大事項的規定是在1979 年規定的基礎上作出的內容細化和擴展，為人大及其常委會決定重大事項提供了重要的程序性規則，規定了各級人大召開會議的時間，議案提出主體、方式，聽取審議工作報告、質詢、發言和表決。2015 年《地方組織法》規定：縣級以上的地方各級人民代表大會在本行政區域內行使規劃經濟建設、文化建設、公共事業、優撫工作和救濟工作，審查和批準預算和決算；還規定：民族鄉的人民代表大會在行使職權的時候，可以采取適合民族特點的具體措施。這些規定為地方人大審議重大事項提供了法律保障。

為貫徹落實習近平總書記關于踐行以人民為中心的發展思想和發展全過程人民民主的重要論述，第十三屆全國人大常委會審議了《地方組織法》修正草案。修正草案增加規定：地方各級人民代表大會、縣級以上地方各級人大常委會和地方各級人民政府堅持以人民為中心，堅持全過程人民民主，始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，為人民服務，對人民負責，受人民監督。修改的內容包括優化常委會組成人員結構，增加常委會組成人員的代表性、廣泛性，充分發揚民主，加強地方人大及其常委會組織和工作建設。顯然，這是對人大決定重大事項的實質化保障，體現了地方國家權力機關決定國民經濟、國家預算執行和社會發展計劃的合理性與合法性。《地方組織法》于1979 年通過，歷經五次修改，推動了地方人大工作不斷與時俱進和發展完善。

（三）國務院相關規定

健全政府重大決策出臺前向人大報告制度，為人大行使重大事項決定權創造了重要條件。在全面依法治國的背景下，國務院出臺了關于建立健全行政決策的規定和具體實施辦法，進一步對重大決策程序作出具體規定，如：“對于重大決策和重大項目要進行合法性、合理性、可行性和可控性等風險性評估”，“健全依法決策機制，包括：確定重大行政決策法定程序、建立行政機關內部重大決策合法性審查機制、建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，“健全人大討論決定重大事項制度，對人大討論決定重大事項進行專門規定，為實踐中地方人大開展討論決定重大事項工作提供指導”。此外，2019 年國務院公布《重大行政決策程序暫行條例》，條例對重大行政決策事項的范圍、作出程序、調整程序、責任追究等方面作出了具體規定。①參見《全面推進依法行政實施綱要》（2002 年）、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（2010 年）、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014 年）、《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（2017 年）、《重大行政決策程序暫行條例》（2019 年）等。這有利于政府對事關經濟社會發展大局、涉及人民群眾切身利益的重大決策事項，依法在出臺前向人大報告，自覺接受人大監督，防止超越權限范圍作出決策，不斷提高決策的科學化、民主化、法治化水平。

二、人大重大事項決定權的實質內涵

重大事項決定權這一專業術語最早是彭真同志在1982 年召開的省級人大負責人座談會講話中首次提出，省級人大常委會的“四權”即立法權、監督權、人事任免權、重大事項決定權。人大重大事項決定權作為與立法權、監督權、任免權并列的一項重要職權，體現了人大作為國家權力機關的根本特征，是人民當家做主、人民主權原則的直接體現。準確把握、科學行使人大重大事項決定權的前提和基礎在于辨析重大事項的概念及其要素，厘清重大事項決定權的權力邊界。

（一）重大事項決定權的內涵與外延

人大有效行使重大事項決定權的關鍵在于準確把握重大事項決定權的實質，其前提在于明確“重大事項”內涵和范圍。我國《憲法》規定了全國人大及其常委會重大事項討論決定權的依據和類型②《憲法》第六十二條第十項“審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告”；第十一項“審查和批準國家的預算執行情況的報告”；第十三項“批準省、自治區和直轄市的建置”；第十四項“決定特別行政區的設立及其制度”；第十五項“決定戰爭與和平的問題”等列舉式授權；第十六項作為兜底條款規定：全國人大行使應當由最高國家權力機關行使的其他職權。第六十七條第五項“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案”；第二十二項“全國人民代表大會授予的其他職權”作為開放性、兜底性授權。，《地方組織法》規定了縣級以上的地方各級人民代表大會行使決定權的類型和重大事項領域③參見《地方組織法》第八條。。可以看出，《地方組織法》對重大事項采用分類模式加以規定[2]。雖然《憲法》和《地方組織法》對重大事項領域進行分類列舉，但對決定事項范圍的規定還很廣泛籠統，容易造成界定重大事項存在較大自由裁量的空間。鑒于此，為避免政府越權和人大決定權缺位，需由人大及其常委會對如何界定重大事項的范圍作出界定。

《憲法》第六十二條、六十七條對全國人大及其常委會重大事項決定權進行了分別列舉。全國人大及其常委會作出的關乎政治、經濟、文化、社會等國家事務的決定必然屬于重大事項，當屬全國人大及其常委會重大事項的范圍①同注①。；對地方人大及其常委會而言，《憲法》《地方組織法》以及地方性法規對“重大事項”的范圍均有相關規定。《憲法》第九十九條第一款首先規定了地方人大的法定職權，第二款規定了地方人大的決定職權范圍②《憲法》第九十九條第一款：“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。”第二款：“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告；有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定。”。《地方組織法》作出進一步明確③《地方組織法》第八條第二款：“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”；第三款：“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”；第九條第三款：“根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃”；第四款：“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告”；第五款：“決定本行政區域內的民政工作的實施計劃”。。近年來，地方人大及其常委會紛紛依據《憲法》和《地方組織法》并結合實際，出臺關于討論、決定重大事項的規定。地方人大多數采取“列舉相加兜底”的方式，對本行政區域政治、經濟、文化、社會發展，以及根本性、全局性、長遠性的事項范圍、類別、程度、時間階段作出較為細致的規定[3]。

（二）人大重大事項決定權的性質

人大重大事項決定權作為與立法權、監督權、任免權并列的一項職權已為學界和實務界共識。全國人大常委會原委員長彭真認為地方人大常委會的四項職權包括：第一，制定、頒布地方性法規；第二，討論、決定本行政區域內的重大事項以及國民經濟計劃和預算的部分變更；第三，人事任免；第四，監督本級政府和法院、檢察院的工作。研究人大重大事項決定權，有必要從權力角度對重大事項決定權進行解讀和探討，對于協調人大重大事項決定權與政府、黨委決策權的關系，健全政府重大決策報告制度和人大討論決定重大事項制度具有重要意義。

從權力屬性層面來看，人民代表大會的權力來源于人民授權由人民代表大會統一行使國家權力。我國一切權力屬于人民，是人民民主專政的社會主義國家，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會重大事項決定權的提出與人民代表大會作為國家權力機關的地位以及人民代表大會作為政治權力組織形式的制度本質是聯系在一起的[4]。人大重大事項決定權意味著人民有權決定國家和社會的一切重大事項，人大在政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等領域的重大事項決定權充分體現了人民擁有廣泛的權力和人民主權原則。

從權力制衡層面來看，人大重大事項決定權具有權威性與約束力。“一府兩院”由人大產生，對人大負責，人大監督和制約政府行政執法權。人大及其常委會要保障科學、民主、依法決策，就要對政府作出的關于政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源包含民政等工作的重大決策作出具有權威性的決定形式，這也是憲法規定的人大職權的權威性和約束力的體現。同時，人大對由其產生的政府重大決策的行使決定權是對政府行為的監督，寓制衡于監督，制約和規范政府權力[5]。人大行使重大事項決定權，既發揮了人大法定職能，保障了人民群眾對重大事項決定權，亦樹立了法律的權威，是建設法治社會、貫徹全面依法治國的應有之意[6]。

三、人大重大事項決定權的價值意蘊

人大重大事項決定權是推進全面依法治國、踐行全過程人民民主與合法性、合理性的統一。人大行使重大事項決定權是在黨的領導下，通過科學民主決策過程，代表人民管理國家事務，實現黨的主張與人民意志的有機統一，是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的必然要求。

（一）推進全面依法治國的需要

人大依法決定重大事項是社會主義法治國家的題中應有之義，是全面推進依法治國的必然要求。人大作為國家權力機關，處在社會主義民主法治建設的第一線，在全面依法治國中擔負著重要職責。人大依法履行重大事項決定權，是對憲法和法律的有效實施，在法律的實施中創造法治環境，體現法律權威，是社會主義民主政治和法治社會建設的關鍵環節。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，人大決定政府重大決策有利于將政府行為納入法治軌道，倒逼法治政府建設，提高政府治理法治化水平，以法治政府帶動法治國家、法治社會建設不斷向前推進[7]。

（二）人民民主的體現

決定權是指國家權力機關討論、決定重大事項的權力，重大事項決定權作為人民代表大會四類職權之一，具有鮮明的法定性、人民性、權威性和強制性。人民通過直接或者間接的方式來選出全國人民代表大會代表和地方各級人民代表大會的代表，來行使管理國家的民主權利，享有選舉權和被選舉權是我國廣大人民群眾的一項最為重要的民主權利。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家政治、經濟、文化和社會事務。人民代表大會是代表人民討論、決定重大事項的制度，人大制度的內涵是發展民主政治，人大的各項權力都是人民當家做主的表現。人大決定權行使方式多樣、覆蓋面廣泛，人民代表大會討論審議“一府兩院”各項工作報告，作出決定、決議都是人大行使決定權最主要的方式。人民代表大會決定本行政區域內的重大事項，既能充分發揮會議主體——人大代表的積極性、創造性，亦是人民民主的本質體現。

（三）合法性與合理性的統一

重大事項是對本行政區域經濟社會發展產生重大影響的事項，具有根本性、全局性和長遠性。決定重大事項實質支配或管理著國家的財政、社會、文化和人力資源，具備明顯的公權力屬性，不僅需要法律的明確授權，還需要獲得人民的廣泛認同，以實現合法性與合理性的統一。首先，法定職責必須為。重大事項決定權已有法律規定，人大在法律規定的職權范圍內決定本行政區域內重大事項是實施憲法和法律的規定，正是合法性的體現。[8]第二，權力的行使以合理性為前提。根據人大的性質、職能和運行特點，人大決定區內各方面的重大事項遵循民主、科學的決策過程，以維護大多數群眾的根本利益為宗旨，密切聯系實際和人民群眾，體現人民民主，凝聚人民智慧，代表人民作出正確決策，具有合理性基礎。

四、人大行使重大事項決定權存在的主要問題和原因

從人大職權行使的現狀來看，重大事項決定權是與立法、監督和人事任免職權相比較為薄弱的環節，存在重大事項內容難以把握，決定決議形式、空洞，人大重大事項決定權與黨委決策權、政府行政管理權界限模糊，決定執行不徹底等主要問題。這些問題產生的主要原因在于：第一，法律規定比較原則。《憲法》和《地方組織法》對重大事項作出規定，但是界定仍然不是十分清晰，加之“重大事項”是關系到地區發展穩定和人民群眾利益的重要事項，是一個地區動態的、發展的概念，對此進行實質性判斷涉及價值選擇，難以用固定標準衡量，造成各方對重大事項的界定參差不齊，決定權行使不規范、不統一。第二，缺乏有效的制度機制保障。要保證人大重大事項決定權行使的有效性，就必須要有相關配套的機制。如政府重大事項報告制度，重大行政決策合法性審查，重大決策聽證制度，重大決策專家論證咨詢，黨委、人大和政府之間溝通協調等必要環節，只有在這些相關制度規范和支持下，人大行使重大事項決定權環節才有保障，否則將導致重大事項決定權的行使程序鏈不完善、不到位，效果不理想，出現決定權虛置現象。第三，缺乏有效的權力監督機制。決定重大事項要建立在廣泛的民意基礎上，這既是重大事項決定權的出發點，也是最終歸宿。重大事項決定的時間、內容和人大代表參與度是履行決定重大事項職能的集中表現。對人大重大事項決定權行使的監督重要性認識不足，缺乏有力監督措施和責任追究機制，往往造成重大事項決定走走過場、流于形式，難以真正做實決定重大事項。

針對現狀，要加強人大決定重大事項權，進一步推動人大及其常委會各項職權的行使，充分發揮人大在全面依法治國中的職能作用，筆者從加強立法、建立機制、強化監管三個維度思考，并提出一些意見。

五、人大重大事項決定權完善的實踐路徑

（一）加強人大對重大事項議案的審議

1.界定重大事項范圍

一方面，要把聽取審議政府工作報告、審查和批準國民經濟和社會發展計劃、財政預算以及社會事業發展規劃作為重大事項決定權的主要方面。另一方面，在確定重大事項時，堅持從實際出發，構建適應本行政區域發展階段的重大事項界定標準與范圍。根據《憲法》和《地方組織法》的規定和精神，對“議而必決”事項進行具體化，如山東、河南、廣西、杭州、寧波、衢州、金華將“議而必決”事項作了細化規定[9,10]。同時，根據實際需要，增加對“議而可決”事項的審議，增加城鎮體系規劃的編制、修改，經濟體制、戰略性產業政策、國有資產管理政策的調整、政府投資、政府債務、污染防治、節能降耗、公共服務及與人民群眾利益密切相關的資金收支、管理情況等①參見《寧波市人大常委會討論決定重大事項辦法》（2013 年）。。

2.制定人大討論決定重大事項的年度清單

人大討論決定重大事項年度清單制度旨在加強人大職能，促進人大重大事項決定權的行使，規范政府重大事項報告工作。重大事項清單是人大討論、決定重大事項工作的項目表和流程圖，建立人大討論決定重大事項年度清單制度，要聚焦明確選擇重大事項的原則,加強對重大事項清單的認知和分類,建立完善人大重大事項處理流程、重大事項清單監督落實機制和責任追究機制。重大事項清單的內容包括：重大事項清單的選擇目的、確立依據、基本原則、具體范圍、工作流程和問責。重點關注中央文件提出的“四個重大一個建設”[11]。以《烏魯木齊市人大常委會討論、決定重大事項的規定》為例，應當提請人大常委會討論、決定的重大事項包括：為保證憲法、法律、法規和市人民代表大會決議、決定的遵守和執行所采取的重大措施；國民經濟和社會發展的修訂方案及其調整、變更和本級財政決算；城市總體規劃和涉及城市總體規劃性質、規模、發展方向、總體布局的重大變更；依法治市、民族團結和社會穩定工作的重大部署；人口、土地、環境資源保護方面的中、長期規劃；教育、科學、文化、衛生、民政等事業的中、長期發展規劃；撤銷不適當的決定、命令、決議以及人民代表大會交付審議、決定的事項。

3.對列入人大決定的重大事項開展深入調研論證。

對重大事項開展調研論證有助于全方位認識所決定的重大事項的本質、特點和影響面，是形成正確認知、作出正確決定的必要條件。首先，對列入人大討論決定的重大事項開展深度調研，要圍繞該重大事項開展廣泛的調查。通過多元方式、多種途徑，包括普遍調查、重點調查、典型調查、隨機調查、非隨機調查、抽樣調查、整群調查、分層調查等方式，形成全局性、系統性、整體性的認知，在此基礎上作出全局性、系統性、整體性的決定。其次，將群眾對重大事項的問題反映作為調查的導向。廣泛聽取人大代表和社會各方面的意見，在組織調查時，有關的國家機關、社會團體、企事業組織和公民都有義務提供必要的協助。第三，建立公示制度。在討論涉及群眾利益密切相關的重大事項時，要及時將重大事項的有關情況向公眾公示，充分保障人民群眾的知情權。公開征集社會各方面的意見，及時吸納合理、可行的意見、建議，真正做到問計于民、問政于民、問需于民。

（二）健全人大重大事項決定權法律制度和工作機制

1.完善人大決定重大事項決定權相關法律法規

我國《憲法》和《地方組織法》是人大行使重大事項決定權的依據，但目前我國尚未出臺專門法律規定人大討論決定重大事項決定權。鑒于此，一方面，要加快全國人大對重大事項決定權進行專項立法，全國人大根據《憲法》和《地方組織法》的精神和規定，對人大重大事項決定權進行專項立法，對重大事項的概念內涵和外延進行明確、具體界定，為人大決定權提供規范性和可操作性的法律依據；另一方面，地方人大聯系實際出臺地方性法規，對決定權內容進一步細化，為人大重大事項決定權提供法律制度保障。地方人大結合本地區層級、發展階段和時間，根據以往實踐經驗和成熟做法，將《憲法》和《地方組織法》的規定加以明確，保障和促進決定權有效實施。在立法條件不成熟時，先制定規范性文件，作為人大行使重大事項決定權的正確方向和明確依據，推動人大工作開展。

2.健全人大、黨委和政府重大決策溝通機制，建立相關重大事項的確定、調整以及相關信息的通報制度，完善溝通渠道和機制

首先，人大及常委會決定重大事項必須堅持黨的領導。將黨的主張、方針、政策和重大決策通過法定程序上升為國家意志，貫徹落實《憲法》、法律和中央及省（市）自治區黨委重要精神。理順黨委、人大和政府的權力運行機制，要處理好黨委決策權、人大決定權、政府執行權和人大監督權之間的關系。人大作為重大事項決定機關要支持政府推進執行重大決策，保障決定落實到位。同時，對于專業性強、與人民群眾密切相關的事項，應實行聽證和公示制度，堅持群眾路線，拓寬人民群眾參與決策的渠道，支持政府和有關方面獨立負責地處理好有關問題。

其次，政府嚴格在法律法規規定的職權范圍，突出重點工作，將社會熱點和群眾關注度高的事項協商提出報黨委同意，并向人大報告重大事項清單。人大要支持政府依法行政，不干涉政府作出的具體行政行為，關注政府對于重大事項的調整變更及時討論協商，作出決定，并監督政府有效執行。各級人大和本級政府要加強溝通和聯系。同時，人大及其常委會的工作機構、行政機關要加強與相關機構、部門的溝通，通過定期召開會議、開展工作調研等方式，就政府重大決策出臺前向全國人大提交的工作報告交換意見，推進工作落實。[12]

（三）加強跟蹤監督，確保決定權的執行效果

人大及其常委會要積極有效行使決定權，建立完善事前、事中、事后監督體系，督促落實工作制度、強化監督問責。一方面，人大要加強監督檢查，主動發揮法定職能作用，聽取審議工作報告、專題詢問、代表走訪，深入專項調研，加強對決策決議執行情況的跟蹤監督檢查，推動決策決議執行。人大及其常委會可以通過詢問、質詢、特定問題調查等方式，強化監督，堅持問題導向，對于群眾反映強烈的問題，推動整改落實到位。[13]另一方面，政府建立定期報告制度，落實人大及其常委會通過的決議、決定和意見，并及時報告執行情況。政府要重視辦理人大建議，把辦理工作與政府和部門自身的業務工作結合起來，尤其是對黨委確定的各項重點領域重大事項，要自覺、主動地接受人大的監督，做到件件有著落，事事有回音，真正讓人民滿意。